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Details zur Entscheidung

Urteil des Gerichtes

Entscheidungsvorblatt

Aktenzeichen: LVG 7/07 Entscheidungsart: Urteil Entscheidung vom: 22.10.2008
Verfahrensart Kommunalverfassungsbeschwerde
entscheidungserhebliche Vorschriften
Schlagworte
Stichworte Urteil
Leitsatz 1.Die Übertragung der Kompetenz zur Flächennutzungsplanung auf einen Stadt-Umland-Verband greift nicht in den Kernbereich des Selbstverwaltungs-rechts der einzelnen Gemeinden ein, wenn der Landesgesetzgeber in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise den Aufgabenentzug im öffentlichen Interesse für geboten hält, der Eingriff verhältnismäßig ist und gewährleistet ist, dass die Beschlüsse des Stadt-Umland-Verbands durch überörtliche Belange gerechtfertigt sind. 2.Der Verlust der eigenständigen Aufgabenwahrnehmung muss jedoch durch effektive Mitwirkungsrechte auf der Ebene des Stadt-Umland-Verbandes kompensiert werden. Die Mitwirkungsbefugnis einer Mitgliedsgemeinde, die mit den Stimmen von nur zwei anderen Gemeinden im Stadt-Umland-Verband überstimmt werden kann, entspricht nicht den Anforderungen an die durch Art. 2 Abs. 3, 87 der Landesverfassung garantierte bürgerschaftliche Mitwirkung bei der Aufgabenwahrnehmung.
Fundstellen -
Sonstiges -
Zitiervorschlag VerfGSA, Urteil vom 22.10.2008 - LVG 7/07 -,
www.verfassungsgericht-sachsen-anhalt.de

Urteil

in dem Kommunalverfassungsbeschwerdeverfahren

LVG 7/07

Das Landesverfassungsgericht Sachsen-Anhalt hat auf die mündliche Verhandlung vom 26. August 2008 am 22. Oktober 2008 für Recht erkannt:

{T:Tenor}
§ 6 Abs. 3 des Gesetzes zur Bildung von Stadt-Umland-Verbänden Halle (Saale) und Magdeburg vom 17.10.2007 (Stadt-Umland-Verbandsgesetz) – SUG - (GVBl. LSA S. 344) ist mit der verfassungs-rechtlich durch Art. 2 Abs. 3; Art.87 Abs. 1 der Landesverfassung garantierten kommunalen Selbstverwaltung unvereinbar.
Im Übrigen wird die Verfassungsbeschwerde zurückgewiesen.

Gerichtskosten werden nicht erhoben.
Das Land erstattet der Beschwerdeführerin deren außergerichtliche Kosten zu Hälfte.
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(Die grauen Ziffern über den Absätzen sind durchlaufende Absatznummern [Randnummern].)
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{T:Tatbestand}
{RN:1}
Mit der kommunalen Verfassungsbeschwerde macht die Beschwerdeführerin geltend, dass die §§ 1 Abs. 1, 3 Abs. 1 und 6 Abs. 3 des Gesetzes zur Bildung von Stadt-Umland-Verbänden Halle (Saale) und Magdeburg vom 17.10.2007 (Stadt-Umland-Verbandsgesetz) – SUG - (GVBl. LSA S. 344) gegen Art. 2 Abs. 3 i. V. m. Art. 87 Abs. 1 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt – LVerf - vom 16.07.1992 (GVBl. LSA S. 600) und das kommunale Demokratiegebot verstoßen.
{RN:2}
Nach § 2 Abs. 1 des Gesetzes über die Grundsätze für die Regelung der Stadt-Umland-Verhältnisse und die Neugliederung der Landkreise (Kommunalneu-gliederungs-Grundsätzegesetz) - KomNeuglGrG – vom 11.05.2005 (GVBl. LSA S. 254), in Kraft getreten am 18.05.2005, sollen die in der Anlage zu § 2 Abs. 1 benannten Gemeinden einen Zweckverband bilden. Diesem ist nach Satz 2 die vorbereitende Bauleitplanung (Flächennutzungsplan) zu übertragen. Nach § 2 Abs. 3 KomNeuglGrG können die betroffenen Gemeinden zu einem solchen Zweckverband zusammengeschlossen werden, wenn sie sich nicht bis zum 30.06.2006 (freiwillig) zu einem Zweckverband im Sinne des Absatzes 1 Satz 1 und 2 zusammenschließen. Das Nähere wird durch Gesetz bestimmt (§ 2 Abs.3 KomNeuglGrG). Ausweislich Nr.2 der Anlage zu § 1 Abs.1 soll u.a. die Gemeinde Zielitz einen solchen Zweckverband mit der kreisfreien Stadt Magdeburg bilden.
§ 4 KomNeuglGrG hatte dabei folgenden Wortlaut:

{T:§ 4}
{T:Eingemeindung}
(1) Eine Gemeinde im Umland einer kreisfreien Stadt kann aus Gründen des öffentlichen Wohls durch Gesetz im Sinne des § 17 Abs. 2 der Gemeindeordnung aufgelöst und in die kreisfreie Stadt eingegliedert werden. Gründe des öffentlichen Wohls liegen insbesondere vor, wenn ein Siedlungszusammenhang zwischen dem Gebiet der Gemeinde und dem Gebiet der kreisfreien Stadt besteht, sich Maßnahmen nach § 2 Abs. 1 Satz 1 und 2 und Abs. 3 nicht als ausreichend zum Zwecke der Sicherung und Stärkung der Funktionsfähigkeit der kreisfreien Stadt erwiesen haben, dieser Zweck auch durch Maßnahmen nach § 3 nicht zu erreichen ist und die Gemeinde mindestens zwei der folgenden Merkmale aufweist:
1.Der Anteil der in der Gemeinde wohnenden, sozialversicherungspflichtig Beschäftigten, die in die kreisfreie Stadt auspendeln, beträgt mehr als 50 v. H., oder in das Gebiet der Gemeinde, in der großflächige Industrie- und Gewerbeansiedlungen liegen, pendeln mehr sozialversicherungspflichtig Beschäftigte hinein als aus ihm hinauspendeln;
2.die Einwohnerzahl der Gemeinde ist seit 1990 um mehr als 33 v. H. gestiegen;
3.die Siedlungs- und Verkehrsfläche der Gemeinde hat sich seit 1994 um mehr als 10 v. H. vergrößert.
Dies gilt nicht für eine Gemeinde, die in der Nummer 3.2.11 des Gesetzes über den Landesentwicklungsplan des Landes Sachsen-Anhalt vom 23. August 1999 (GVBl. LSA S. 244), zuletzt geändert durch Gesetz vom 8. April 2004 (GVBl. LSA S. 244), in der jeweils geltenden Fassung oder in einer Verordnung nach § 5 Abs. 3 Satz 1 des Landesplanungsgesetzes vom 28. April 1998 (GVBl. LSA S. 255), zuletzt geändert durch Artikel 10 des Gesetzes vom 16. Juli 2003 (GVBl. LSA S. 158, 163), als Mittelzentrum benannt ist. § 149 der Gemeindeordnung ist anwendbar.
(2) Absatz 1 gilt auch für eine Gemeinde, die zwar nicht mindestens zwei Merkmale nach Absatz 1 Satz 2 aufweist, deren Gebiet aber vom Gebiet anderer, diese Merkmale aufweisenden Gemeinden oder vom Gebiet der kreisfreien Stadt vollständig umgeben ist.
(3) Bei der Durchführung von Maßnahmen nach den Absätzen 1 bis 2 muss für die kreisfreie Stadt ein zusammenhängendes Stadtgebiet entstehen.
