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Details zur Entscheidung

Urteil des Gerichtes

Entscheidungsvorblatt

Aktenzeichen: LVG 7/05 Entscheidungsart: Urteil Entscheidung vom: 13.06.2006
Verfahrensart Kommunalverfassungsbeschwerde
entscheidungserhebliche Vorschriften GG Art. 28 Abs 2
GG Art. 106 Abs 6 S 6
LSA-Verf Art. 2 Abs 1
LSA-Verf Art. 2 Abs 3
LSA-Verf Art. 7 Abs 1
LSA-Verf Art. 20 Abs. 2 S 1
LSA-Verf Art. 75 Nr. 7
LSA-Verf Art. 87 Abs 1
LSA-Verf Art. 88 Abs 1
LSA-Verf Art. 88 Abs 2
LSA-VerfGG § 2 Nr 8
LSA-VerfGG § 41
LSA-VerfGG § 51
LSA-FAG-99 § 16
LSA-FAG-05 § 7
LSA-FAG-05 § 8
LSA-FAG-05 § 12
LSA-FAG-05 § 19a
LSA-GO § 83
LSA-LKO § 67
GewStG § 16
GemFinRefG § 6
LSA-DVO-GemFinRefG
Schlagworte Selbstverwaltung - Finanzhoheit - Finanzausgleichsabgabe - Gemeinde, abundante - Solidarität - Finanzausgleich, interkommunaler - Nivellierung - Rangplatztausch - Mindest-Finanzausstattung - Rechtsstaatsprinzip - Verhältnismäßigkeit - Betroffenheit, virtuelle - Betroffenheit, aktuelle - Rechtsschutzbedürfnis - Zumutbarkeit - Unmittelbarkeit - Abgaben-Kumulation - Folgenabschätzung - Mangel, formeller - Finanzkraft - Grund, sachlicher - Ausgleichsstock - Aufgabe, staatliche - Veranstalter - Nutznießer - Systemgerechtigkeit - Hebesatz, fiktiver - Steueroase - Rückwirkungsverbot - Gewerbesteuerumlage - Kreisumlage - Einzelfall - Vorsorge - Gesetzesvorbehalt - Härteregelung - Verrechnung - Auslegung, verfassungskonforme - Unvereinbarkeit - Nichtigkeit - Fristsetzung
Stichworte Urteil
Leitsatz 1. Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 Abs. 1 der Landesverfassung schützen in ihrer Ausprä-gung als Finanzhoheit die Gemeinden davor, dass ihnen Finanzmittel genommen werden, die ihnen von Verfassungs wegen zustehen.2. Ein interkommunaler Finanzausgleich, der durch Art. 88 Abs. 2 Satz 1 der Lan-desverfassung zugelassen ist, darf bei einer Gemeinde, die leistungspflichtig ist, nicht dazu führen, dass sie ihre Mindest-Finanzausstattung verliert oder dass die „abgeschöpfte“ Gemeinde gleiche oder gar weniger Finanzmittel behält als eine durch den Finanzausgleich begünstigte erhält. Wahrt die gesetzliche abstrakte Re-gelung diese verfassungsrechtliche Grenze nicht hinreichend, so muss der Gesetz-geber eine Einzelfallregelung schaffen oder zulassen.3. § 19a des Finanzausgleichsgesetzes ist mangels einer die Einzelfallrichtigkeit si-chernden Regelung mit dem Recht auf Selbstverwaltung unvereinbar.4. Das Verfassungsgericht erklärt eine der Verfassung widersprechende Regelung für unvereinbar und nicht für nichtig, wenn der Gesetzgeber verschiedene Mög-lichkeiten hat, einen verfassungswidrigen Zustand zu beseitigen, und wenn die Wirkungen der verfassungswidrigen Regelung auf den Finanzausgleich faktisch nicht mehr rückgängig gemacht werden können.In Sachsen-Anhalt besteht keine gesetzliche Ermächtigung für das Landesverfas-sungsgericht, dem Gesetzgeber zur Herstellung der Verfassungsmäßigkeit eine Frist zu setzen.
Fundstellen noch nicht in LVerfGE
Sonstiges interkommunaler Finanzausgleich
Zitiervorschlag VerfGSA, Urteil vom 13.06.2006 - LVG 7/05 -,
www.verfassungsgericht-sachsen-anhalt.de

Urteil

in dem Kommunalverfassungsbeschwerdeverfahren

LVG 7/05

Tenor:


§ 19a des Finanzausgleichsgesetzes in der Fassung des Gesetzes vom 21.12.2004 (LSA-GVBl., S. 840) - FAG-ÄG - ist mit der verfassungsrechtlich durch Art. 2 Abs. 3; 87 Abs. 1 der Landesverfassung garantierten finanziellen kommunalen Selbstverwaltung unvereinbar.

Gerichtskosten werden nicht erhoben.
Das Land erstattet der Beschwerdeführerin deren außergerichtliche Kosten.

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(Die grauen Ziffern über den Absätzen sind durchlaufende Absatznummern
[Randnummern].)
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Tatbestand

{RN:1}
1. Die Beschwerdeführerin, eine kreisangehörige Gemeinde mit 239 Einwohnern, die zudem einer Verwaltungsgemeinschaft angehört, wird zu einer Verwaltungsgemeinschafts-, einer Kreisumlage sowie einer Gewerbesteuerumlage herangezogen. Diese Finanzierungsverpflichtungen beruhen im Einzelnen auf folgenden rechtlichen Grundlagen:

{RN:2}
a) § 83 der Gemeindeordnung für das Land Sachen-Anhalt - LSA-GO - vom 05.10.1993 (LSA-GVBl., S. 568), zuletzt geändert durch Gesetz vom 22.03.2006 (LSA-GVBl., S. 128):
(1) 1 Soweit ihre eigenen Einnahmen nicht ausreichen, erhebt die Verwaltungsgemeinschaft zur Deckung ihres Finanzbedarfs von den Mitgliedsgemeinden eine Umlage. 2 Die Umlage wird nach dem Verhältnis der Einwohnerzahlen der Mitgliedsgemeinden bemessen. 3 Der Gemeinschaftsausschuss kann durch einstimmigen Beschluss eine andere Regelung treffen.

(2) ...

(3) Die Umlage ist für jedes Haushaltsjahr neu festzusetzen.

{RN:3}
b) § 67 der Landkreisordnung für das Land Sachsen-Anhalt - LSA-LKO - vom 05.10.1993 (LSA-GVBl., S. 598), zuletzt geändert durch Gesetz vom 22.03.2006 (LSA-GVBl., S. 128 [134]):
(1) ...

(2) 1 Der Landkreis kann, soweit seine sonstigen Einnahmen nicht ausreichen, um seinen Finanzbedarf zu decken, von den kreisangehörigen Gemeinden und gemeindefreien Grundstücken nach den hierfür geltenden Vorschriften eine Umlage erheben (Kreisumlage). 2 Die Höhe der Kreisumlage ist in der Haushaltssatzung für jedes Haushaltsjahr festzusetzen.

{RN:4}
c) § 16 des Finanzausgleichsgesetzes vom 31.01.1995 (LSA-GVBl., S. 41), i. d. F. d. Bek. v. 01.07.1999 (LSA-GVBl., S. 204), vor der hier streitigen Änderung (vom 21.12.2004 [LSA-GVBl., S. 840]) zuletzt geändert durch Gesetz vom 17.12.2003 (LSA-GVBl., S. 357) - LSA-FAG-99 -:

(1) 1 Soweit die übrigen Einnahmen den Finanzbedarf eines Landkreises nicht decken, erhebt er eine Umlage von den kreisangehörigen Gemeinden (Kreisumlage). 2 Die Umlage wird in der Haushaltssatzung in Vomhundertsätzen der einzelnen Umlagegrundlagen (Umlagesätze) bemessen.

(2) 1 Umlagegrundlagen sind die Steuerkraftzahlen der kreisangehörigen Gemeinden nach § 8 Abs. 2 sowie 80 v. H. der an sie geflossenen allgemeinen Zuweisungen im vorvergangenen Haushaltsjahr.
2 Werden die Umlagesätze verschieden festgesetzt, soll der höchste Umlagesatz den niedrigsten um nicht mehr als ein Drittel übersteigen.


{RN:5}
d) § 6 des Gesetzes zur Neuordnung der Gemeindefinanzen (Gemeindefinanzreformgesetzes) - GemFinRefG - i. d. F. d. Bek. v. 04.04.2001 (BGBl I 482), zuletzt geändert durch Gesetz vom 06.09.2005 (BGBl I 2725):
(1) 1 Die Gemeinden führen ... eine Umlage an das ... Finanzamt ab. 2 ....

(2) 1 Die Umlage wird in der Weise ermittelt, dass das Istaufkommen der Gewerbesteuer im Erhebungsjahr durch den von der Gemeinde für dieses Jahr festgesetzten Hebesatz der Steuer geteilt und mit dem Vervielfältiger nach Absatz 3 multipliziert wird. 2 Das Istaufkommen entspricht den Isteinnahmen nach der Jahresrechnung ...

(3) 1 Der Vervielfältiger ist die Summe eines Bundes- und Landesvervielfältigers für das jeweilige Land. 2 Der Bundesvervielfältiger beträgt im Jahr 2004 20 vom Hundert, im Jahr 2005 19 vom Hundert und ab dem Jahr 2006 16 vom Hundert. 3 Der Landesvervielfältiger für die Länder ... Sachsen-Anhalt ... beträgt im Jahr 2004 26 vom Hundert, im Jahr 2005 25 vom Hundert und ab dem Jahr 2006 22 vom Hundert. 4-6 ....

(4)-(7) ...

(8) Die Landesregierungen können nähere Bestimmungen über die Festsetzung und Abführung der Umlage durch Rechtsverordnung treffen.

{RN:6}
e) § 6 der Verordnung zur Durchführung des Gemeindereformgesetzes i. d. F. d. Bek. v. 19.10.1998 (LSA-GVBl., S. 430) - LSA-DVO-GemFinRefG -, zuletzt geändert durch Verordnung vom 09.10.2003 (LSA-GVBl., S. 262):

(1) 1 Die Gemeinden melden die abzuführende Gewerbesteuerumlage bis zum 10. Januar des auf das Erhebungsjahr folgenden Jahres sowie die nach § 6 Abs. 7 Satz 2 des Gemeindereformgesetzes zu leistenden Abschlagszahlungen und deren Berechnungsgrundlagen bis zum 10. April, 10. Juli und 10. Oktober für das vorhergehende Kalendervierteiljahr dem Statistischen Landesamt. 2 Die Form der Meldungen bestimmt das Ministerium des Innern im Einvernehmen mit dem Ministerium der Finanzen.

(2) Bis zum 15. Dezember leisten die Gemeinden eine Vorauszahlung auf die Schlussabrechnung in Höhe der zum 1. November geleisteten Abschlagszahlung, jedoch nicht mehr als sie nach § 3 Abs. 3 erhalten.

{RN:7}
Die Gemeinden erheben die Gewerbesteuer nach § 1 des Gewerbesteuergesetzes - GewStG - i. d. F. d. Bek. v. 15.10.2002 (BGBl I 4167), zuletzt geändert durch Gesetz vom 15.12.2004 (BGBl I 1653), als Gemeindesteuer auf der Grundlage eines von der Finanzverwaltung festgesetzten Steuermessbetrags nach Ablauf des Erhebungszeitraums (§ 14 Abs. 1 GewStG) durch einen von der Gemeinde festzulegenden Hebesatz (§ 16 Abs. 1 GewStG), der 200 vom Hundert nicht unterschreiten darf (§ 16 Abs. 4 S. 2 GewStG).

{RN:8}
2. Durch Änderungsgesetz vom 21.12.2004 (LSA-GVBl., S. 840) - LSA-FAG-ÄG - fügte der Gesetzgeber einen neuen § 19a in das Finanzausgleichsgesetz ein und fasste die §§ 7 und 8 neu. Die Bestimmungen haben in der Neu-Bekanntmachung vom 14.10.2005 (LSA-GVBl., S. 646) - LSA-FAG-05 - folgenden Wortlaut:
§ 7 Bedarfsmesszahl

(1) Die Bedarfsmesszahl ergibt sich durch Vervielfältigung des Hauptansatzes nach Absatz 2 mit dem Grundbetrag nach Absatz 3.