(4) Das Nähere wird durch Gesetz bestimmt. Bis zum Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens eines solchen Gesetzes finden auf Gemeinden im Sinne der Absätze 1 und 2 die §§ 16 bis 19, 75 bis 76a und 84 der Gemeindeordnung mit der Maßgabe Anwendung, dass das Einvernehmen mit der obersten Landesplanungsbehörde erforderlich ist.
{RN:3}
Am 17.10.2007 hat der Landtag von Sachsen-Anhalt das Stadt-Umland-Verbandsgesetz, in Kraft getreten am 27.10.2007, beschlossen.
{RN:4}
§§ 1, 3 und 6 des SUG haben folgenden Wortlaut:

{T:§ 1}
{T:Stadt-Umland-Verbände Halle (Saale) und Magdeburg}
(1) Zur Stärkung der kreisfreien Städte Halle (Saale) und Magdeburg als Kerne einer Region wirtschaftlichen Wachstums und Schwerpunkte der Daseinsvorsorge werden der Zweckverband ,,Stadt-Umland-Verband Halle (Saale)“ und der Zweckverband ,,Stadt-Umland-Verband Magdeburg“ gebildet. Die Verbandsmitglieder sind die in der Anlage aufgeführten Städte und Gemeinden.
(2) Das Gebiet der jeweils in einem Stadt-Umland-Verband zusammengeschlossenen Städte und Gemeinden bildet das Verbandsgebiet des jeweiligen Zweckverbandes.
(3) Der Zweckverband regelt seine Rechtsverhältnisse im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung durch Satzung. Abweichend von § 8 Abs. 3 des Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit darf die Satzung weder Regelungen über die Auflösung des Verbandes noch über den Ausschluss oder Austritt (Kündigung) eines Verbandsmitgliedes enthalten. Enthält die Satzung genehmigungspflichtige Teile, kann sie erst nach der Genehmigung öffentlich bekannt gemacht werden.

{T:§ 3}
{T:Aufgaben}
(1) Dem Zweckverband obliegt für das Gebiet seiner Verbandsmitglieder die vorbereitende Bauleitplanung (Flächennutzungsplanung) nach § 5 des Baugesetzbuches. Der Zweckverband hat nach Maßgabe der Vorschriften des Baugesetzbuches einen gemeinsamen Flächennutzungsplan für das Verbandsgebiet aufzustellen.
(2) Alle oder mehrere Verbandsmitglieder können einzelne oder mehrere sachlich verbundene Aufgaben des eigenen Wirkungskreises dem Zweckverband zur gemeinschaftlichen Erfüllung übertragen. Der Beschluss über die Übernahme weiterer Aufgaben und die das Nähere regelnden Bestimmungen in der Satzung bedürfen der Zustimmung der Mehrheit der sich nach § 6 Abs. 3 ergebenden Stimmen der Verbandsversammlung.

{T:§ 6}
{T:Verbandsversammlung}
(1) Jedes Verbandsmitglied entsendet einen Vertreter in die Verbandsversammlung.
(2) Abweichend von § 11 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit müssen die Vertretungen der kommunalen Gebietskörperschaften neben dem Vertreter mindestens einen Stellvertreter für den Verhinderungsfall für die Dauer der allgemeinen Wahlperiode der Gemeinderäte zum Mitglied in der Verbandsversammlung wählen. Die Vertreter und die Stellvertreter bleiben bis zur Wahl ihrer Nachfolger im Amt, es sei denn, sie werden vorzeitig abgewählt. Im Falle der Abwahl ist unverzüglich ein neuer Vertreter oder Stellvertreter zu wählen.
(3) Der Vertreter der kreisfreien Stadt besitzt 50 v. H. der Stimmen der anwesenden Vertreter in der Verbandsversammlung. Jeder Vertreter der übrigen Verbandsmitglieder hat eine Stimme je angefangene 1000 Einwohner seiner Gemeinde. Maßgeblich ist die vom Statistischen Landesamt des Landes Sachsen-Anhalt festgestellte Einwohnerzahl zum 31. Dezember des jeweils vorletzten Jahres.
{RN:5}
Nach der Anlage zu § 1 Abs.1 wird unter Nr. 2 der Zweckverband „Stadt-Umland-Verband Magdeburg“ u. a. mit der kreisfreien Stadt Magdeburg und der Gemeinde Zielitz gebildet.
{RN:6}
Die Beschwerdeführerin hat am 21.12.2007 eine kommunale Verfassungsbeschwerde erhoben. Sie rügt, dass durch die §§ 1 Abs. 1, 3 Abs. 1 und 6 Abs. 3 SUG ihr durch die Landesverfassung garantiertes Recht auf Selbstverwaltung aus Art. 2 Abs. 3 i.V.m Art. 87 LVerf und das kommunale Demokratiegebot Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3, Art. 87 Abs. 1 und Art. 89 LVerf verletzt seien.
{RN:7}
Zur Begründung ihrer Verfassungsbeschwerde macht die Beschwerdeführerin geltend:
{RN:8}
Die Verfassungsbeschwerde sei zulässig, da sie durch Art. 1 § 1 Abs. 1 und § 6 Abs. 3 SUG selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen werde.
{RN:9}
Zum unantastbaren Kernbereich der gemeindlichen Selbstverwaltung gehöre die Planungshoheit. Die Aufstellung eines Bebauungsplans sei ein wesentliches Element dieser Planungshoheit. Die Flächennutzungsplanung sei unmittelbare Voraussetzung für den Erlass eines Bebauungsplans. Mit der Verlagerung der Flächennutzungs-planung auf den Zweckverband würden die Gemeinden in der Region Magdeburg völlig abhängig von der Entscheidung der Vertreter der Zweckverbandsgemeinden in der Verbandsversammlung. Eine lediglich planungsrechtlich motivierte Verlagerung der Flächennutzungsplanung auf eine andere kommunale Ebene führe zu einer Aushöhlung der Planungs- und Satzungshoheit der Gemeinden. Dadurch werde der Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung eingeschränkt. Die Zu-sammensetzung der Verbandsversammlung nach § 6 Abs. 3 SUG sehe vor, dass die Vertreter der kreisfreien Stadt Magdeburg immer 50 % der anwesenden Gesamtstimmen in der Verbandsversammlung innehätten. Die Stimmen eines Verbandsmitglieds könnten nur einheitlich abgegeben werden. Dies bedeute, dass die Vertreter der Stadt Magdeburg mit ihrem Veto jeden Versuch einer Gemeinde, einen ihnen genehmen Flächennutzungsplan aufzustellen, verhindern könnten. Andererseits könnte die Stadt Magdeburg unter Hinzugewinnung nur einer weiteren Gemeinde jeden Flächennutzungsplan umsetzen, den sie wünsche. Dies stelle eine Aushöhlung der gemeindlichen Planungshoheit dar.
{RN:10}
§ 8 Abs. 2 des Landesplanungsgesetzes ermächtige den Träger der Regional-planung für die Region Magdeburg in verdichteten Räumen oder bei sonstigen raumstrukturellen Verflechtungen im Benehmen mit der obersten Landesbehörde einen regionalen Teilentwicklungsplan aufzustellen. Damit verfüge das Land Sachsen-Anhalt bereits über ein Instrument zur raumordnerischen Steuerung von Subordinationsprozessen. Für sie sei es nicht hinnehmbar, in zwei Zweckverbänden mit der gleichen Aufgabenstellung Mitglied sein zu müssen, so dass die Einführung eines weiteren Zweckverbands für sie eine unzumutbare, zusätzliche Sonderbelastung sei.
{RN:11}
Der gesetzgeberische Zweck, die einheitliche Planung der Region Magdeburg, hätte auch durch eine andere Zusammensetzung der Verbandsversammlung erreicht werden können, in dem die Stimmenverteilung so gewählt worden wäre, dass auch die Kommunen der Region Magdeburg die Möglichkeit erhalten hätten, ihre Interessen gegen die Stadt Magdeburg durchzusetzen. Die angegriffene Gesetzesregelung verstoße daher auch gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.
{RN;12}
Auch die Auswahl der zum Stadt-Umland-Verband Magdeburg gehörenden Gemeinden sei willkürlich. Sie grenze an die Gemeinden Colbitz, Loitsche, Farsleben und Heinrichsberg an. Nur die beiden zuletzt genannten Gemeinden seien in den Zweckverband einbezogen. Für die Nichteinbeziehung der beiden anderen Gemeinden fehle es an einer gesetzgeberischen Begründung.
{RN:13}
Die Auswahl der Entscheidungskriterien sei ebenfalls fehlerhaft. Das Kriterium Einwohnerzuwachs drücke sich auch in der Zunahme der Siedlungs- und Verkehrsflächen aus. Ebenso bedingten die Einwohner- und Siedlungsdichte sich gegeneinander. Dies habe zur Folge, dass nur vier Kriterien von gewisser Relevanz übrig blieben. Ihre Einbeziehung in den Stadt-Umland-Verband sei daher willkürlich.
{RN:14}
Ferner sei auch ein Verstoß gegen das kommunale Demokratiegebot (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3, Art. 87 Abs. 1 und Art. 89 LVerf) gegeben. Zum wesentlichen Inhalt des Demokratiegebots gehöre das Bestehen einer aus Wahlen hervorgegangenen Volksvertretung auf gemeindlicher Ebene, die über die Zuständigkeit verfüge, im Rahmen des eigenen und des übertragenen Wirkungskreises ihre kommunalen Aufgaben zu erfüllen. Das Demokratiegebot auf kommunaler Ebene gebiete, dass der gewählte Gemeinderat auch in der Lage sein müsse, die Interessen seiner Bürger umzusetzen. Daran fehle es, wenn der Gemeinderat den Wünschen seiner Bürger entsprechend, eine Bauleitplanung aufstellen wolle, dieses Begehren aber von der Zustimmung der Vertreter der kreisfreien Stadt Magdeburg abhängig sei.
{RN:15}
Die Beschwerdeführerin beantragt,
§§ 1 Abs. 1, 3 Abs. 1 und 6 Abs. 3 des Gesetzes zur Bildung von Stadt-Umland-Verbänden Halle (Saale) und Magdeburg (Stadt-Umland-Verbands-gesetz) vom 17. Oktober 2007 (GVBl. LSA S. 344) für unwirksam zu erklären.
{RN:16}
Die Landesregierung hält die Verfassungsbeschwerde bereits für unzulässig.
Es sei schon nicht zu erkennen, welchen konkreten Streitgegenstand sie mit ihrer Rüge verfolge. Ihren Darlegungen sei ein konkreter Streitgegenstand nicht zuzuordnen. Die Beschwerdeführerin habe auch keine Tatsachen vorgetragen, welche ihre eigene Beschwer im Hinblick auf ihr Selbstverwaltungsrecht als möglich erscheinen ließen. Ihr Vortrag sei nicht schlüssig und in sich widersprüchlich. Der Verfassungsbeschwerde sei nicht zu entnehmen, welche gemeindliche Planung in Zielitz durch den Entzug der Flächennutzungsplanung künftig gefährdet wäre oder welche konkreten Bebauungspläne nun nicht mehr in die Tat umgesetzt werden könnten.
{RN:17}
Grundlegenden Bedenken begegne die Statthaftigkeit der Kommunal-verfassungsbeschwerde, soweit die Beschwerdeführerin einen Verstoß gegen Art. 89 und Art. 2 Abs. 1 LVerf rüge. Mindestens fehle der Beschwerdeführerin in dieser Hinsicht die Beschwerdebefugnis. Ihre Erwägungen enthielten keine Aussage, in welcher Hinsicht das von ihr angegriffene Gesetz eine Verletzung des objektiv-verfassungsrechtlichen Demokratieprinzips vornehme. Unabhängig von der sachlichen Tragweite des Demokratiegebots werde jedenfalls die Aufstellung von Bebauungsplänen seitens der Beschwerdeführerin durch Entscheidungen des Stadt-Umland-Verbandes Magdeburg nicht tangiert.
[{RN:18}
Die Verfassungsbeschwerde sei auch unbegründet. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin seien die angegriffenen Normen auch in vollem Umfang materiell-rechtlich mit der Verfassung vereinbar:
{RN:19}
Der Entzug der Flächennutzungsplanung der Beschwerdeführerin sei durch das überörtliche raumordnerische und landesplanerische Interesse an der Stärkung des Oberzentrums Magdeburg und der Auflösung der Suburbanisierungsproblematik im Umland der kreisfreien Stadt geboten. Wegen der ihr verbleibenden Planungshoheit im Bereich der Bebauungsplanung sei ihr die Maßnahme zumutbar. Der Landesgesetzgeber habe den Sachverhalt für die Bildung des Stadt-Umland-Verbandes Magdeburg und der ihm übertragenen Aufgaben der vorbereitenden Bauleitplanung sowie für die Verteilung der Stimmen in der Verbandsversammlung vollständig und zutreffend ermittelt. Seine Entscheidung verstoße nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und sei willkürfrei erfolgt.
{RN:20}
Der Eingriff in die kommunale Selbstverwaltung überschreite die hierfür bestehenden Schranken des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraumes aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und dem Willkürverbot nicht. Die angegriffenen Regelungen verfolgten legitime Ziele. Sie seien zur Erreichung dieser Ziele auch geeignet. Die angegriffenen Regelungen würden auch nicht mehr als erforderlich und zumutbar in die Planungs- oder Satzungshoheit der Beschwerdeführerin im Hinblick auf die Bauleitplanung eingreifen. Der Zweckverband sei hinsichtlich der Regelungen zur Stimmverteilung in der Verbandsversammlung und seiner Finanzierung nicht unter Verstoß gegen sonstige Verfassungsgrundsätze - namentlich das Demokratiegebot - ausgestaltet, so dass auch seine gegenwärtige Struktur nicht gegen das rechtsstaatliche Übermaßverbot verstoße.
{RN:21}
Mit der Verabschiedung des KomNeuglGrG im Jahr 2005 habe der Gesetzgeber seine Zielvorstellungen hinsichtlich der Neuordnung des Verhältnisses zwischen den kreisfreien Städten und den Kommunen in ihrem Umland verankert. Aufgrund der vom dem KomNeuglGrG vorgegebenen Systematik zur Lösung der Stadt-Umland-Probleme der kreisfreien Städte sei der Zuschnitt des Verbandsge-bietes für den hier in Rede stehenden Stadt-Umland-Verband Magdeburg bereits determiniert gewesen. Die im Rahmen der parlamentarischen Anhörung zum Entwurf des KomNeuglGrG vorgetragenen Bedenken der Beschwerdeführerin hinsichtlich der grundsätzlichen Geeignetheit der Kriterien habe der Gesetzgeber zur Kenntnis genommen, sei ihnen aber nicht gefolgt. Die seinerzeitigen Festlegungen in § 2 KomNeuglGrG zur Abgrenzung des jeweiligen Verbandsgebiets für die freiwillige Bildung eines Zwecksverbands seien von der Beschwerdeführerin im Wege einer Verfassungsbeschwerde nicht gerügt worden. Die Frist nach § 51 Abs.2 i.V.m. § 48 LVerfGG von einem Jahr seit Inkrafttreten des KommNeuglGrG, innerhalb derer eine kommunale Verfassungsbeschwerde zur Überprüfung des Gesetzes hätte erhoben werden können, sei insoweit verstrichen, mit der Folge, dass die mit § 2 KomNeuglGrG aufgestellten Kriterien als solche bestandskräftig geworden seien und die Frage nach den Kriterien für die Einbeziehung der Beschwerdeführerin in den Kreis der den Zweckverband bildenden Umlandgemeinden um Magdeburg auch nicht mehr zulässigerweise zum Gegenstand einer kommunalen Verfassungsbeschwerde gemacht werden könne. Durch die Änderung des KommNeuGrG mit Gesetz vom 17.10.2007 sei die Frist nicht neu in Lauf gesetzt worden.