(2) Der Hauptansatz wird für Gemeinden und Landkreise unterschiedlich definiert:
1. bei den Gemeinden wird als Hauptansatz der Rechenwert bezeichnet, der sich aus der Vervielfältigung der Einwohnerzahl dieser Gemeinde mit dem für sie aus der Anlage zu ermittelnden Vomhundertsatz ergibt;
2. bei den Landkreisen ...

(3) Der Grundbetrag ist ein durch Näherung bestimmter Wert, der auf fünf Stellen hinter dem Komma so festgesetzt wird, dass die zur Verfügung stehende Finanzmasse so weit wie rechnerisch möglich aufgebraucht wird.

§ 8 Steuerkraftmesszahl für Gemeinden

(1) Die Steuerkraftmesszahlen werden berechnet, indem die Steuerkraftzahlen der Grundsteuern A und B, der Gewerbesteuer, der Gemeindeanteile an der Einkommenssteuer und der Umsatzsteuer sowie des Familienleistungsausgleichs zusammengezählt werden.

(2) Als Steuerkraftzahlen werden angesetzt:
1. bei der Grundsteuer A und B die Ausgangsbeträge vervielfältigt mit 80 v. H. des gewogenen Durchschnitts der Hebesätze,
2. bei der Gewerbesteuer der Durchschnittsbetrag der Ausgangsbeträge des in Absatz 3 genannten Zeitraums vervielfältigt mit 80 v. H. des gewogenen Durchschnitts der Hebesätze,
3. bei den Gemeindeanteilen an der Einkommensteuer und der Umsatzsteuer sowie des Familienleistungsausgleichs die Ausgangsbeträge mit 80 v. H.

(3) 1 Die Ausgangsbeträge der Grundsteuer A und B werden durch Teilung des jeweiligen Ist-Aufkommens im vorvergangenen Jahr durch den jeweiligen Hebesatz errechnet. 2 Bei der Gewerbesteuer wird ein Zeitraum von drei Jahren berücksichtigt. 3 Die Ausgangsbeträge werden für jedes Jahr getrennt ermittelt. 4 Dazu wird zunächst das Ist-Aufkommen der Gewerbesteuer durch den im jeweiligen Zeitraum geltenden Hebesatz geteilt. 5 Zur Bildung eines Durchschnittswertes wird aus den Jahreswerten eine Summe gebildet, die dann durch drei geteilt wird. 6 Ausgangsbeträge für die Gemeindeanteile an der Einkommensteuer und der Umsatzsteuer sowie des Familienleistungsausgleichs sind das jeweilige Ist-Aufkommen im vorvergangenen Jahr.

(4)-(5) ...

§ 19a Finanzausgleichsumlage

(1) 1 Übersteigt die Steuerkraftmesszahl (§ 8) einer kreisangehörigen Gemeinde ihre Bedarfsmesszahl (§ 7) um mehr als 50 v. H., führt sie 30 v. H. des über diesem Grenzwert liegenden Betrages in monatlichen Raten zum letzten Tag des Monats als Finanzausgleichsumlage ab. 2 Die Finanzausgleichsumlage wird dem Ausgleichsstock (§ 12) zugeführt. 3 Jahresbeträge unter 1.000 € sind nicht abzuführen. 4 Davon ausgenommen sind Gemeinden, deren Verschuldung das Eineinhalbfache der durchschnittlichen Verschuldung der Gemeinden der entsprechenden Gemeindegrößenklasse übersteigt.

(2) Die Finanzausgleichsumlage verändert die Bemessungsgrundlage für die Erhebung der Kreis- und Verwaltungsgemeinschaftsumlage nicht.

{RN:9}
Über den durch § 19a Abs. 1 S. 2 LSA-FAG-05 in Bezug genommenen „Ausgleichsstock“ bestimmt § 12 LSA-FAG-05:
(1) 1 Aus dem Ausgleichsstock werden Bedarfszuweisungen zur Milderung oder zum Ausgleich außergewöhnlicher Belastungen und Notlagen im Haushalt der Kommunen erbracht. 2 Daneben dient er der Vermeidung besonderer Härten bei der Durchführung dieses Gesetzes.

(2) Dem Ausgleichsstock wird die in § 4 Nr. 4 bezeichnete Teilmasse zugewiesen.

(3) 1 Leistungen aus dem Ausgleichsstock können auf Antrag gewährt werden. 2 Antragsberechtigt sind auch rechtlich selbständige kommunale Gemeinschaftseinrichtungen. 3 Sollen die Leistungen aus dem Ausgleichsstock dem Ausgleich von Haushaltsfehlbeträgen dienen, ist dem Antrag ein von der Vertretungskörperschaft beschlossenes Haushaltskonsolidierungskonzept beizufügen.

(4) Als Notlage gilt insbesondere der Fall, dass die Einnahmemöglichkeiten einer Kommune zur Erfüllung ihrer unabweisbaren Ausgabeverpflichtungen nicht ausreichen.

(5) 1 Ein Rechtsanspruch auf Gewährung einer Leistung aus dem Ausgleichsstock besteht nicht. 2 Die Bewilligung von Leistungen kann mit Bedingungen und Auflagen verknüpft werden.

{RN:10}
3. Die „Finanzausgleichsumlage“ des § 19a LSA-FAG-05 geht auf den Regierungsentwurf für das streitige Änderungsgesetz zurück (RegEntw-FAG-ÄG-04: LdTg-Drs. 4/1835 v. 06.10.2004). Zur Begründung war ausgeführt (RegEntw, Begr. zu Art. 1 Nr. 10 [a. a. O., S. 25]), steuerstarke Gemeinden, deren Finanzkraft den Finanzbedarf herausragend übersteige, sollten einen Teil dieses Überschusses aus Gründen interkommunaler Solidarität abführen; den betroffenen Gemeinden verblieben zwischen 70 und 99 % der über der Bedarfsmesszahl liegenden Einkünfte. Dies sei notwendig, um das Eigeninteresse an guten Gewerbesteuereinnahmen nicht zu sehr zu beeinträchtigen.
Zur gleichzeitigen Änderung des § 8 LSA-FAG-05 lässt sich der Regierungsentwurf dahin ein (RegEntw-FAG-ÄG-04, Begr. zu Art. 1 Nr. 3 [S. 21 f]), das Verfahren der Steuerkraftberechnung werde klarer gegliedert und als inhaltliche Änderung werde der Zeitraum der Anrechnung gemeindlicher Steuereinnahmen von einem Jahr auf drei Jahre ausgedehnt, um starke Schwankungen im Gewerbesteueraufkommen in ihren Auswirkungen auf die Finanzausgleichsleistungen zu mildern.
Als Stellungnahme des Städte- und Gemeindebunds Sachsen-Anhalt (SGSA) war im Vorblatt (RegEntw, a. a. O., S. 4) mitgeteilt, der Verband habe eine gewisse Sympathie für die Einführung einer Finanzausgleichsumlage, könne ihr aber wegen sehr unterschiedlicher Interessen der Mitglieder nicht vorbehaltlos zustimmen; die Änderung des § 8 werde begrüßt, allerdings sei zu fordern, auf die Gewerbesteuer netto (Gewerbesteuer abzüglich Gewerbesteuerumlage) abzustellen.
Als Stellungnahme des Landesrechnungshofs war im Vorblatt (RegEntw., a. a. O., S. 8) mitgeteilt, vor Erhebung einer Finanzausgleichsumlage sei die Schuldensituation der ausgleichspflichtigen Gemeinden angemessen zu berücksichtigen; Gewerbesteuereinnahmen sollten bei deutlich über dem Landesdurchschnitt liegenden Schuldenständen vorrangig zum Schuldenabbau verwendet werden.

{RN:11}
In der ersten Beratung des Regierungsentwurfs am 15.10.2004 (LdTg-StenBer 4/48, TOP 10) betonte der Minister des Innern (a. a. O., S. 3542 [r. Sp.]), aus Gründen der interkommunalen Solidarität solle ein Ausgleich zwischen steuerstarken und finanzschwachen Gemeinden herbeigeführt werden. Der Abgeordnete Doege [SPD] sah aus der Sicht seiner Fraktion noch „Diskussionsbedarf“, ob die Finanzausgleichsumlage wirklich zukunftsfähig sei (LdTg-StenBer 4/48, a. a. O., S. 3544 [r. Sp.]). Die Abgeordnete Dr. Hüskens [FDP] machte es vom Ergebnis der Ausschussberatungen abhängig, ob mit dem Gesetzentwurf die Neuverteilung gelungen sei, was sich nur mit Kenntnis der tatsächlichen finanziellen Auswirkungen auf die Kommunen bewerten lasse (LdTg-StenBer 4/48, a. a. O., S. 3547 [r. Sp.]).

{RN:12}
In der Anhörung vom 21.10.2004 zu verschiedenen finanzpolitischen Fragen durch den Ausschuss für Finanzen und den Ausschuss für Inneres (vgl. Niederschrift über die gemeinsame öffentliche Sitzung, auf die sowie auf deren Anlagen wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird) äußerte sich der SGSA zur Finanzausgleichsumlage (Niederschrift, S. 10):
Die betroffenen Kommunen seien ungeachtet eines Grundverständnisses nicht begeistert. Es werde befürchtet, dass sich die Abgabe auf die Gemeinden, welche sich in den vergangenen Jahren um eine konsequente Ansiedlung bemüht und dafür erhebliche Eigenmittel eingesetzt hätten, übermäßig belastend auswirken werde; deshalb sei es notwendig, sich die Einzelfälle detailliert anzusehen. Es mache keinen Sinn, bei Gemeinden, die nur wegen ihres niedrigen Hebesatzes hohe Gewerbesteuern erzielten, den Hebesatz hochzurechnen und etwas abzuschöpfen; das habe zur Folge, dass der betreffende Gewerbetreibende nicht nur die Gemeinde, sondern auch das Land verlasse. Außerdem sei bei der Finanzausgleichsumlage nicht berücksichtigt, dass die Gemeinden von ihren Gewerbesteuereinnahmen bereits einen Teil als Gewerbesteuerumlage abzuführen hätten.
Zu § 8 hielt der SGSA an seiner Forderung fest, Basis der Kreisumlage dürfe nur das sein, was die Gemeinden tatsächlich behielten (Niederschrift, a. a. O., S. 17 [Dr. Kregel]).
Dem widersprach der Landkreistag (Niederschrift, a. a. O., S. 16/17 [Herr Theel]) mit der Erwägung, werde die Gewerbesteuerumlage bei der Berechnung der Steuerkraft abgezogen, müsse die Kreisumlage landesweit im Durchschnitt um etwa 2,5 % angehoben werden.

{RN:13}
In der 68. Sitzung des Ausschusses für Finanzen (TOP 1) vom 25.11.2004 (Niederschrift, S. 5 ff) mahnte die Abgeordnete Fischer [SPD] eine „Überprüfung der Finanzausgleichsumlage“ an, weil die Beschwerdeführerin über die eigene Steuerkraft hinaus belastet werde (a. a. O., S. 5), während der Vertreter des Innenministeriums [Kirchmer] die auf ein Schreiben des Landrats des Landkreises Weißenfels zurückgeführte Darstellung bestritt und meinte, der Beschwerdeführerin verblieben im Zeitraum 2004 bis 2007 Steuereinnahmen in Höhe von etwa 30.000.000 € (a. a. O., S. 7). Der Abgeordnete Gallert [PDS] hielt die Kritik der steuerstarken Gemeinden für nicht nachvollziehbar (a. a. O., S. 7). Der Minister des Innern meinte, bei den Regelungen handele es sich um ein „Gesamtpaket“, das mit den kommunalen Spitzenverbänden erörtert worden sei und das gefährdet werde, wenn einzelne Punkte zur Disposition gestellt würden (a. a. O., S. 10). Der Ausschuss stimmte schließlich dem unveränderten Art. 1 des Regierungsentwurfs mit Mehrheit zu (a. a. O., S. 11).

{RN:14}
In der 43. Sitzung des Ausschusses für Inneres (TOP 3) vom 06.12.2004 (Niederschrift, S. 15 ff) wurde die Beschlussempfehlung an den Landtag erarbeitet. Der Abgeordnete Rothe [SPD] hielt das Problem der überproportional besteuerten Gemeinden für nicht gelöst (a. a. O., S. 17). Der Abgeordnete Wolpert [FDP] hielt es für eine Frage der Solidarität, dass die Reichen die Armen stützten (a. a. O., S. 17). Der Minister des Innern versicherte, der Fall, dass eine Gemeinde in einem Jahr mehr abführen müsse, als sie einnehme, könne im Rahmen der Haushaltsaufstellung berücksichtigt werden (a. a. O., S. 17). Dem Änderungsantrag der Fraktionen der FDP und der CDU vom 06.12.2004 zu Art. 1 Nr. 10 (Anlage 1 zur Niederschrift), der die Ergänzung des § 19a Abs. 1 um den heutigen Satz 4 für verschuldete Gemeinden vorsah, stimmte der Ausschuss (mit sieben Stimmen bei fünf Enthaltungen ohne Gegenstimmen) zu (Niederschrift, S. 17).
In der veränderten Fassung wurde Art. 1 Nr. 10 des Entwurfs angenommen (LdTg-Drs. 4/1931 vom 08.12.2004 [S. 10]; vgl. auch Niederschrift, S. 18: sieben gegen fünf Stimmen).
§§ 7 und 8 des Entwurfs blieben inhaltlich unverändert (LdTg-Drs. 4/1931 vom 08.12.2004 [S. 4-6]).

{RN:15}
Während der Zweiten Beratung des Gesetzes im Landtag (TOP 5 im LdTg-StenBer 4/51 vom 16.12.2004 [S. 3763 ff]) verwies der Minister des Innern auf die Diskussion über die Finanzausgleichsumlage und den Grundsatz der interkommunalen Solidarität sowie darauf, dass die Ansiedlung auf günstigen Rahmenbedingungen beruhe, die ein Verdienst auch der Allgemeinheit seien, sowie auf Fördermittel zurückgingen (a. a. O., S. 3765 [l. Sp.]). Der Innenminister (ebda.) sowie die Abgeordnete Dr. Weiher [PDS] (a. a. O., S. 3765 [r. Sp.]) hoben die Einschränkung bei Verschuldung der Gemeinde hervor. Der Abgeordnete Madl [CDU] hielt das Ausgleichsinstrumentarium für sehr sinnvoll, um Liquiditätsprobleme bei den Kommunen zu vermeiden oder zumindest zu mildern (a. a. O., S. 3768 [l. Sp.]). Der Abgeordnete Wolpert [FDP] rechtfertigte die Finanzausgleichsumlage mit der Erwägung „Reich hilft Arm“ und betonte, dass seine Fraktion wegen der Ausnahmeregelung mit der Abgabe leben könne (a. a. O., S. 3772 [r. Sp.]).
Der Gesetzentwurf wurde mit Mehrheit beschlossen (a. a. O., S. 3773 [l. Sp.]).

{RN:16}
4. Die Beschwerdeführerin hat am 25.08.2004 Verfassungsbeschwerde erhoben. Sie rügt die Unvereinbarkeit des § 19a LSA-FAG-05 mit Art. 2 Abs. 3 und 87 der Landesverfassung (LSA-Verf) und führt aus:
Ende des Jahres 2003 habe sich auf ihrem Gebiet ein Unternehmen angesiedelt, das seinen Sitz von Norderfriedrichskoog (Landkreis Friesland / Niedersachsen) nach Sachsen-Anhalt verlegt habe. Dort habe (vor der Rechtsänderung des Gewerbesteuergesetzes) der Gewerbesteuer-Hebesatz null betragen. Sie, die Beschwerdeführerin, habe den Mindest-Hebesatz nach dem neuen Gewerbesteuerrecht von 200 Punkten beschlossen.
Die Gewerbesteuer-Einnahmen hätten sich wie folgt entwickelt:
Jahr €
2001 20.131,00
2002 31.206,00
2003 11.857,00
2004 21.008.225,00
2005 ca. 15.000.000,00
2006 ca. 15.000.000,00

Herkömmlich müsse die Beschwerdeführerin einen Teil der Gewerbesteuereinnahmen abführen, so als Kreisumlage (der Hebesatz betrage insoweit 40 %) und als Gewerbesteuerumlage.

{RN:17}
Beziehe man die neue Finanzausgleichsumlage ein, so bedeute dies für das Haushaltsjahr 2004:
Einnahmen 21.096.479,00 €
abzgl. Kreisumlage 10.654.973,00 €
abzgl. GewStUmlage 4.831.892,00 €
Zwischensumme 5.609.614,00 €
abzgl. FinAusglUmlage 7.794.194,00 €
Endsumme - 2.184.580,00 €

Daraus folge, dass das Defizit um so größer werde, je höher die Einnahmen seien.
Das Jahresergebnis lasse sich wegen des Drei-Jahres-Zeitraums des § 8 Abs. 3 LSA-FAG-05, der auf einen Durchschnittswert abstelle, nicht exakt berechnen. Deshalb würden auch noch solche Jahre berücksichtigt, in denen die Beschwerdeführerin keine so hohen Gewerbesteuer-Einnahmen erzielt habe. Andererseits habe die Zeitraum-Bestimmung zur Folge, dass die Zahlungsverpflichtung - in Phasen verschoben - später auftrete.

{RN:18}
Dieses Ergebnis sei mit der Verfassung nicht vereinbar:

{RN:19}
(a) Zum Recht der Kommunen auf kommunale Selbstverwaltung gehöre auch der gegen das Land gerichtete Anspruch auf eine angemessene Finanzausstattung (Art. 88 LSA-Verf). Das aus dem Gleichheitssatz und dem Rechtsstaatsgebot abzuleitende Willkürverbot begrenze die Gestaltungsmöglichkeiten des Landes.

{RN:20}
(b) Der Gesetzgeber sei an das Gebot interkommunaler Gleichbehandlung gebunden, das ihn verpflichte, die Mittel des Finanzausgleichs nach einheitlichen, sachlich vertretbaren Maßstäben auf einzelne Gruppen der Kommunen aufzuteilen.
Dieser Grundsatz verbiete jedenfalls eine „Über-Nivellierung“, welche dazu führe, dass Rangplätze getauscht würden. Die Beschwerdeführerin belege den ersten Platz bei den Einnahmen, behalte diesen auch noch nach Abzug der Kreis- und der Gewerbesteuerumlage; sie werde aber auf den letzten Platz abgedrängt, wenn auch noch die Finanzausgleichsumlage erhoben werde.

{RN:21}
Vor allem seien die Grenzen überschritten, wenn durch die Höhe der Umlagequote die finanzielle Mindestausstattung verloren gehe.
Das für die Beschwerdeführerin negative Ergebnis sei dadurch bedingt, dass der Berechnung nicht der tatsächliche Hebesatz von 200 Punkten zu Grunde gelegt werde, sondern ein fiktiver Hebesatz von 323,85 Punkten. Setze die Beschwerdeführerin diesen Hebesatz fest, dann werde das Unternehmen, das die hohen Einnahmen verursache, in eine Region abwandern, in der es keine Finanzausgleichsumlage gebe. Die Einnahmen gingen dann auch dem Land Sachsen-Anhalt verloren; das Unternehmen sei nämlich nicht standortgebunden und könne seinen Standort jederzeit wechseln.

{RN:22}
(c) Eine Finanzausgleichsumlage sei durch Art. 106 Abs. 6 S. 6 des Grundgesetzes nur gedeckt, wenn sie im kommunalen Raum verbleibe oder an diesen zurückfließe. Keinesfalls dürfe sie der Erfüllung von Landesaufgaben dienen. Eine solche Landesaufgabe (Verpflichtung aus Art. 88 LSA-Verf) sei die Verwaltung des „Ausgleichsstocks“.

{RN:23}
(d) Wegen eines Wertungswiderspruchs verfassungswidrig sei schließlich die im § 19a Abs. 1 S. 4 LSA-FAG-05 festgelegte Ausnahme: Könne der als Regel mitgedachte fiktive Hebesatz noch damit gerechtfertigt werden, dass die eigenen Steuerpflichtigen nicht zu Lasten anderer Gemeinden geschont werden sollten, so dürfe die Ausnahme nicht vom Verhalten der betroffenen Gemeinde abhängig gemacht werden. Dadurch werde der Verfassungsverstoß verschärft.

{RN:24}
Die Zielsetzung, die Finanzausgleichsumlage dem „Ausgleichsstock“ zuzuführen, sei außerdem unsinnig; denn ein Überschuss entstehe nicht, wenn das Unternehmen wegziehe, weil die Gemeinde ihren Hebesatz angleichen müsse, oder wenn die Gemeinde, die ihren Hebesatz nicht anpasse, alsbald die Verschuldensgrenze des § 19a Abs. 1 S. 4 LSA-FAG-05 erreiche. Das Rechtsstaatsprinzip verbiete aber Gesetze, die zur Erreichung ihres Zwecks schlechthin unsinnig seien. Ihr, der Beschwerdeführerin, Fall sei keinesfalls atypisch. Ein generalisierender Maßstab sei in Kenntnis der Beschwerdeführerin-Situation nicht zulässig, weil es an einem Feinsteuerungsmaßstab zur Herstellung von Einzelfallgerechtigkeit fehle. Der Grad der Verschuldung erfülle diese Voraussetzungen nicht, weil die Ursache der Verschuldung nicht in die Bewertung einbezogen werde. Verfassungsrechtlich nicht hinnehmbar sei die Regelung, welche Gemeinden von der Finanzausgleichsumlage befreie, die ihrerseits keinen Anspruch auf Leistungen aus dem „Ausgleichsstock“ hätten.

{RN:25}
Die Beschwerdeführerin beantragt,
festzustellen, dass § 19a des Finanzausgleichsgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt in der Fassung des Gesetzes vom 21. Dezember 2004 (LSA-GVBl, S. 840) mit dem in Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 der Landesverfassung garantierten Recht auf kommunale Selbstverwaltung unvereinbar oder nichtig ist.

{RN:26}
5.1. Der Landtag hat am 06.10.2005 beschlossen, sich nicht zu äußern.

{RN:27}
5.2. Die Landesregierung hält die Verfassungsbeschwerde für unzulässig, jedenfalls für unbegründet.

{RN:28}
Sie bezweifelt, dass die Beschwerdeführerin durch die angegriffene Norm selbst unmittelbar betroffen sei, weil ein Verfassungsverstoß durch das Zusammenwirken unterschiedlicher Faktoren behauptet werde, die teilweise nicht durch das Land, sondern durch andere Stellen gesetzt würden und die erst Vollzugsakte dieser Stellen voraussetzten.
Es fehle auch ein Rechtsschutzinteresse, weil es nicht ausreiche, dass eine Beeinträchtigung erst irgendwann in der Zukunft zu besorgen sei. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt sei die Beschwerdeführerin aber nicht in ihren Rechten verletzt, wie sich aus einer Modellrechnung ergebe. Diese führe - mit den tatsächlichen Angaben der Beschwerdeführerin, weil zur Zeit noch kein endgültiges Zahlenmaterial vorliege - für das Jahr 2006 nur zu einer Finanzausgleichsumlage in Höhe von 2.610,00 €. Bei Berücksichtigung aller übrigen Umlagen verblieben der Beschwerdeführerin als Netto-Einnahmen:
Jahr €
2004 16.170.000,00 €
2005 11.700.000,00 €
2006 6.020.000,00 €
Aktuell sei nicht absehbar, ob sich die angegriffene Norm in den nächsten Jahren tatsächlich nachteilig auf die Beschwerdeführerin auswirken werde.

{RN:29}
Jedenfalls sei die Verfassungsbeschwerde unbegründet.

{RN:30}
(a) Art. 106 GG könne kein Prüfungsmaßstab sein; außerdem verstoße die angegriffene Abgabe nicht gegen das Grundgesetz.

{RN:31}
(b) Das Recht auf Selbstverwaltung sei nicht verletzt.
Bei der Frage, ob der Gesetzgeber bei der geschuldeten „Mindestausstattung“ seine Pflichten verletze, sei eine abstrakt-generelle Betrachtung vorzunehmen.
Der Grundsatz, dass Finanzkraftunterschiede nur gemildert, aber nicht eingeebnet oder gar umgekehrt werden dürften, könne durchbrochen werden, wenn sachlich vertretbare Gründe vorlägen. Hier habe das Land „Steueroasen“ verhindern wollen.