{RN:22}
Der Landtag hat sich nicht geäußert.

{T:Entscheidungsgründe}
{RN:23}
Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist zulässig (1.), hinsichtlich der Rüge der Verfassungswidrigkeit von § 6 Abs. 3 SUG begründet (2.2.), im Übrigen unbegründet (2.1).
{RN:24}
Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, durch die Übertragung der Flächennutzungsplanung auf den Stadt-Umland-Verband werde sie in ihrer Planungshoheit und damit in ihrem durch die Landesverfassung garantierten Recht auf Selbstverwaltung aus Art. 2 Abs. 3 i.V.m. Art. 87 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt – LVerf – vom 16.07.1992 (GVBl. LSA S. 600) verletzt, ist die Verfassungsbeschwerde zulässig.
{RN:25}
Soweit die Landesregierung die Verfassungsbeschwerde insoweit für unzulässig hält, als die Beschwerdeführerin nicht erkenne lasse, welchen konkreten Streitgegenstand die Beschwerdeführerin mit ihrer Rüge verfolge und sie auch keine Tatsachen vorgetragen habe, welche ihre eigene Beschwer im Hinblick auf ihr Selbstverwaltungsrecht als möglich erscheinen ließen, teilt das erkennende Gericht diese Auffassung nicht. Zumindest mit dem Schriftsatz vom 29.07.2008 hat die Beschwerdeführerin diese von der Landesregierung erhobenen Zulässigkeits-bedenken ausgeräumt.
{RN:26}
Das Landesverfassungsgericht ist zur Entscheidung über die kommunale Verfassungsbeschwerde berufen (vgl. dazu im einzelnen und mit weiteren Nachweisen: LVerfG, LVerfGE 2, 227, 245 f.; 2, 273, 289 f.; 2, 323, 334 f.). Soweit eine Verletzung der durch Art. 2 Abs.3 und Art. 87 LVerf garantieren Selbstverwaltungsrechte behauptet wird, handelt es sich um eine sog. kommunale Verfassungsbeschwerde im Sinne des Art. 75 Nr. 7 LVerf und der §§ 2 Nr. 8, 51 des Gesetzes über das Landesverfassungsgericht – LVerfGG – vom 23.08.1993 (GVBl. LSA, S. 441); diese Bestimmungen gestatten den Kommunen, gegen Eingriffe durch ein Landesgesetz das Landesverfassungsgericht anzurufen.
{RN:27}
Nach § 51 Abs. 1 LVerfGG können Kommunen und Gemeindeverbände die Verfassungsbeschwerde mit der Behauptung erheben, durch ein Landesgesetz in ihrem Recht auf Selbstverwaltung nach Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 LVerf verletzt zu sein. Nach § 57 Abs. 2 LVerfGG gelten die Vorschriften der §§ 48 bis 50 LVerfGG entsprechend. Nach § 49 LVerfGG (hinsichtlich der Verfassungsbeschwerde gegen ein Gesetz deckungsgleich mit § 92 BVerfGG) sind in der Begründung der Verfassungsbeschwerde, welche nach § 16 Abs. 1 S. 2 LVerfGG erforderlich ist, das Recht, das verletzt sein soll, und die Gesetzesvorschrift, durch die sich der Beschwerdeführer unmittelbar verletzt sieht, zu bezeichnen. Dazu reicht es nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts aus (BVerfG, Beschl. v. 19.02.1957 – 1 BvR 357/52 – BVerfGE 6, 132 [134]; Beschl. v. 17.02.1970 – 2 BvR 608/69 – BVerfGE 28, 19), dass der Beschwerdeführer hinreichend deutlich die Möglichkeit einer Verletzung eines Grundrechts vorgetragen hat. Die Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde gegen ein Gesetz setzt nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, Beschl. v. 22.11.2000 - 1 BvR 2307/94 – BVerfGE 102, 296, m.w.N.) weiter voraus, dass der Beschwerdeführer selbst, gegenwärtig und unmittelbar durch die angegriffenen Rechtsnormen in seinen Grundrechten verletzt ist. Es genügt im Allgemeinen die Angabe des Gesetzes mit Datum und Inkrafttreten. Dazu muss in der Verfassungsbeschwerde präzisiert werden, welche Einzelnorm angegriffen wird. Darüber hinaus muss der Beschwerdeführer in der Sache auch hinreichend deutlich vortragen, wodurch er sich in seinen durch die Verfassung garantierten Rechten verletzt fühlt (vgl. Schmidt-Bleibtreu, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/ Klein/Bethge, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Kom. § 92 Nr.3, 4). Hier hat die Beschwerde-führerin in ihrem Gesamtvortrag hinreichend deutlich gemacht, dass sie sich durch die Übertragung der Flächennutzungsplanung auf den Stadt-Umland-Verband gem. § 6 Abs. 1 SUG in ihrer Planungshoheit und damit in ihrem garantierten Selbstverwaltungsrecht nach Art. 2 Abs. 3 i.V.m. Art. 87 LVerf beeinträchtigt sieht. Dies genügt nach der Spruchpraxis des Landesverfassungsgerichts den Substantiierungsanforderungen der §§ 16, 51 und 49 LVerfGG. Die angegriffene Norm greift gegenwärtig und unmittelbar in das Selbstverwaltungsrecht der Beschwerdeführerin ein, ohne dass ein weiterer angreifbarer Umsetzungsakt notwendig wird. Somit liegen auch diese weiteren Zulässigkeitsvoraussetzungen vor. Die Beschwerdeführerin macht somit geltend, durch die §§ 1 Abs. 1, 3 Abs. 1 und 6 Abs. 3 SUG auch im Sinne des § 51 Abs. 2 i.V.m. § 49 LVerfGG unmittelbar in eigenen Rechten verletzt zu sein.
{RN:28}
Hinsichtlich der gesetzlichen Regelungen der §§ 1, 3 und 6 SUG ist die Verfassungsbeschwerde nach § 48 LVerfGG nicht etwa deshalb verfristet erhoben, weil diese gesetzlichen Regelungen bereits im KomNeuglGrG vom 11.05.2005 enthalten waren. Zwar war in § 2 des KomNeuglGrG geregelt, dass die Gemeinden, die in der Anlage zu § 1 benannt sind (darunter die Beschwerdeführerin), nach dem 30.06.2006 zu einem Zweckverband im Sinne des Absatzes 1 Satz 1 und 2 zusammengeschlossen werden, wenn sie sich nicht bis zum 30.06.2006 freiwillig zu einem solchen zusammengeschlossen haben. Mit Beschluss vom 28.03.1985 (– 2 BvR 280/96 – DÖV 1987, 343) hat das Bundesverfassungsgericht klargestellt, dass dann, wenn die angegriffene Vorschrift in einer früheren gesetzlichen Regelung bereits enthalten war, sich aber mangels eigener konkreter inhaltlicher Regelungen zunächst auf überhaupt niemanden auswirkt und ihre Konkretisierung erst durch den späteren Erlass einer anderen Vorschrift erfährt, es für die Fristberechnung nicht auf das In-Kraft-Treten der früheren gesetzlichen Regelung ankommt. Die Aufgabe der gemeinsamen Flächennutzungsplanung, durch die sich die Beschwerdeführerin in ihren eigenen Rechten verletzt sieht, ist erst mit Wirkung vom 27.10.2007, dem Inkrafttreten des § 3 SUG, auf den Zweckverband „Stadt-Umland-Verband Magdeburg übergegangen.