{RN:32}
(c) Dass die Einnahmen aus der Finanzausgleichsumlage dem „Ausgleichsstock“ zufließen sollten, sei ebenfalls nicht zu beanstanden. Zweck sei hier nicht, den „Ausgleichsstock“ zu füllen - erwartet würden Einnahmen nur in Höhe von 10 % des „Ausgleichsstocks“ -, sondern die Stärkung finanzschwacher Gemeinden durch finanzstarke aus Gründen interkommunaler Solidarität. Ähnliche Regelungen beständen auch in anderen Bundesländern (Niedersachsen, dort durch den Staatsgerichtshof bestätigt; Rheinland-Pfalz und Baden-Württemberg). Die Mittel würden in den „Ausgleichsstock“ und nicht in einen Sonderfond gegeben, um weiteren Verwaltungsaufwand zu vermeiden.

{RN:33}
(d) § 19a LSA-FAG-05 führe zu keiner Nivellierung der Finanzkraft bei den Gemeinden. Um diese einzuschätzen, seien alle gemeindlichen Einnahmen zu berücksichtigen, auch Zinsen. Allein der Vergleich von Einnahmesituationen mit und ohne Finanzausgleichsumlage könne die Nivellierung nicht beweisen. Zu ihr komme es denknotwendig, wenn ein interkommunaler Finanzausgleich durchgeführt werde; so habe auch die Beschwerdeführerin innerhalb des Zeitraums von 2001 bis 2004 ihren Rangplatz mehrfach gewechselt.
Die Beschwerdeführerin behaupte nachteilige Folgen lediglich in einem atypischen Sonderfall. Auch dessen Berücksichtigung verlange vom Gesetzgeber faktisch Unmögliches und könne schon deshalb nicht von der Landesverfassung gefordert sein.
Die fiktiven Hebesätze seien nicht verfassungswidrig. Sie machten den übergemeindlichen Finanzausgleich von der Entscheidung der einzelnen Gemeinde über ihren Hebesatz unabhängig und verhinderten „Steueroasen“. Bei der Beschwerdeführerin handele es sich um solch einen Fall; denn sie erziele ihre hohen Einnahmen nur durch ein dort angesiedeltes Unternehmen, dem es auf den niedrigen Hebesatz ankomme. Andere Kommunen mit höherem Hebesatz hätten deshalb von vornherein keine Möglichkeit, dieses Unternehmen an sich zu binden. Damit verschaffe sich die Beschwerdeführerin ohne eigene Investitionen einen Wettbewerbsvorteil, der es auch aus Gründen der interkommunalen Solidarität rechtfertige, bei der Beschwerdeführerin am fiktiven Hebesatz festzuhalten. Soweit sie auf die Gefahr einer Abwanderung abstelle, mache sie nur Umstände geltend, die zu einer anderen Lösung führen könnten, was im Rahmen einer bloßen gerichtlichen Vertretbarkeitsprüfung allerdings unerheblich sei.

{RN:34}
(e) Schließlich sei die Ausnahmeregelung des § 19a Abs. 1 S. 4 LSA-FAG-05 nicht zu beanstanden. Ein Wertungswiderspruch sei offensichtlich nicht erkennbar, die Befreiung verschuldeter Gemeinden vielmehr sachgerecht. Eine stark verschuldete Gemeinde gehöre nicht zum Kreis der finanzstarken. Zur Verschuldungslage einzelner Kommunen komme es nicht notwendig deshalb, weil sie eigene Bürger von Abgaben und Gebühren entlasteten; Grund für die Verschuldung sei vielmehr üblicherweise ein Ursachenbündel, zu dem maßgeblich auch Faktoren rechneten, die von der Gemeinde nicht zu verantworten seien, wie das Anwachsen von Sozialhilfeausgaben und ähnlichen Leistungen. Deshalb honoriere der Gesetzgeber keinesfalls ein Verhalten, das er gerade durch die fiktiven Hebesätze unterbinden wolle. Ob eine (finanzschwache) Gemeinde Leistungen aus dem „Ausgleichsstock“ erhalte, sei nicht pauschal zu beantworten; vielmehr komme es wesentlich auf die jeweilige gesamte Haushaltssituation an.

{RN:35}
6. Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Niederschriften der befassten Ausschüsse (vom 21.10.2004, 10.11.2004, 25.11.2004, 06.12.2004), die Landtagsdrucksachen 4/1835 und 4/1931 sowie auf die Stenographischen Berichte 4/48 und 4/51 Bezug genommen.


Entscheidungsgründe

{RN:36}
Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin ist zulässig (1.) und begründet (2.).

{RN:37}
1. Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist zulässig.

{RN:38}
1.1. Das Landesverfassungsgericht ist nach Art 75 Nr. 7 der Landesverfassung - LSA-Verf - vom 23.08.1993 (LSA-GVBl., S. 441), zuletzt geändert durch Gesetz vom 27.01.2005 (LSA-GVBl., S. 44), und §§ 2 Nr. 8; 51 des Gesetzes über das Landesverfassungsgericht - LSA-VerfGG - vom 23.08.1993 (LSA-GVBI., S. 441), zuletzt geändert durch Gesetz vom 26.03.2004 (LSA-GVBl., S. 234), zur Entscheidung über die kommunale Verfassungsbeschwerde gegen formelle Gesetze berufen, von denen geltend gemacht wird, sie verstießen gegen das kommunale Selbstverwaltungsrecht (st. Rspr. seit LVerfG, Urt. v. 31.05.1994 - LVG 2/93 -, LVerfGE 2, 227 [245]; Urt. v. 22.02.1996 - LVG 2/95 -, LVerfGE 4, 401 [404).

{RN:39}
1.2. Die Beschwerdeführerin ist auch beschwerdebefugt, weil sie durch diese Regelung in ihrem Recht auf Selbstverwaltung aus Art. 2 Abs. 3; 87 Abs. 1 LSA-Verf in seiner Ausprägung der Finanzhoheit selbst (1.2.2.), gegenwärtig (1.2.3.) und unmittelbar (1.2.4.) betroffen sein kann; dabei kommt als verletztes Verfassungsrecht ausschließlich die durch Art. 2 Abs. 3; 87 Abs. 1 LSA-Verf garantierte (finanzielle) kommunale Selbstverwaltung in Betracht (1.2.1.).

{RN:40}
1.2.1. Eine Verfassungsverletzung kann die Beschwerdeführerin allein (vgl. insoweit Art. 75 Nr. 7 LSA-Verf und § 2 Nr. 8 LSA-VerfGG) aus Art. 2 Abs. 3; 87 Abs. 1 LSA-Verf herleiten; durch Art. 87 Abs. 1 LSA-Verf ist - ohne dass es bei der Rechtsverletzung des Rückgriffs zusätzlich auf Art. 88 LSA-Verf bedürfte - gerade auch die kommunale Finanzhoheit garantiert (LVerfG LSA, Urt. v. 15.01.2002 - LVG 3, 5/01 -, LVerfGE 13, 343 [353]). Soweit in dieser Entscheidung auch auf Art. 88 LSA-Verf Bezug genommen wurde, war dies nur wegen der Möglichkeiten notwendig, welche das Land zur Erfüllung seiner Leistungspflicht hat (vgl. bereits Leitsatz, a. a. O., S. 343, sodann S. 353).
Wie schon durch den Wortlaut des Art. 75 Nr. 7 LSA-Verf und der §§ 2 Nr. 8; 51 Abs. 1 LSA-VerfGG festgelegt ist, kommt als denkbare Verfassungsverletzung nur Landesrecht in Betracht. Eine Prüfung des Art. 28 Abs. 2 des Grundgesetzes (GG) ist dem Landesverfassungsgericht verwehrt; sie steht allein dem Bundesverfassungsgericht zu.
Für die Zulässigkeit ist es nicht erforderlich, dass ein Verstoß gegen das Selbstverwaltungsrecht bejaht wird oder auch nur hinreichend wahrscheinlich ist; vielmehr reicht die nicht offensichtlich auszuschließende Möglichkeit der Verfassungsverletzung aus (vgl. hierzu schon: LVerfG LSA, Urt. v. 31.05.1994 - LVG 3/94 -; Urt. v. 31.05.1994 - LVG 4/94 -, LVerfGE 2, 323 [336]; Urt. v. 29.05.1997 - LVG 1/96 -, LVerfGE 6, 281 [293]; Urt. v. 17.09.1998 - LVG 13/97 -, LVerfGE 9, 361 [365], sowie LVerfG LSA, Urt. v. 27.03.2001 - LVG 1/01 -, LVerfGE 12, 371 [376]; Urt. v. 15.01.2002 - LVG 9, 12, 13/01 -, LVerfGE 13, 364 [376]).

{RN:41}
Die Beschwerdeführerin kann § 19a LSA-FAG-05 nicht unmittelbar an den Bestimmungen des Art. 106 GG messen lassen; denn für eine solche Prüfung ist das Landesverfassungsgericht nicht zuständig. Allerdings garantiert Art. 87 Abs. 1 LSA-Verf gerade das an Finanzmitteln, was bundesgesetzlich den Kommunen zugestanden ist. So hat auch das Bundesverwaltungsgericht die Positionen aus Art. 106 GG als Teil der Selbstverwaltungsgarantie behandelt, wenn es lediglich eine über den X. Abschnitt des Grundgesetzes - dort findet sich auch Art. 106 GG - hinausgehende eigenständige Abgabenhoheit aus Art. 28 Abs. 2 S. 3 GG verneint hat (BVerwG, Urt. v. 25.03.1998 - BVerwG 8 C 11.97 -, BVerwGE 106, 280 [286 f]). Mit dem Selbstverwaltungsrecht abwehren kann die Kommune aber auch eine Umlage i. S. des Art. 106 Abs. 6 S. 6 GG, welche die kommunale Finanzausstattung in Frage stellt (dazu: BVerfG, Beschl. v. 07.02.1991 - 2 BvL 24/84 -, BVerfGE 83, 363 [386]; BVerwGE 106, 280 [287]) oder zu einer Nivellierung beim Finanzausgleich führt (BVerfG, Urt. v. 27.05.1992 - 2 BvF 1, 2/88, 1/89. 1/90 -, BVerfGE 86, 148 [250], unter Hinweis auf BVerfG, Urt. v. 24.06.1986 - 2 BvF 1, 5, 6/83, 1/84, 1, 2/85 -, BVerfGE 72, 330 [418 f]). Die zum Länderfinanzausgleich entwickelten Grundsätze des Bundesverfassungsgerichts lassen sich auf das Landesverfassungsrecht übertragen, weil Art. 88 Abs. 2 S. 1 LSA-Verf eine dem Bundesverfassungsrecht für den Länderfinanzausgleich ähnliche Regelung im Verhältnis des Landes zu den Gemeinden enthält. Auch die Abgrenzung der Bundesverfassung zwischen Art. 28 Abs. 2 S. 3 GG und Art. 106 Abs. 6 S. 6 GG ist auf das Landesverfassungsrecht übertragbar, weil Art. 2 Abs. 3; 87 Abs. 1 LSA-Verf jedenfalls den Mindeststandard kommunaler Selbstverwaltung garantieren müssen. Mindest-Finanzausstattung und Verbot der Nivellierung sind denn auch im Landesverfassungsrecht als äußerste Grenzen einer Finanzausgleichsumlage anerkannt (so etwa für Niedersachsen: NdsStGH, Urt. v. 16.05.2001 - StGH 6-9/99, 1/00 -, LVerfGE 12, 255 [281]). Unabhängig davon schützt das Selbstverwaltungsrecht die Kommune davor, dass ihr durch die hier angegriffene Umlage zu Unrecht etwas genommen wird, was ihr von Verfassungs wegen an Finanzausstattung zusteht.