{RN:29}
Soweit die Beschwerdeführerin die Verletzung ihres Selbstverwaltungsrechts aus Art. 2 Abs. 3 i.V.m. Art. 87 LVerf durch §§ 1 Abs. 1, 3 Abs. 1 und 6 Abs. 3 SUG geltend macht, ist die Verfassungsbeschwerde hinsichtlich § 6 Abs.3 SUG begründet (2.2.), hinsichtlich der §§ 1 Abs. 1, 3 Abs. 1 SUG bleibt die Verfassungsbeschwerde hingegen ohne Erfolg (2.1).
{RN:30}
Die §§ 1 Abs. 1, 3 Abs. 1 SUG verletzen die Beschwerdeführerin nicht in ihrem Selbstverwaltungsrecht aus Art. 2 Abs. 3, Art. 87 LVerf.
{RN:31}
Nach Art. 2 Abs. 3 LVerf wird die kommunale Selbstverwaltung gewährleistet. Gemäß Art. 87 Abs. 1 LVerf verwalten die Kommunen (Gemeinden und Landkreise) ihre Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung. Nach Art. 87 Abs. 2 LVerf sind sie berechtigt und sogar im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit verpflichtet, jede öffentliche Aufgabe in ihrem Gebiet wahrzunehmen, soweit nicht bestimmte Aufgaben im öffentlichen Interesse durch Gesetz anderen Stellen übertragen sind. Das so umschriebene Recht der Selbstverwaltung wird den Kommunen in Art. 2 Abs. 3 LVerf im Sinne einer institutionellen Garantie ausdrücklich gewährleistet. Die Selbstverwaltungsgarantie sichert den Kommunen die Allzuständigkeit für die Wahrnehmung aller öffentlichen Angelegenheiten in ihrem Gemeindegebiet sowie die Befugnis zur eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte in diesem Bereich. Auch die kommunale Selbstverwaltungsgarantie gilt indessen nicht unbeschränkt. Sie unterliegt nach Art. 87 Abs. 1 LVerf vielmehr einem Gesetzesvorbehalt (vgl. LVerfG, Urt. v. 23.02.1999 – LVG 8/98 – LVerfGE Bd. 10, S. 413 [420]). Danach erfüllen die Kommunen jegliche öffentliche Aufgabe, soweit sie nicht durch ausdrückliche gesetzliche Vorschrift anderen Stellen im öffentlichen Interesse ausschließlich zugewiesen sind. Mithin darf eine Aufgabeneinschränkung nur im öffentlichen Interesse erfolgen.
{RN:32}
Das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht aus Art. 2 Abs. 3, Art. 87 LVerf umfasst mit der Planungshoheit die Bauleitplanung und damit als deren Teil auch die Flächennutzungsplanung. Mit der Einbindung in den Stadt-Umland-Verband Magdeburg (§ 1 SUG) und der Übertragung der Flächennutzungsplanung auf den Zweckverband wird der Beschwerdeführerin und den anderen betroffenen Gemeinden eine durch Art. 2 Abs. 3, Art. 87 LVerf geschützte Aufgabe im Bereich der örtlichen Angelegenheiten entzogen.
{RN:33}
Es kann dahingestellt bleiben, ob die Flächennutzungsplanung zum unantastbaren Kernbereich der Selbstverwaltung gehört oder nicht. In jedem Fall muss eine Übertragung der Kompetenz zur Flächennutzungsplanung auf einen Zweckverband nach den §§ 1, 3 Abs. 1 SUG sich im Ergebnis an den vom Bundesverfassungsgericht zum gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht entwickelten Grundsätzen messen lassen. Nach der Rechtsprechung des Bundesver-fassungsgerichts (z.B. Beschl. v. 23.06.1987 – 2 BvR 826/83 – BVerfGE 76, S. 107) zu dem mit Art. 2 Abs. 3, Art. 87 LVerf insoweit deckungsgleichen Art. 28 Abs.2 GG gewährleistet dieser als eine Garantie der Einrichtung „Kommunale Selbstverwaltung“ den Wirkungskreis der Gemeinden in ihrem Kernbereich nur institutionell, nicht ohne weiteres auch individuell. Gesetzliche Einwirkungen auf die Selbstverwaltung lediglich einzelner Gemeinden können verfassungsrechtlich daher zulässig sein, wenn sie diesen Gemeinden bestimmte Selbstverwaltungsrechte teilweise entziehen. Allerdings unterliegen derartige gesetzliche Eingriffe auch verfassungsrechtlichen Grenzen. Diese hat das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung (Beschl. v. 19.11.2002 – 2 BvR 329/97 - BVerfGE 107, 1 [24] m.w.N.) wie folgt angenommen: Auszugehen ist von dem Gedanken, dass bei Einwirkungen auf die Selbstverwaltung einzelner Gemeinden diesen im Vergleich zu anderen Gemeinden eine Sonderbelastung auferlegt wird. Diese darf zunächst nicht willkürlich sein, muss einen zureichenden Grund in der Wahrung überörtlicher Interessen besitzen. Freilich genügt nicht jedes überörtliche Interesse. Vielmehr muss der Eingriff in die Planungshoheit der einzelnen Gemeinde gerade angesichts der Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung verhältnismäßig sein. Die gemeindliche Selbstverwaltungsgarantie erlaubt mithin eine Einschränkung der Planungshoheit einzelner Gemeinden nur, wenn und soweit diese durch überörtliche Interessen von höherem Gewicht erfordert werden. Bei der Ausfüllung des Begriffs "im öffentlichen Interesse" ist dem Normgeber eine gesetzgeberische Gestaltungsfreiheit und damit die Kompetenz eingeräumt, die erforderliche Abwägung selbst vorzunehmen. Die Spielräume auszufüllen, ist Sache des Gesetzgebers und vom Landesverfassungsgericht nur eingeschränkt verfassungs-rechtlich zu überprüfen. Das Landesverfassungsgericht kann nicht seine eigene Abwägung an die Stelle derjenigen des Normgebers setzen. Er hat nur zu prüfen, ob diese sich in den verfassungsrechtlich vorgezeichneten Grenzen hält (vgl. BVerfG, Beschl. v. 23.06.1987 – 2 BvR 826/83 – a.a.O.). Die Entscheidung des Gesetzgebers muss den Rahmen vertretbar ausfüllen, den das Aufgabenverteilungsprinzip nach Art. 87 Abs. 1 LVerf festlegt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 23.11.1988 - 2 BvR 1619,1628/83 - BVerfGE 79, 127 [154]). Die gesetzgeberische Einschätzung des Gewichts der eine Übertragung auf einen Planungsverband rechtfertigenden Gründe muss vertretbar sein. Das Landesverfassungsgericht hat zu untersuchen, ob der Gesetzgeber den für seine Maßnahmen erheblichen Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt und dem Gesetz zu Grunde gelegt hat, ob er alle Gemeinwohlgründe sowie die Vor- und Nachteile der gesetzlichen Regelung in die vorzunehmende Abwägung eingestellt hat und ob der gesetzgeberische Eingriff geeignet, erforderlich und verhältnismäßig sowie frei von willkürlichen Erwägungen ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.11.2002, a.a.O.). Gemessen an diesen Vorgaben sind die aufgezeigten verfassungsrechtlichen Grenzen mit den beanstandeten Regelungen der §§ 1 und 3 des SUG nicht überschritten.