{RN:42}
Keine eigenständige Bedeutung als denkbar verletztem Verfassungsrecht kommt dem - außerhalb der Grundrechte (vgl. dort Art. 20 Abs. 2 S. 1 LSA-Verf) dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 2 Abs. 1 LSA-Verf zu entnehmenden - Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (st. Rspr. seit LVerfG LSA, Urt. v. 31.05.1994 - LVG 2/93 -, LVerfGE 2, 227 [259]) zu; er setzt die Möglichkeit einer Beschwer gerade durch ein den Beschwerdeführer unmittelbar schützendes Recht voraus. Ähnliches gilt für den allgemeinen Gleichheitssatz, auf den sich die Beschwerdeführerin nicht als Grundrecht, wohl aber als den in Art. 7 Abs. 1 LSA-Verf zum Ausdruck kommenden generellen Maßstab allen staatlichen Handelns einschließlich der Gesetzgebung berufen kann (LVerfG LSA, Urt. v. 16.11.2004 - LVG 5/04 -, Internet-Abdruck [www.lverfg.justiz.sachsen-anhalt.de], RdNrn. 25, 26).

{RN:43}
Dass sich die Beschwerdeführerin auch auf Bestimmungen des Grundgesetzes oder auf landesverfassungsrechtliche Grundsätze stützt, die nicht selbständig Maßstab für eine Prüfung durch das Landesverfassungsgericht sein können, ist allerdings für die Zulässigkeit dieser Verfassungsbeschwerde unbeachtlich; denn sie hat nur einen einzigen Prüfungsgegenstand (§ 19a LSA-FAG-05), der an Art. 2 Abs. 3; 87 Abs. 1 LSA-Verf gemessen werden kann.

{RN:44}
1.2.2. § 19a LSA-FAG-05 - ein „Landesgesetz“ i. S. des Art. 75 Nr. 7 LSA-Verf und der §§ 2 Nr. 8; 51 Abs. 1 LSA-VerfGG - richtet sich an jede Gemeinde mit der dort beschriebenen erhöhten Steuerkraft. Nach dem übereinstimmenden Vortrag der Beschwerdeführerin und der Landesregierung gehört die Beschwerdeführerin zu dieser Gruppe. „Betroffen“ sein kann die Beschwerdeführerin in ihrem Selbstverwaltungsrecht allein deshalb, weil von ihr als „abundanter Gemeinde“ die neue Finanzausgleichsumlage verlangt wird.

{RN:45}
1.2.3. Der Eingriff in die kommunale Finanzhoheit ist auch gegenwärtig; denn die Beschwerdeführerin wird nach überstimmender Auffassung der Gemeinde und des Landes zu einer Finanzausgleichsumlage auf der Grundlage des § 19a Abs. 1 S. 1 LSA-FAG-05 herangezogen werden. Dann ist unerheblich, dass - anders als im Parallelfall LVG 21/05 - bislang noch kein entsprechender Bescheid ergangen ist.

{RN:46}
Die Beschwerdeführerin macht keine erst vage in der Zukunft liegende, sondern eine aktuelle Verletzung ihres Selbstverwaltungsrechts geltend. Die hiergegen vom Land angeführte Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, Beschl. v. 12.02.1986 - 1 BvR 1578/82 -, BVerfGE 72, 1 ff) ist nicht unmittelbar einschlägig, weil sich die dortige (allgemeine) Verfassungsbeschwerde nur mittelbar gegen eine gesetzliche Vorschrift und unmittelbar gegen ein Urteil gerichtet hat. Zwar sollen die in dieser Entscheidung aufgestellten Grundsätze gerade auch für Verfassungsbeschwerden gegen Gesetze gelten (BVerfGE 72, 1 [5], mit Hinweis auf BVerfG, Beschl. v. 19.12.1951 - 1 BvR 220/51 -, BVerfGE 1, 97 [102 f] sowie auf BVerfGE 60, 360 [371]: keine „virtuelle“ Betroffenheit ausreichend, sondern „aktuelle“ notwendig, um „Popularklagen“ zu vermeiden); indessen ist bei kommunalen Verfassungsbeschwerden der Gesichtspunkt der Zumutbarkeit zu berücksichtigen: Ganz abgesehen davon, dass von der Beschwerdeführerin bereits aktuell eine Finanzausgleichsabgabe gefordert werden wird, könnte sie später, nach Ablauf der Jahresfrist, keine zulässige Verfassungsbeschwerde mehr erheben, weil sie nicht geltend machen dürfte, erst jetzt durch die Regelung betroffen zu werden (LVerfG LSA, Beschl. v. 07.12.1999 - LVG 7/99 -, LVerfGE 10, 471 [476]: Die Jahresfrist des § 48 LSA-VerfGG läuft ab Verkündung der Norm; sie knüpft nicht daran an, wann der Betroffene durch die Normregelung zum ersten Mal belastet wird [unter Hinweis auf: BVerfG, Beschl. v. 06.03.1968 - 1 BvR 975/58 -, BVerfGE 23, 153 <164>, sowie daran anschließend: LVerfG LSA, Urt. v. 13.07.1999 - LVG 20/97 -, LVerfGE 10, 440 <443> = LVerfGE 11, 429 <434>]).

{RN:47}
1.2.4. Die denkbare Abgabepflicht besteht ferner kraft Gesetzes unmittelbar.
Unschädlich ist, dass sie durch Verwaltungsakt des Landes (des Statistischen Landesamts) konkretisiert werden kann (1.2.4.1.) oder dass auf ein Haushaltsdefizit oder einen „Rangplatztausch“ auch andere Abgaben „kumulativ“ einwirken können (1.2.4.2.).

{RN:48}
1.2.4.1. Die Leistungspflicht liegt bereits durch die gesetzliche Regelung des § 19a Abs. 1 S. 1 LSA-FAG-05 fest. Soweit eine „Konkretisierung“ durch Verwaltungsakt vorgenommen wird, handelt es sich um eine bloße Ausführungsrechnung ohne jeglichen Spielraum für die anwendende Stelle. Entscheidungen auf der Grundlage des § 19a Abs. 1 LSA-FAG-05 sind nur als (zusätzliche) Beschwer anzusehen, soweit sie einen Titel für Vollstreckungsmaßnahmen setzen, während die eigentliche Belastung für die Gemeinde bereits durch das Gesetz selbst eintritt. So hat auch das Bundesverfassungsgericht die Unmittelbarkeit bejaht, obwohl ein Verwaltungsakt entlassen werden kann, wenn sich die Ableitung der eingreifenden Rechtsfolge bereits aus dem Gesetz ergibt, ohne dass es dafür erst noch eines Vollzugsakts bedürfte (BVerfG, Beschl. v. 18.05.1982 - 1 BvR 602/78 -, BVerfGE 60, 360 [371]; Beschl. v. 23.06.1987 - 2 BvR 826/83 -, BVerfGE 76, 107 [113]).
Die Rechtslage bei der Finanzausgleichsumlage ist derjenigen bei Einschränkungen des Wahlrechts vergleichbar, wo nicht erst der die Gesetzeslage vollziehende Bescheid - soweit er die Kandidatur für oder die Teilnahme an eine[r] Wahl versagt - die Belastung darstellt, sondern bereits das die Wahlrechtsposition einschränkende Gesetz selbst (vgl. hierzu bereits: LVerfG LSA, LVerfGE 12, 371 [378], m. w. Nachw.); Gleiches hat das Landesverfassungsgericht bei der Festlegung von Schulzeiten angenommen (LVerfG LSA, LVerfGE 13, 364 [377]).
Das beanstandete Gesetz bestimmt nicht lediglich einen Rahmen für den Eingriff, indem es die Verwaltung zu Maßnahmen bloß ermächtigt, so dass erst die spätere Verwaltungsentscheidung in Rechte des Betroffenen eingreifen kann (LVerfG LSA, Beschl. v. 13.11.2001 - LVG 11/01 -, LVerfGE 12, 394 [396], mit Hinweis auf BVerfG, Beschl. v. 14.05.1985 - 2 BvR 397-399/82 -, BVerfGE 70, 35 [50]; Beschl. v. 09.03.1994 - 1 BvR 1369/90 -, BVerfGE 90, 128 [135 f]; vgl. auch LVerfG LSA, Beschl. v. 24.07.2001 - LVG 8/01 -, LVerfGE 12, 387 [390]).

{RN:49}
Dem steht die von der Landesregierung angeführte Rechtsprechung (LVerfG LSA, LVerfGE 11, 429 [440]) nicht entgegen; die zitierte Stelle bestätigt geradezu das hier vertretene Ergebnis: Das Landesverfassungsgericht hat im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 76, 107 [113]) eine kommunale Verfassungsbeschwerde für zulässig gehalten, auch wenn die angegriffene Norm noch durch Verwaltungsakt konkretisiert wird, weil der Kommune nicht zuzumuten ist, erst das verwaltungsgerichtliche Verfahren zu durchlaufen, um dann später mit ihrer Verfassungsbeschwerde wegen Fristablaufs abgewiesen zu werden. Der Gesichtspunkt der Zumutbarkeit spricht eher für als gegen die Zulassung der Verfassungsbeschwerde in der hier zu beurteilenden Fallkonstellation. Es handelt sich auch nicht um den Sonderfall, dass die Beschwer unmittelbar erst durch eine Verordnung eintreten kann, zu welcher das Gesetz lediglich ermächtigt (LVerfG LSA, LVerfGE 11, 429 [440] = LVerfGE 10, 440 [448]).

{RN:50}
1.2.4.2. Die Unmittelbarkeit des Eingriffs gerade durch § 19a Abs. 1 S. 1 LSA-FAG-05 entfällt nicht deshalb - wie die Landesregierung meint -, weil nicht allein durch diese Abgabe, sondern möglicherweise erst durch eine „Kumulation“ von Verwaltungsgemeinschafts-, Kreisumlage, Gewerbesteuerumlage und schließlich Finanzausgleichsumlage eine Belastung der Beschwerdeführerin eintrete; denn die hier zu beurteilende Verfassungsbeschwerde kann sich nicht gegen die Rechtsgrundlagen für diese weiteren Abgaben wenden, weil die Jahresfrist insoweit abgelaufen ist; ihr Gegenstand ist vielmehr ausschließlich die neu eingeführte Finanzausgleichsabgabe, welche die Beschwerdeführerin aus unterschiedlichen Gründen für nicht verfassungsgemäß hält. Außerdem geht auch der Gesetzgeber selbst davon aus, dass die Bemessungsgrundlagen für die bisherigen Umlagen bei der Berechnung der Finanzausgleichsumlage unverändert erhalten bleiben sollen (§ 19 Abs. 2 LSA-FAG-05).
Aus den gleichen Erwägungen ist es unbeachtlich, ob und in welchem Umfang das Land für diese anderen Umlagen entscheidungsbefugt ist oder ob und in welchem Umfang den entscheidenden Stellen bei Ausführung dieser anderen Rechtsgrundlagen Ermessen zusteht.
Gleichfalls ohne Bedeutung ist, dass die anderen Umlagen, soweit sie auf Landesrecht beruhen, konstitutiv durch Verwaltungsakt gegenüber der umlagepflichtigen Gemeinde festgesetzt werden (vgl. insoweit OVG LSA, Urt. v. 18.03.1998 - A 2 S 96/96 - [Verwaltungsgemeinschaft]; Beschl. v. 23.11.2004 - 2 L 128/02 - [Kreisumlage]).

{RN:51}
1.3. Die Verfassungsbeschwerde ist formgerecht und innerhalb der Jahresfrist der §§ 51 Abs. 2, 48 LSA-VerfGG erhoben worden.


{RN:52}
2. Die Verfassungsbeschwerde ist auch begründet.
Die fehlende „Folgenabschätzung“ führt zwar nicht aus formellen (2.1.), aber aus materiellen Gründen (2.2.) zur Unvereinbarkeit des § 19a Abs. 1 S. 1 LSA-FAG-05 mit der Garantie kommunaler Selbstverwaltung (Art. 2 Abs. 3; 87 Abs. 1 LSA-Verf). Die verfassungswidrige Bestimmung ist mit der Landesverfassung lediglich unvereinbar und nicht nichtig (2.3.).