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Das Gebot an den Gesetzgeber, den für seine Maßnahme erheblichen Sachverhalt zutreffend und vollständig zu ermitteln, umfasst insbesondere die Pflicht des Normgebers, die individuell betroffene Gemeinde anzuhören. Diese Pflicht ist Ausfluss der Selbstverwaltungsgarantie wie des Rechtsstaatsgebots (BVerfG, Beschl. v. 23.06.1987, a.a.O., m.w.N). Ihr wurde hier Genüge getan; die Beschwerdeführerin hat Gelegenheit zur Stellungnahme gehabt. Bereits im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens zum KomNeuglGrG wurde die Beschwerdeführerin am 23.02.2005 in der gemeinsamen Sitzung durch den Ausschuss für Wohnungswesen, Städtebau und Verkehr und dem Innenausschuss angehört (Niederschrift über den öffentlichen Teil der Sitzung des Ausschusses für Wohnungswesen, Städtebau und Verkehr, 4/37, S. 45 ff.). Eine weitere Anhörung erfolgte im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens zum SUG am 14.02.2007 (Niederschrift über den öffentlichen Teil der Sitzung des Ausschusses für Inneres 5/15, S.63 ff.). Auf diese Anhörung weist die Beschwerdeführerin selber hin. In diesem Zusammenhang rügt die Beschwerdeführerin auch nicht, dass sie tatsächlich nicht Gelegenheit zur Stellungnahme gehabt hätte, sondern vielmehr, dass der Gesetzgeber ihren Bedenken nicht entsprochen hätte. Auch im Übrigen bestehen keine Anhaltspunkte für eine fehlerhafte oder unvollständige Sachverhaltsermittlung. Der Normgeber hat weiterhin alle sachlich beteiligten Belange und Interessen berücksichtigt und umfassend und nachvollziehbar gegeneinander abgewogen (vgl. LTDrucks. 9/395 vom 06.12.2006 S. 16-17). Ferner ist nicht erkennbar, dass die Einschätzungen und Entscheidungen des Normgebers offensichtlich fehlerhaft oder eindeutig widerlegbar oder mit der verfassungsrechtlichen Ordnung unvereinbar wären.
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Der Gesetzgeber durfte den Entzug der Flächennutzungsplanung der Beschwerdeführerin durch das überörtliche raumordnerische und landesplanerische Interesse an der Stärkung des Oberzentrums Magdeburg und der Auflösung der Suburbanisierungsproblematik in diesem Bereich für geboten halten. Er strebt mit der Übertragung der Flächennutzungsplanung auf den Zweckverband einen Ausgleich der verschiedenen Planungsinteressen der Gemeinden im Verbandsgebiet und eine einheitliche Entwicklung in den Stadt-Umlandbereichen der kreisfreien Magdeburg an, damit kommunale Aktivitäten wirkungsvoll aufeinander abgestimmt werden können (LT-Drucks. 5/395 v. 06.12.2006 S. 11, 13). Dazu bedürfe es einer erhöhten Koordination und Abstimmung im Verbandsgebiet. Dies solle die gemeinsame Flächennutzungsplanung im Planungsverband leisten. Die Flächennutzungsplanung von 33 Städten und Gemeinden auf den Zweckverband Stadt-Umland-Verband Magdeburg zu verlagern, rechtfertigt sich dadurch. Es kommt nicht darauf an, ob es in der Vergangenheit bei der Flächennutzungsplanung in dieser Region zu nachweisbaren Defiziten bei der Flächennutzungsplanung gekommen ist. Entscheiden ist, dass sich die vom Gesetzgeber definierte Region nach seiner Vorstellung künftig einheitlich entwickeln soll. Folgende Überlegungen waren im Gesetzgebungsverfahren maßgeblich:
„Im Bereich der kreisfreien Städte Halle (Saale) und Magdeburg mit den in ihrem Umland liegenden Städten und Gemeinden haben sich seit 1990 vielfältige und enge Verflechtungsbeziehungen entwickelt. Diese sind insbesondere bedingt durch ein Abwandern von Wohnbevölkerung aus der kreisfreien Stadt in das Umland, eine zunehmende Suburbanisierung auch im gewerblichen Bereich und die Zunahme des Verkehrs durch Pendlerströme. Gleichzeitig muss die Infrastruktur in den Zentren für die ins Umland abgewanderten Bevölkerungsgruppen, die in den kreisfreien Städten arbeiten und ein qualitativ hochwertiges Angebot der Daseinsvorsorge finden (Bildungseinrichtungen, Krankenhäuser, Theater u. a.), aufrechterhalten und im Bereich des ÖPNV oder anderer Verkehrsverbindungen angepasst werden. Zwischen den kreisfreien Städten und den Umlandgemeinden besteht als Folge der Suburbanisierungsprozesse ein dichtes Beziehungsgeflecht mit vielschichtigen gegenseitigen Abhängigkeiten. Dies führt zu spezifischen Entwicklungs- und Ordnungsproblemen, die gekennzeichnet sind durch eine ausgeprägte Funktionsteilung zwischen Kernstadt und Umland, durch Konkurrenzen um die Nutzung von Grund und Boden, durch intensive Verflechtungen vor allem im Bereich von Verwaltung und Wirtschaft, durch enge Verkehrsbeziehungen sowie durch zunehmende Pendlerbewegungen. Hierbei erweist sich als besonders nachteilig, dass die entstandenen Verflechtungsräume nicht mit den administrativen Grenzen übereinstimmen. Innerhalb der Verflechtungsräume liegt die Wahrnehmung der Aufgaben in der Kompetenz unterschiedlicher Aufgabenträger.
…….
Der Zusammenschluss der kreisfreien Städte Halle (Saale) und Magdeburg und der in ihrem Umland liegenden Städte und Gemeinden zu einem Zweckverband bewirkt, dass mit einer einheitlichen vorbereitenden Bauleitplanung zugleich die einheitliche Präsentation der Entwicklungsvorstellungen im jeweiligen Stadt-Umland-Bereich dokumentiert wird. Mit einem widerspruchsfreien Flächennutzungsplan werden dabei die weiteren Planungsprozesse insgesamt vereinfacht und beschleunigt. Dies trägt wesentlich dazu bei, die kreisfreie Stadt als Motor der regionalen Entwicklung zu stärken und ihre Leistungs- und Entwicklungsfähigkeit langfristig zu sichern und dabei den Zielen der Raumordnung Rechnung zu tragen. Gleichzeitig soll mit der gesetzlichen Bildung eines Zweckverbandes zur gemeinsamen Aufgabenwahrnehmung nachteiligen Konkurrenzentwicklungen entgegengetreten und kommunale Aktivitäten wirkungsvoller aufeinander abgestimmt werden. Die durch einen Zweckverband geschaffenen vernetzten Strukturen gewähren den Kommunen im Vergleich zu anderen Organisationsformen das größtmögliche Recht ihre Angelegenheiten unter Berücksichtigung des öffentlichen Wohls weiterhin eigenverantwortlich zu regeln. Letztlich trägt eine erfolgreiche Zusammenarbeit zur Erhöhung der Attraktivität der Kommunen und des gesamten Stadt-Umland-Bereiches bei.
……
Mit einer zusammengefassten vorbereitenden Flächennutzungsplanung kann insbesondere darauf hingewirkt werden, dass im Stadt-Umland-Bereich
- in einem ausgewogenen Verhältnis Wohn-, Gewerbe- und Dienstleistungsstandorte
entwickelt werden,
- eine regional abgestimmte Standortvorsorge für Infrastruktureinrichtungen
gewährleistet wird,
- die Voraussetzungen für die Realisierung des Grundbedarfs der Bevölkerung
in allen Teilen des Verflechtungsraumes geschaffen werden,
- Probleme der infrastrukturellen Verflechtungen im Bereich der Ver- und Entsorgung,
des ÖPNV, der kulturellen und Bildungsangebote überwunden werden,
- Probleme der Erschließung und Nutzung von Naherholungsräumen im regionalen
Maßstab behandelt und durch geeignete Lasten-Nutzen-Ausgleiche gelöst werden. Dem erhöhten Abstimmungsbedarf soll mit der Vereinigung der kreisfreien Stadt und ihrer Umlandgemeinden in einem die Flächennutzungsplanung koordinierenden Zweckverband Rechnung getragen werden. Eine gemeinsame zusammengefasste Flächennutzungsplanung ermöglicht es, einen gerechten Ausgleich der unterschiedlichen Interessen der beteiligten Städte und Gemeinden herbeizuführen und die raumstrukturellen Probleme im Stadt-Umland-Bereich zu lösen. Durch eine überörtliche Orientierung der Planungen können die Probleme der infrastrukturellen Verflechtungen im Stadt-Umland-Bereich bewältigt und künftig eine koordinierte Entwicklung und Ausstattung des Verflechtungsraumes herbeigeführt werden. Mit der Bildung der Stadt-Umland-Verbände wird das Ziel verfolgt, durch eine einheitliche und zielgerichtete Flächennutzungsplanung frühzeitig Fehlentwicklungen im Bereich der kreisfreien Städte Halle (Saale) und Magdeburg und den in ihrem Umland liegenden Städten und Gemeinden aufgrund der vielfältigen und engen Verflechtungsbeziehungen zu vermeiden sowie vorausschauend und umfassend die künftige Art der Bodennutzung nach den voraussehbaren Bedürfnissen im jeweiligen Verbandsgebiet zu regeln. Aufgrund der Schlüsselfunktion der kreisfreien Städte für die Entwicklung der Region muss bereits planerisch der Grundstein zur Stärkung dieser Kerne der Region und für eine zukunftsfähige Entwicklung des Verflechtungsraumes gelegt werden, ohne die gemeindlichen Strukturen aufzugeben. Die kommunale Zusammenarbeit in einem Zweckverband ermöglicht es, den erhöhten Anforderungen gerecht zu werden, die an die Wahrnehmung der Aufgaben von überörtlicher Bedeutung gestellt werden. Um die für eine nachhaltige Stärkung der Region erforderlichen Planungsleistungen im Stadt-Umland-Verhältnis erbringen zu können, müssen dabei lokale Egoismen überwunden werden. Die kommunale Vernetzung in einem Zweckverband strebt dabei an, planerische Asymmetrien durch sich teilweise kontraproduktiv gegenüberstehende vorhandene Flächennutzungspläne im Umfeld der kreisfreien Städte für die Zukunft zu beseitigen und trägt dazu bei, die zentralörtliche Funktion der Oberzentren für die Versorgung und Entwicklung der Region zu stärken(LT-Drucks. 5/395 a.a.O. S.11-14).
Der Gesetzgeber ist zutreffend davon ausgegangen, dass es in großstädtischen Verdichtungsräumen nebst dem zugehörigen Umland spezifische Entwicklungs- und Ordnungsprobleme gibt. Diese sind durch die Konzentration von Entwicklungspotential, durch Konkurrenzen um die Nutzung von Grund und Boden, durch eine ausgeprägte Funktionsteilung zwischen Kernstadt und Umland, durch intensive Verflechtungen vor allem im Bereich von Verwaltung und Wirtschaft sowie durch enge Verkehrsbeziehungen gekennzeichnet (Hess.StGH, Urt. v. 04.05.2004, a.a.O.). Die Bewältigung dieser Probleme gelang mit den bisherigen Verwaltungsstrukturen nur unzureichend. Planungsverbände sind in der Bundesrepublik Deutschland eine rechtlich unter anderem durch die Regelungen in den §§ 205 f. BauGB anerkannte Organisationsformen, um durch eine zusammengefasste Bauleitplanung einen Ausgleich der verschiedenen Belange und Interessen zu gewährleisten. Das Bedürfnis nach einer abgestimmten Planung kommt im gesamten Gesetzgebungsprozess zum Tragen. Der Gesetzgeber hat die Interessen der beteiligten Körperschaften nachvollziehbar gegeneinander abgewogen. Er ist dabei in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Art und Weise davon ausgegangen, dass die Übertragung der Flächennutzungsplanung auf den Planungsverband von herausragender Bedeutung ist und von diesem mit der erforderlichen Kompetenz ausgeübt werden kann.
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Der gesetzgeberische Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht ist grundsätzlich auch geeignet, erforderlich und verhältnismäßig sowie frei von willkürlichen Erwägungen. Bei der Aufstellung des Flächennutzungsplans durch den Zweckverband wirkt die Beschwerdeführerin mit. Sie ist gemäß § 6 Abs.1 SUG in der Zweckverbandsversammlung mit Stimmrecht vertreten. Der Flächennutzungsplan des Verbands kann nur mit der Zustimmung der Zweckverbandsversammlung erlassen werden. Der Zweckverband hat die Vorstellungen der einzelnen Verbandsmitglieder (§ 4 Abs. 2 SUG) zu ihrer örtlichen Planung – mithin auch die der Beschwerdeführerin – in einem Flächennutzungsplan zu berücksichtigen, soweit nicht Belange des Gesamtraums entgegenstehen. Die Selbstverwaltungsgarantie der Beschwerdeführerin aus Art 2 Abs. 3, Art. 87 LVerf gewährleistet, dass gegen ihren Willen Mehrheitsbeschlüsse nicht rechtmäßig gefasst werden dürfen, soweit diese nicht durch überörtliche Belange gerechtfertigt sind (so auch StGH Bad.-Württ., Urt. v. 08.05.1976, a.a.O.) Insoweit muss das Stadt-Umland-Gesetz verfassungskonform ausgelegt werden.
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Soweit die Beschwerdeführerin die Verletzung ihrer Planungshoheit wegen der künftigen Unmöglichkeit zur Aufstellung eines Bebauungsplans der jeweiligen Gemeinden durch den Entzug der Flächennutzungsplanung befürchtet, berücksichtigt sie nicht, dass es bei Entscheidungen der Zweckverbands nicht nur auf die Mehrheitsverhältnisse ankommt, sondern dass sich jede planerische Entscheidung des Zweckverbandes an den Interessen des Gesamtraumes orientieren muss und dass der Zweckverband die Vorstellungen der einzelnen Verbandsmitglieder zu ihrer örtlichen Planung stets im Rahmen des Gestaltungs- und Abwägungsprozesses ausreichend zu berücksichtigen hat und sie nur zu Gunsten von übergeordneten Belange des Gesamtraumes zurückgedrängt werden können. Ferner können auch die Mehrheitsentscheidungen des Zweckverbands gemessen an diesen Anforderungen fachgerichtlich überprüft werden.
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Auch nach der Übertragung der Flächennutzungsplanungskompetenz auf den Zweckverband kann die Beschwerdeführerin mit der Bebauungsplanung ihr Gemeindegebiet nach ihren Vorstellungen in ausreichender Weise entwickeln.
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Der Beschwerdeführerin wird durch die Mitgliedschaft im Stadt-Umland-Verband Magdeburg kein Sonderopfer auferlegt. weil die Regelungen des Stadt-Umland-Verbandsgesetzes gegenüber § 8b Abs.1, 2 GKG-LSA zum eine spezieller Regelung treffen und eine Normkollision durch § 11 SUG, wonach Vorschriften des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit auf das Stadt-Umland-Verbandsgesetz nur dann Anwendung finden, soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt, vermieden wird. Zudem ist die Mitgliedschaft der Beschwerdeführerin im Regionalen Planungsverband Magdeburg mit der Mitgliedschaft im Stadt-Umland-Verband Magdeburg auch sachlich nicht vergleichbar. Insoweit fehlt es schon an der räumlichen Identität zwischen den Verbänden. Die Verlagerung der Flächennutzungsplanung ist nicht bereits deshalb unzulässig, weil eine weitergehende Koordination und Abstimmung im Stadt-Umland Raum Magdeburg auch durch eine "detailfreudigere" Regionalplanung erfolgen könnte. Eine solche Planung wäre nicht in gleicher Weise geeignet, das gesetzgeberische Ziel zu verwirklichen. Die Städte und Gemeinden im Stadt-Umland-Bereich Magdeburg haben bei der Regionalplanung weniger Mitwirkungsbefugnisse als bei der Flächennutzungsplanung durch den Planungsverband.