{RN:53}
2.1. Für das Ergebnis dieses Verfahrens kann unentschieden bleiben, ob der Gesetzgeber die Folgen seiner in Aussicht genommenen gesetzlichen Regelung in vollem Umfang abgeschätzt hat; die Materialien lassen allerdings nicht erkennen, dass er der Anregung des Städte- und Gemeindebunds Sachsen-Anhalt nachgegangen ist, die Auswirkungen des § 19a Abs. 1 S. 1 LSA-FAG-05 auf jede der potenziell betroffenen Gemeinden im Weg von Modellrechnungen zu überprüfen. Das ist insbesondere bei der Beschwerdeführerin nicht geschehen, obwohl deren Steuerkraft Gegenstand einer Diskussion während der Ausschussberatungen gewesen war.
Ein darauf gestützter Verfahrensmangel führt nämlich - für sich genommen - nicht zur Verfassungswidrigkeit der beschlossenen gesetzlichen Regelung. Das Landesverfassungsgericht hat bereits entschieden, dass formelle Mängel nur dann beachtlich sein können, wenn die Verfassung selbst Verfahrensschritte festlegt (LVerfG LSA, LVerfGE 10, 440 [447, 467] = LVerfGE 11, 429 [455, 458]). In den übrigen Fällen kommt es allein darauf an, ob die Regelung inhaltlich mit der Verfassung vereinbar ist.

{RN:54}
2.2. § 19a LSA-FAG-05 ist mit der Garantie kommunaler Selbstverwaltung unvereinbar, weil das Gesetz - ohne dass Teile der Konzeption, einzeln betrachtet, verfassungswidrig wären (2.2.1.) - keine Vorsorge dagegen trifft, dass eine kreisangehörige Gemeinde im Einzelfall über die verfassungsrechtlichen Grenzen hinaus „abgeschöpft“ wird oder sie in eine Position „nivelliert“ wird, welche sie im Vergleich zu den verschonten Gemeinden im Ergebnis erheblich schlechter stellt (2.2.2.).

{RN:55}
2.2.1. Die Umlage nach § 19a LSA-FAG-05 nimmt den Gemeinden grundsätzlich nichts, was ihnen als Bestand der finanziellen Selbstverwaltung zusteht (2.2.1.1.). Die durch § 19a Abs. 1 S. 1 LSA-FAG-05 angeordnete Berechnung ist nicht - für sich genommen - bereits verfassungswidrig (2.2.1.2.).

{RN:56}
2.2.1.1. Ein verfassungswidriger Eingriff in die kommunale finanzielle Selbstverwaltung liegt nicht schon darin, dass das Land von einer Gruppe „reicher“ Gemeinden überhaupt eine Umlage erhebt und den Ertrag zur Stützung „armer“ Gemeinden verwendet. Ein solcher interkommunaler Finanzausgleich ist vielmehr durch Art. 88 Abs. 2 S. 1 LSA-Verf gedeckt. Mit der Umverteilung auf Kosten „reicher“ und zu Gunsten „armer“ Gemeinden nimmt das Land keine primär staatliche Aufgabe wahr; denn es erfüllt gegenüber den Gemeinden mit niedriger Finanzkraft keinen gegen das Land gerichteten Leistungsanspruch aus Landesmitteln nach Art. 88 Abs. 1 LSA-Verf, sondern verteilt kommunales Finanzaufkommen innerhalb der Kommunen.

{RN:57}
Die Umverteilung kann eine leistungsstarke Gemeinde nicht mit der auf ihr Recht auf Selbstverwaltung (Art. 2 Abs. 3; 87 Abs. 1 LSA-Verf) gestützten Erwägung abwehren, die Einkünfte aus Gewerbesteuermitteln ständen ihr von Bundesverfassungsrechts wegen (Art. 106 Abs. 6 S. 2 GG) zu; denn es ist anerkannt, dass eine landesgesetzliche Umlage auch zum Ausgleich der allgemeinen Finanzkraft oder für besondere Aufwendungen erhoben werden darf (BVerfGE 83, 363 [389 f]; BVerwGE 106, 280 [284 f]; ebenso zuvor OVG NW, Urt. v. 18.03.1997 - 15 A 166/94 -, JURIS; bestätigend Pieroth, in; Jarass/Pieroth, GG, 6. Aufl., Art. 106 RdNrn. 17 [S. 1129]; einschränkend Kluth, Umlagen nach Art. 106 Abs. 6 GG als Instrumente zwischengemeindlichen Finanzausgleichs, DÖV 1994, 456 [458, 464]). Mit einer solchen Umlage dürfen gerade auch „allgemeine Finanzausgleichseffekte erzielt“ werden (BVerfGE 86, 363 [393]). Notwendig ist dann allein, dass das Aufkommen aus der Umlage „im kommunalen Raum verbleibt“ (BVerwGE 106, 280 [284]; ebenso zuvor OVG NW, a. a. O., RdNr. 12; vgl. auch BVerfGE 83, 363 [389 f, 391]).

{RN:58}
Den Charakter des bloß interkommunalen Finanzausgleichs (Art. 88 Abs. 2 S. 1 LSA-Verf) verliert die Umlage nach § 19a Abs. 1 S. 1 LSA-FAG-05 nicht schon deshalb, weil sie dem „Ausgleichsstock“ des § 12 LSA-FAG-05 zugeführt wird (§ 19a Abs. 1 S. 2 LSA-FAG-05), aus dem heraus auch die Landesmittel nach den Grundsätzen des Art. 88 Abs. 1 LSA-Verf an bedürftige Gemeinden verteilt werden. Es handelt sich insoweit nur um eine verwaltungstechnische Abwicklungsmaßnahme, welche die Zuordnung der Umlagemittel nicht verändert; denn das Aufkommen selbst „verbleibt im kommunalen Raum“. Das Land erfüllt mit diesen Mitteln auch keine ihm nach Art. 88 Abs. 1 LSA-Verf obliegende finanzielle Leistungspflicht, sondern „sorgt“ (vgl. den Wortlaut des Art. 88 Abs. 1 LSA-Verf) durch den interkommunalen Finanzausgleich (Art. 88 Abs. 2 S. 1 LSA-Verf) zusätzlich für angemessene Finanzmittel bei den Gemeinden. Das Land ist dabei lediglich „Veranstalter“ und nicht „Nutznießer“ der Finanzausgleichsumlage nach § 19a Abs. 1 S. 1 LSA-FAG-05 (zu dieser Terminologie vgl.: BVerfGE 83, 363 [390]; BVerwGE 106, 280 [284]).

{RN:59}
Der mit der Finanzausgleichsumlage verfolgte Zweck (interkommunaler Finanzausgleich) ist als sachlicher Grund anzuerkennen (vgl. zum „bündischen Einstehen“ der Länder für einander: BVerfGE 72, 330 [386 f, 397]).
Die Erhebungsgrenzen des § 19a Abs. 1 S. 1 LSA-FAG-05 - 50 % Überschuss und 30 % Abschöpfung - halten sich innerhalb des dem Landesgesetzgeber gewährten Gestaltungsspielraums (vgl. insoweit BVerfG, Urt. v. 06.11.1984 - 2 BvL 19, 20/83, 2 BvR 363, 491/83 -, BVerfGE 67, 256 [288 f] und BVerfGE 72, 330 [390], jeweils zur bundesstaatlichen Finanzverfassung; vgl. auch BVerfG, Beschl. v. 17.07.2003 - 2 BvL 1, 4, 6, 16, 18/99, 1/01 -, BVerfGE 108, 186 [233] zur Altenpflegeausbildung).

{RN:60}
Wegen der sich aus anderen Gründen ergebenden Verfassungswidrigkeit der Regelung kann hier unentschieden bleiben, ob § 19a Abs. 1 S. 1, 2 LSA-FAG-05 ein „System“ entnommen werden muss, dass ein interkommunaler Finanzausgleich nur innerhalb kreisangehöriger Gemeinden stattfinden soll. Dann wäre bei Anwendung des § 12 Abs. 1, 3, 4 LSA-FAG-05 („Kommunen“ = alle Gemeinden und zusätzlich die Landkreise [Art. 87 Abs. 1 LSA-Verf]) nicht gewährleistet, dass die „abgeschöpften“ Mittel auch nur an kreisangehörige Gemeinden zurückfließen. Offen bleiben kann gleichfalls die weitere Frage, ob die Lücke durch eine verfassungskonforme Auslegung geschlossen werden könnte.
Ebenso wenig bedarf einer Klärung, ob sichergestellt sein muss, dass das Aufkommen aus der Finanzausgleichsumlage aus dem „Ausgleichsstock“ vollständig wieder an die Gemeinden zurückfließen muss, ohne dass es Teil der „Finanzausgleichsmasse“ des § 3 LSA-FAG-05 werden kann.

{RN:61}
2.2.1.2. Die Regelung des § 19a Abs. 1 S. 1 LSA-FAG-05 begegnet ferner grundsätzlich insoweit keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, als sie auf die Berechnungsmethoden für die allgemeinen Zuweisungen (§§ 7, 8 LSA-FAG-05) verweist.
Das gilt sowohl für die Frage der „fiktiven“ Hebesätze (2.2.1.2.1.) als auch für den Drei-Jahres-Zeitraum für die Bewertung der Gewerbesteuereinnahmen (2.2.1.2.2.); für sich genommen nicht verfassungswidrig ist es schließlich, dass die Gewerbesteuerumlage bei den Einnahmen eingerechnet wird (2.2.1.2.3.) oder dass die Finanzausgleichsumlage zusätzlich zu - vor allem - der Kreisumlage erhoben wird (2.2.1.2.4.).

{RN:62}
2.2.1.2.1. Mit dem Selbstverwaltungsrecht (Art. 2 Abs. 3; 87 Abs. 1 LSA-Verf) lässt sich nicht abwehren, dass die Berechnung nach § 19a Abs. 1 S. 1 LSA-FAG-05 i. V. m. § 8 Abs. 2 Nr. 2 LSA-FAG-05 nicht die konkret in der betroffenen Gemeinde geltenden, sondern sog. „fiktive“ Hebesätze („gewogener Durchschnitt der Hebesätze“) zu Grunde legt. Das Land darf vielmehr verhindern, dass sich eine Gemeinde durch besonders niedrige Hebesätze selbst „bedürftig macht“, um entweder Leistungen aus Landesmitteln zu erhalten oder einer Umlage zu entgehen. Nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung gilt es als legitimes Anliegen, sog. „Steueroasen“ zu verhindern (BVerwGE 106, 280 [288]; vgl. auch BVerfG, Beschl. v. 21.05.1968 - 2 BvL 2/61 -, BVerfGE 23, 353 [371]: besondere Heranziehung „hochabundanter“ Gemeinden zur Kreisumlage). Durch die Garantie kommunaler Selbstverwaltung ist das Recht auf Steuererhebung nicht derart geschützt, dass es dem Land verboten wäre, neben der Ansiedlungspolitik einer Gemeinde eine eigenständige Gewerbe- und Industrieansiedlungspolitik zu betreiben (BVerfGE 23, 353 [371]). Nicht vom Landesverfassungsgericht zu bewerten ist das politische und wirtschaftliche Risiko, ob bestimmte Betriebe, die sich nur um des besonderen Steuervorteils willen angesiedelt haben, durch „fiktive“ Hebesätze und einen dadurch ausgeübten Druck, den Hebesatz in der betroffenen Gemeinde zu erhöhen, veranlasst sein können, nicht nur diese Gemeinde, sondern das Land insgesamt zu verlassen.

{RN:63}
Der Rückgriff auf den „fiktiven“ Hebesatz des § 8 Abs. 2 Nr. 2 LSA-FAG-05 durch § 19a Abs. 1 S. 1 LSA-FAG-05 lässt die Regelung bei abstrakter Betrachtung nicht deshalb als unverhältnismäßig erscheinen, weil eine Gemeinde, deren Hebesatz unterhalb des „gewogenen Durchschnitts“ liegt, etwa zwangsläufig eine nach § 19a Abs. 1 S. 4 LSA-FAG-05 erhebliche Verschuldung erreichen müsste, was sie davon befreien würde, die Umlage nach § 19a Abs. 1 S. 1 LSA-FAG-05 zu leisten. Diese Frage ist erkennbar abhängig von dem Grad der Abweichung vom „gewogenen Durchschnitt“ sowie von dem Verhalten der übrigen Gemeinden, deren Hebesätze „gewogen“ werden und den Durchschnitt bilden.
Ebenso wenig eindeutig ist bei abstrakter Betrachtung zu beurteilen, ob ein Unternehmen bei einer Erhöhung des Hebesatzes in der betroffenen Gemeinde tatsächlich abwandert oder ob es neben dem bisherigen Steuervorteil auch andere Standortvorteile nutzt.

{RN:64}
2.2.1.2.2. Der nach § 19a Abs. 1 S. 1 LSA-FAG-05 i. V. m. § 8 Abs. 3 S. 2-5 LSA-FAG-05 zu berücksichtigende Drei-Jahres-Zeitraum bei der Berechnung der Gewerbesteuer ist gleichfalls nicht zu beanstanden. Der durch die Gesetzgebungsmotive belegte sachgerechte Grund für seine Einführung ist die Erwägung, Spitzen in den Ertragslagen einzelner Jahre zu glätten.

{RN:65}
Die Regelung verstößt auch nicht gegen das Rückwirkungsverbot, wie im Parallellverfahren LVG 21/05 vorgetragen wird (vgl. insoweit die Urteilsgründe dort).

{RN:66}
2.2.1.2.3. Die Finanzausgleichsumlage ist nicht bereits deshalb verfassungswidrig, weil vor der Berechnung nach § 19a Abs. 1 S. 1 LSA-FAG-05 die Beträge nicht abgesetzt werden, welche als Gewerbesteuerumlage gar nicht bei den Gemeinden verbleiben. Da § 19a Abs. 1 S. 1 LSA-FAG-05 auf die Berechnungsmethoden für die allgemeinen Zuweisungen zurückgreift, erscheint zunächst systemgerecht, auch bei der Umlage keine anderen Grundsätze gelten zu lassen als bei der Zuwendung. Die Landesverfassung verlangt nicht, Einnahmen von vornherein zu vernachlässigen, welche zwar in der Gemeinde anfallen, ihr aber materiell nicht zustehen und lediglich als „Durchlaufposten“ anzusehen sind. Das Recht auf kommunale Selbstverwaltung (Art. 2 Abs. 3; 87 Abs. 1 LSA-Verf) ist erst verletzt, wenn durch die Anrechnung auch der Gewerbesteuerumlage zwangsläufig die eigene Finanzausstattung der Gemeinden in Frage gestellt würde oder wenn die so errechnete Finanzausgleichsumlage zu einer verbotenen „Nivellierung“ führen müsste (vgl. BVerfGE 83, 363 [386]; BVerwGE 106, 280 [287]; NdsStGH, LVerfGE 12, 255 [281]). Das lässt sich nicht generell, sondern nur im Einzelfall bewerten.

{RN:67}
2.2.1.2.4. Genau so verhält es sich bei der Frage, ob die Kumulation von Umlagen (Verwaltungsgemeinschafts-, Kreis- und Finanzausgleichsumlage) etwa zwangsläufig derart in die Finanzwirtschaft der Gemeinden eingreift, dass diese in ihrer eigenen Finanzausstattung über das nach Art. 2 Abs. 3; 87 Abs. 1; 88 Abs. 1 LSA-Verf zulässige Maß hinaus beeinträchtigt würden.
§ 19a Abs. 1 S. 1 LSA-FAG-05 lässt sich allerdings nicht so verstehen, dass um den Preis der nach festen Regeln zu bestimmenden Finanzausgleichsumlage willen die übrigen - nach Ermessen zu errechnenden - Umlagen notfalls gemindert werden müssten. Gegen eine solche Auslegung spricht schon der Wortlaut des § 19a Abs. 2 LSA-FAG-05, der die Bemessungsgrundlagen für die anderen Umlagen ausdrücklich nicht in Frage stellen will. Ganz abgesehen davon würde in die gleichwertig geschützte Finanzhoheit der Kreise eingegriffen (Art. 87 Abs. 1 LSA-VerfG: „Kommunen“ = auch Landkreise), wenn diese bei der ihnen allein eröffneten Finanzierungsmöglichkeit (vgl. insoweit Art. 88 Abs. 1, 3 LSA-Verf) über eine Umlage deshalb zurücktreten müssten, weil das Land jedenfalls „abundante Gemeinden“ um des innergemeindlichen Finanzausgleichs willen „abschöpfen“ will.

{RN:68}
Bei diesem Hintergrund kann wiederum nur im Einzelfall und nicht schon generell angenommen werden, dass das Hinzutreten auch noch der Finanzausgleichsumlage zu den anderen Umlagen in verfassungsrechtlich erheblicher Weise in die gemeindliche Finanzhoheit eingreift oder zu einer Nivellierung führt.

{RN:69}
2.2.2. Die gegenwärtig geregelte Finanzausgleichsumlage ist indessen mit dem Recht auf kommunale Selbstverwaltung (Art. 2 Abs. 3; 87 Abs. 1 LSA-Verf) so nicht vereinbar, weil das Finanzausgleichsgesetz keine Vorsorge dagegen trifft, dass eine kreisangehörige Gemeinde im Einzelfall über die verfassungsrechtlichen Grenzen hinaus „abgeschöpft“ wird oder sie in eine Position „nivelliert“ wird, welche sie im Vergleich zu den verschonten Gemeinden erheblich schlechter stellt.
Eine konkrete Einzelfälle berücksichtigende Ausnahmeregelung ist erforderlich (2.2.2.1.); sie ist im bisherigen Finanzausgleichsgesetz nicht enthalten (2.2.2.2.) und kann auch nicht im Weg verfassungskonformer Auslegung hineininterpretiert werden (2.2.2.3.).

{RN:70}
2.2.2.1. Mögen auch - wie sich im Abschnitt. 2.2.1. gezeigt hat - einzelne Elemente der Berechnungsmethoden generell verfassungsgemäß sein, so ist doch auch angesichts der Modellrechnung der Landesregierung für einen konkreten Zeitraum nicht auszuschließen und von ihr - insbesondere in der mündlichen Verhandlung vom 28.03.2006 - auch nicht in Abrede gestellt worden, dass die strikte Anwendung der Berechnung im Einzelfall die verfassungsrechtlichen Grenzen bei einer einzelnen Gemeinde in einzelnen Jahren überschreiten kann.
Dies gilt vor allem für den verfassungsrechtlich geschützten Bereich der Mindestausstattung mit Finanzmitteln zur Erfüllung eigener Aufgaben, aber gleichermaßen für die nach den Gesetzesmaterialien nicht ersichtlich behandelte Gefahr der verbotenen Nivellierung; hier wird die Grenze - unabhängig von der Frage ausreichender Finanzausstattung - bereits überschritten, wenn die Finanzkraft der umlagepflichtigen Gemeinden verändert wird. Insoweit ist wegen der Ähnlichkeit der Grundsätze über den Länderfinanzausgleich einerseits (Art. 107 GG) und des interkommunalen Finanzausgleichs andererseits (Art. 88 Abs. 2 S. 1 LSA-Verf) die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 72, 330 [418 f]; 86, 148 [250 f]) im Kern übertragbar. Dabei kommt es nicht darauf an, dass sich - wie die Landesregierung vorträgt - schon durch Veränderungen der äußeren Umstände bei den allgemeinen Zuweisungen der Rangplatz einer Gemeinde innerhalb ihrer Gruppe jährlich ändern kann und geändert hat, sondern allein darauf, ob die Gemeinde bei einer bestimmten Jahresberechnung nach §§ 7, 8 LSA-FAG-05 ihren besseren Rangplatz allein dadurch verliert, dass sie zu Gunsten der übrigen Gemeinden eine Finanzausgleichsumlage in bestimmter Höhe zahlen muss.

{RN:71}
Die Gefahr, dass entweder übermäßig in die kommunale Finanzhoheit eingegriffen wird oder dass eine Nivellierung stattfindet, ist nicht bereits durch die in § 19a Abs. 1 S. 1 LSA-FAG-05 selbst gesetzten Erhebungsgrenzen offensichtlich ausgeschlossen. Sie entsteht, weil sich bei der Berechnung „fiktive“ Hebesätze und / oder die Anrechnung auch der Gewerbesteuerumlage und / oder die Kumulation von Umlagen im Einzelfall negativ auswirken können.

{RN:72}
Der Auffassung der Landesregierung, hierüber könne jeder „sachlich vertretbare“ Grund hinweghelfen, ist nicht zu folgen. Ganz abgesehen davon, dass sie nur zur Frage der Nivellierung vertreten wird, kann sie auch dort mit der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz (VfGH RP, Entschdg. v. 30.01.1998 - VGH N 2/97 -, DÖV 1998, 505 ff) nicht begründet werden; denn die Entscheidung befasst sich allein mit der Frage, ob ein sachlicher Grund es rechtfertigen könnte, „bedürftigen“ Gemeinden Mittel so zuzuweisen, dass Finanzkraftunterschiede nivelliert werden (VfGH RP DÖV 1998, 505 [Leitsatz 2]). Hier geht es aber um die Frage, ob bei einer sog. „abundanten“ Gemeinde Mittel abgeschöpft werden dürfen. Die Landesregierung kann ihre Auffassung auch nicht damit rechtfertigen, dass in anderen Bundesländern gleichfalls „abundante Gemeinden“ abgeschöpft würden und dass dies für Niedersachsen die Billigung des dortigen Staatsgerichtshofs gefunden habe; denn dieser hat die Beteiligung steuerkräftiger Gemeinden nur im Grundsatz gebilligt, aber deutlich darauf hingewiesen, dass die angemessene Finanzausstattung der betroffenen Gemeinde nicht in Frage gestellt werden (Antasten eines „substantiellen Finanzspielraums zur eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung“) und keine Nivellierung stattfinden darf (NdsStGH, LVerfGE 12, 255 [281]).

{RN:73}
Eine Vorsorge gegen die Gefahr der verfassungsrechtlich erheblichen Grenzüberschreitung aus einem der beiden Gründe ist nicht dadurch zu treffen, dass das zuständige Ministerium zusichert, den notwendigen Ausgleich „bei der Haushaltsaufstellung“ vorzunehmen, dass das Land sonst einen verfassungskonformen Ausgleich verspricht oder eine bestimmte Handhabung durch ministerielle Erlasse absichert. Vielmehr ist es gerade wegen der generalisierenden Berechnung erforderlich, dass das Gesetz selbst den denkbaren Ausnahmefall entweder regelt oder wenigstens die Ermächtigung schafft, im Einzelfall der Grenzüberschreitung von der Erhebung der Finanzausgleichsabgabe abzusehen oder sie zu mindern.

{RN:74}
Das Land kann sich nicht mit Erfolg auf die bisherige Rechtsprechung im Land Sachsen-Anhalt berufen.
Soweit das Landesverfassungsgericht den Kommunen im Rahmen der Finanzausstattung nach Leistungsfähigkeit des Landes auch eine Verschuldung zugemutet hat (LVerfGE 11, 429 [455 f]), betraf dies ausschließlich den Umfang der Leistungen des Landes an die Gemeinden aus Art. 88 Abs. 1 LSA-Verf (vgl. den Zusammenhang mit S. 454 a. a. O.) und rechtfertigt es nicht im Rahmen des Art. 88 Abs. 2 S. 1 LSA-Verf, die Gemeinden, bei denen die Finanzausgleichsabgabe abgeschöpft werden soll, „in die Verschuldung zu treiben“.
Ohne Aussagewert ist, ob und in welchem Umfang die Gleichwertigkeit oder Gleichgewichtigkeit von staatlichen und kommunalen Aufgaben anzunehmen ist (Hinweis auf LVerfGE 11, 429 [456]); denn es geht nicht um die Leistungsfähigkeit des Landes im Rahmen des Art. 88 Abs. 1 LSA-Verf - nur diese Bestimmung wird in dem Zitat ausdrücklich benannt -, sondern um einen durch Art. 88 Abs. 2 S. 1 LSA-Verf zugelassenen interkommunalen Finanzausgleich.
Die Ansicht, der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers könne sich auf abstrakt-generelle Aussagen beschränken, ohne auf die Verhältnisse in einer konkreten Gemeinde abzustellen (LVerfGE 11, 429 [457 f]), schließlich bezog sich wiederum nur auf Fragen des Art. 88 Abs. 1 LSA-Verf, hier konkretisiert, inwieweit das Land den Kommunen Sparverhalten zumuten darf, wenn es sich selbst bei seinem eigenen Haushalt daran nicht hält. Daraus ist keinesfalls abzuleiten, dass sich der Landesgesetzgeber generell mit allein abstrakten Regelungen begnügen darf, wenn er Eingriffe in die Finanzhoheit von Kommunen vornimmt, indem er bei diesen vorgeblich „überschüssige“ Finanzmittel abschöpft.
Auch der Rückgriff auf die zitierte Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt (OVG LSA, Urt. v. 06.05.2003 - 1 L 498/02 -) versagt; denn sowohl aus dem Leitsatz (2) als auch aus dem Begründungstext (Intranet-Ausdruck, S. 4 f) folgt, dass es sich um das Ausmaß einer Privilegierung (hier: Ausnahme von einer strengen Abgabenpflicht) handelte, bei welcher das Gericht hingenommen hat, dass angesichts der vorzunehmenden Auslegung sich auch solche Beitragspflichtigen auf die Privilegierung berufen können, für welche sie nach dem Willen des Gesetzgebers ursprünglich nicht gedacht war. Anwendungsfall ist dort das Ausmaß einer Begünstigung, nicht - wie hier - der Umfang einer Belastung.

{RN:75}
Hingenommen werden kann, dass nicht jeder denkbare Einzelfall ausdrücklich im Gesetz selbst abstrahierend geregelt ist; dann aber muss eine gesetzliche Regelung zur Handhabung von Ausnahmefällen vorhanden sein, um den Verfassungsverstoß zu vermeiden.

{RN:76}
2.2.2.2. Eine solche, die verfassungsrechtliche Grenze berücksichtigende Regelung ist im bisherigen Finanzausgleichsgesetz nicht enthalten. Sie folgt auch nicht aus § 12 Abs. 1 S. 2 LSA-FAG-05.

{RN:77}
Schon sein Wortlaut zeigt, dass die Bestimmung Härten bei Durchführung des Gesetzes ausgleichen und dabei auf den „Ausgleichsstock“ zurückgreifen will. § 12 Abs. 1 S. 2 LSA-FAG-05 regelt m. a. W. nur, wann Leistungen aus dem „Ausgleichsstock“ zu erhalten, nicht wann in diesen einzuzahlen ist. Wenn zusätzliche Leistungen gewährt werden sollen, wird verfassungsrechtlich äußerstenfalls der Leistungsanspruch der Gemeinden gegen das Land aus Art. 88 Abs. 1 LSA-Verf betroffen. Bei § 19a Abs. 1 S. 1 LSA-FAG-05 handelt es sich aber nicht um die Frage der Leistungsgewährung, sondern darum, ob und in welchem Umfang das Land in eine vorhandene Finanzausstattung eingreifen darf, um interkommunalen Finanzausgleich i. S. des Art. 88 Abs. 2 S. 1 LSA-Verf zu veranstalten. Um eine verfassungswidrige Umlage abzuwehren, kann die betroffene Gemeinde schwerlich auf Leistungen aus dem „Ausgleichsstock“ verwiesen werden; denn sie müsste gleichsam vorleisten, um sich anschließend subventionieren zu lassen. Dieses Missverhältnis lässt nicht dadurch lösen, dass Umlage und potenzielle Leistung mit einander verrechnet werden.

{RN:78}
Das folgt vor allem daraus, dass die „Härteregelung“ des § 12 Abs. 1 S. 2 LSA-FAG-05 auf „den Ausgleichsstock“ und damit auf die übrigen Regelungen des § 12 LSA-FAG-05 verweist, wonach die Leistung im Ermessen der Landesverwaltung steht sowie von Bedingungen oder Auflagen abhängig gemacht werden kann (§ 12 Abs. 5 LSA-FAG-05) und wonach bei Haushaltsfehlbeträgen verlangt werden darf, dass die Gemeinde ein Haushaltskonsolidierungskonzept aufstellt (§ 12 Abs. 3 S. 3 LSA-FAG-05).

{RN:79}
Ganz abgesehen davon wären mit einer „Verrechnung“ von Leistungen aus dem „Ausgleichsstock“ nur die Fälle zu erfassen, in welchen die Umlage die Grenzen der finanziellen Mindestausstattung der Gemeinde überschreitet, nicht aber auch der weiter zu berücksichtigende Fall der verfassungswidrigen Nivellierung.

{RN:80}
2.2.2.3. Diese Lücke lässt sich nicht im Weg verfassungskonformer Auslegung schließen; denn sie kommt nur in Betracht, wenn eine Gesetzesauslegung nach den üblichen Methoden (Wortlaut, Systematik, Entstehungsgeschichte) zu widerstreitenden Ergebnissen führt; dann kann nur diejenige Auslegung gelten, welche der Verfassung entspricht, wie das Landesverfassungsgericht in Anlehnung an das Bundesverfassungsgericht bereits entschieden hat (LVerfG LSA, Urt. v. 29.08.2000 - LVG 1/00 -, LVerfGE 11, 462 [475], unter Hinweis auf BVerfG, Beschl. v. 15.06.1983 - 1 BvR 1012/79 -, BVerfGE 64, 229 [242], m. w. Nachw.; Urt. v. 24.04.1985 - 2 BvF 2-4/83, 2/84 -, BVerfGE 69, 1 [55]).

{RN:81}
An dieser Voraussetzung fehlt es; denn das Landesverfassungsgericht kann § 12 Abs. 1 S. 2 LSA-FAG-05 nicht über den geregelten „Härtefall“ hinaus - etwa im Weg der Analogie, für die es ohnedies an der notwendigen gesetzgeberischen Lücke fehlen würde - aus eigener Macht eine weiter gehende Bedeutung beimessen. Damit würde es gegen die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers verstoßen.

{RN:82}
Dieser hat nämlich außer der Variante, die bisherige Regelung des § 19a Abs. 1 S. 1 LSA-FAG-05 mit ihrem Rückgriff auf §§ 7, 8 LSA-FAG-05 bestehen zu lassen und lediglich die Grenzüberschreitung zu verhindern, auch andere Möglichkeiten, die Grenzen der finanziellen Selbstverwaltung (Art. 2 Abs. 3; 87 Abs. 1 LSA-Verf) zu wahren:
Er kann die Bedingung für eine „Abschöpfung“ im § 19a Abs. 1 S. 1 LSA-FAG-05 so hoch setzen, dass es nach Modellrechnungen niemals zu einem verfassungswidrigen Eingriff in die Kommunalfinanzen oder zu einer verbotenen Nivellierung kommen kann; er kann versuchen, dasselbe Ergebnis dadurch zu erreichen, dass er bei der Berechnung nach § 8 Abs. 2 Nr. 2 LSA-FAG-05 („gewogener Durchschnitt“) für die Umlage auf die „fiktiven Hebesätze“ verzichtet und / oder bei der Berechnung der Steuerkraftmesszahl nach § 8 Abs. 2 Nr. 2 LSA-FAG-05 für die Umlage nur von den Nettobeträgen (Ausgangsbeträge abzüglich Gewerbesteuerumlage) ausgeht und / oder andere Umlagen anrechnet. Das „Bruttoprinzip“ bei der Grundberechnung nach §§ 7, 8 LSA-FAG-05 beizubehalten und für die Berechnung der Finanzausgleichsumlage gleichwohl das „Nettoprinzip“ einzuführen, dürfte weder systemfremd sein noch sonst dem Gleichheitssatz widersprechen. Auch die vom Landkreistag gegen das „Nettoprinzip“ vorgebrachten Einwände beziehen sich allein auf die Auswirkungen für die Erhebung der Kreisumlage.

{RN:83}
2.3. § 19a Abs. 1 LSA-FAG-05 ist mangels einer gesetzlichen Regelung zur Handhabung von Besonderheiten im Einzelfall mit Art. 2 Abs. 3; 87 Abs. 1 LSA-Verf unvereinbar. Das Landesverfassungsgericht stellt nur die Unvereinbarkeit, nicht die Nichtigkeit der Norm fest. Die Feststellung der Unvereinbarkeit beruht auf § 41 S. 1 LSA-VerfGG (2.3.1.). Für eine Fristsetzung zur Nachbesserung fehlt es an einer rechtlichen Grundlage (2.3.2.).

{RN:84}
2.3.1. § 41 S. 1 LSA-VerfGG, der für die kommunale Verfassungsbeschwerde entsprechend anwendbar ist (§§ 51 Abs. 2; 50 LSA-VerfGG), lässt dem Gericht die Wahl, die verfassungswidrige Norm entweder für nichtig oder für mit der Verfassung unvereinbar zu erklären.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kommt eine Unvereinbarkeits- an Stelle einer Nichtigkeitserklärung u. a. dann in Betracht, wenn der Gesetzgeber verschiedene Möglichkeiten hat, den verfassungswidrigen Zustand zu beseitigen (BVerfG, Urt. v. 28.04.1999 - 2 BvR 1926/96, 485/97 -, BVerfGE 100, 104 [136]; Beschl. v. 18.01.2000 - 1 BvR 321/96 -, BVerfGE 101, 397 [409]; zuletzt Urt. v. 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01 -, JURIS, RdNrn. 146 ff). Diese Möglichkeit lässt das Landesverfassungsgerichtsgesetz mit seiner Wortwahl auch im Landesrecht zu. Der Landesgesetzgeber kann dem gesetzgeberischen Defizit in diesem Fall auf verschiedene Weise begegnen: Er kann eine entsprechende Ausnahmeregelung in das Gesetz aufnehmen, den Berechnungsmodus verändern oder die Abgabe ganz abschaffen.
Die Unvereinbarkeitsvariante zu wählen, erscheint auch deshalb angemessen, weil die Wirkungen des kommunalen Finanzausgleichs als Bestandteil der gesamten Finanzwirtschaft des Landes und der Kommunen auf Grund einer nachträglichen verfassungsgerichtlichen (Ergebnis-)Kontrolle praktisch nicht rückwirkend beseitigt werden können (ThürVerfGH, Urt. v. 21.06.2005 - VerfGH 28/03 -, JURIS, Abschn. C. III. 2.).

{RN:85}
2.3.2. § 41 LSA-VerfGG gibt dem Landesverfassungsgericht allerdings nur die Rechtsmacht, den Feststellungsausspruch zu wählen; zu einer Fristsetzung gegenüber dem Landesgesetzgeber oder gar zu einer Anordnung, dass bei den Fachgerichten bereits anhängige Verfahren als ausgesetzt gelten (so aber VfGH RP, Urt. v. 25.01.2006 - VGH B 1/05 -), ermächtigen weder das sachsen-anhaltische Landesverfassungsgerichtsgesetz selbst noch die durch es in Bezug genommenen (§ 33 Abs. 2 LSA-VerfGG) Bundesgesetze Verwaltungsgerichtsordnung oder Zivilprozessordnung. Das Landesverfassungsgericht hat deshalb in der Vergangenheit keine Frist verfügt, sondern ist lediglich davon ausgegangen, dass die „Unwirksamkeit“ einer verfassungswidrigen Bestimmung fortwirkt, bis der Landesgesetzgeber selbst von sich aus auf die Feststellung der Verfassungswidrigkeit reagiert hat (LVerfG LSA, LVerfGE 10, 440 [441, 456] = 11, 429 [430, 448 f]).
Soweit die Unwirksamkeit in der Praxis des Bundesverfassungsgerichts regelmäßig auch eine Fristsetzung zur Folge hat (vgl. zuletzt: BVerfG, Beschl. v. 06.12.2005 - 2 BvL 3/03 -, BGBl 2006 I 276, FamRZ 2006, 182 ff), beruht dies nicht zuletzt auf der Ermächtigung des § 35 BVerfGG an das Gericht, selbst für die Vollstreckung des Urteils zu sorgen.

{RN:86}
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 32 LSA-VerfGG.
Gerichtskosten werden nicht erhoben (Absatz 1).

{RN:87}
Die Erstattung der außergerichtlichen Kosten ist anzuordnen (Absatz 3), weil bei der Kommunal-Verfassungsbeschwerde eine dem § 2 Nr. 7 LSA-VerfGG (vgl. dazu § 32 Abs. 2 LSA-VerfGG) ähnliche Interessenlage besteht und weil es sich um besonders schwierige Rechtsfragen handelt, welche zu beurteilen der kreisangehörigen Gemeinde ohne rechtskundigen Rat nicht zugemutet werden kann.
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Das Gericht

Der Sitz des Landesverfassungsgerichts ist Dessau-Roßlau.