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Gegen die Einbeziehung der Beschwerdeführerin in den Planungsverband in räumlicher Hinsicht bestehen ebenfalls keine verfassungsrechtlichen Bedenken. 2.1.4.1. Soweit die Beschwerdeführer mit ihrer Verfassungsbeschwerde auch die Auswahl der Kriterien, nach denen der Landesgesetzgeber die Beschwerdeführerin mit den übrigen Gemeinden zu einem Zweckverband zusammengeschlossen hat, und ihre Einbeziehung in diesen rügt, ist sie mit diesem Vorbringen ausgeschlossen. Die Festlegung Auswahlkriterien und ihre Anwendung auf die betroffenen Gemeinden sind nämlich bereits in den §§ 2, 4 des KomNeuglGrG vom 11.05.2008 endgültig erfolgt. Dementsprechend sind die betroffenen Gemeinden im Rahmen dieses Gesetzgebungsverfahren auch angehört worden. Das SUG vom 27.10.2007 hat insoweit keine inhaltliche Änderung mehr vorgenommen. Weder die Festlegung in § 2 KomNeuglGrG noch die Auswahl der Einbeziehungskriterien in § 4 KomNeuglGrG ist von der Beschwerdeführerin im Zeitraum der §§ 51 Abs. 2 i.V.m 48 LVerfGG mit einer Verfassungsbeschwerde angegriffen worden. Die Beschwerde-führerin vermag dem nicht entgegenzuhalten, dass die materielle Belastung sie auch insoweit erst durch das In-Kraft-Treten des SUG am 27.10.2007 betroffen habe. Hinsichtlich der Auswahlkriterien und des Zuschnitt des Stadt-Umland-Verbands Magdeburg ist die materiell Regelung nicht erst am 27.10.2007 wirksam geworden, sondern bereits mit dem In-Kraft-Treten des KomNeuglGrG. Mit § 2 KomNeuglGrG hat der Gesetzgeber nämlich für den Zeitraum vom 18.05.2005 bis zum 30.06.2006, dass der Zweckverband „Stadt-Umland-Verband Magdeburg nur in den von ihm in § 2 KomNeuglGrG festgelegten Grenzen durch freiwilligen Zusammenschluss gebildet werden kann. Ein anderweitiger freiwilliger Zusammenschluss etwa unter Einbe-ziehung der Gemeinden Colbitz und Loitsche, die die Beschwerdeführerin für geboten hält, wäre an § 2 KomNeuglGRG gescheitert. Hinsichtlich der Abgrenzung des Stadt-Umland-Verbands Magdeburg ist die gesetzliche Regelung daher bereits am 18.05.2005 wirksam geworden.
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Darüber hinaus ist die räumliche Abgrenzung des Zweckverbands „Stadt-Umland-Verband Magdeburg“ eine planerische Entscheidung. Daher kann es keine Bestimmung der Grenzen des Ballungsraums nach mathematischen Gesichtspunkten geben. Für derartige Grenzziehungen lassen sich verschiedene Kriterien finden, die jeweils sachgerecht sein können. Deshalb kann der Zweckverband ganz unterschiedlich gefasst und trotzdem jeweils nach vertretbaren Kriterien abgegrenzt sein. Bei der Abgrenzung des Planungsraums in den Randbereichen besteht eine Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers. Schematische Zuordnungen sind nicht möglich. Kleinere Kommunen haben in den Randbereichen einerseits Beziehungen zum Kernraum, andererseits aber auch Verbindungen zu anderen, gegebenenfalls auch näher liegenden größeren Kommunen. Diese Entscheidungen erfordern Bewertungen und Prognosen des Gesetzgebers. Auch insoweit ist die Nachprüfung darauf zu beschränken, ob die Einschätzungen und Entscheidungen offensichtlich fehlerhaft und eindeutig widerlegbar sind oder der verfassungsrechtlichen Ordnung widersprechen. Nur unter diesen Einschränkungen kann eine Regelung daraufhin überprüft werden, ob sie das Willkürverbot beachtet und verhältnismäßig ist, insbesondere der Bedeutung der gemeindlichen Selbstverwaltungsgarantie Rechnung trägt (BVerfG, Beschl. v. 23.06.1987 – 2 BvR 826/83 - BVerfGE 76, 107 [121 f.]; vgl. auch BVerfGE 86, 90 [109]). Auch unter Berücksichtigung dieser Gesichtspunkte wären gegen die Abgrenzung des Zweckverbands „Stadt-Umland-Verband Magdeburg wären gegen die planerische Entscheidung des Landesgesetzgebers keine verfassungsrecht-lichen Einwände zu erheben.
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Soweit die Beschwerdeführerin in der Übertragung der Flächennutzungsplanung auf den Stadt-Umland-Verband auch eine Verletzung des kommunalrechtlichen Demokratiegebots aus Art. 2 Abs.1 i.V.m. Art. 2 Abs.3, Art. 87 und Art. 89 LVerf sieht, verfehlt sie zwar die sachliche Reichweite dieses Gebots. Den Anforderungen dieser Normen ist grundsätzlich dadurch genügt, dass die in der Verbandsversammlung stimmberechtigenten Vertreter der einzelnen Gemeinden jeweils die Bürger ihrer Gemeinde repräsentieren. Verletzt wird das kommunale Demokratiegebot aber durch die gesetzgeberische Ausgestaltung der Stimmenverhältnisse in der Verbandsversammlung.
Die Mitglieder des Zweckverbands entsenden nach § 6 Abs.1 SUG je einen Vertreter in die Verbandsversammlung. Nicht alle Vertreter in der Zweckverbandsversammlung haben gleiches Stimmgewicht. Nach § 6 Abs.3 S.1 SUG besitzt der Vertreter der kreisfreien Stadt 50 v. H. der Stimmen der anwesenden Vertreter in der Verbandsversammlung. Jeder Vertreter der übrigen Verbands-mitglieder hat eine Stimme je angefangene 1000 Einwohner seiner Gemeinde (Abs.3 S.2). Nach Satz 3 ist die vom Statistischen Landesamt des Landes Sachsen-Anhalt festgestellte Einwohnerzahl zum 31.12. des jeweils vorletzten Jahres. Der Gesetzgeber hat damit das Kriterium der Einwohnerstärke bei der Bemessung der Stimmenzahl in der Zweckverbandsversammlung zugrunde gelegt. Mit § 6 Abs.3 SUG hat der Landesgesetzgeber somit eine Gewichtung der Stimmen in der Verbandsversammlung vorgenommen und dabei maßgeblich auf die Anzahl der Einwohner, die von den jeweiligen Mitgliedern der Verbandsversammlung repräsentiert werden, abgestellt. Eine solche Gewichtung der Stimmenzahl ist nichts Außergewöhnliches, wie Art. 51 Abs. 2 GG zeigt und entspricht deutscher bundesstaatlicher Tradition (vgl. auch, Hess.StGH, Urt. v. 04.05.2004, a.a.O.). Sie ist vom Grundsatz her nicht sachwidrig und vermeidet, dass die Anzahl der Einwohner, die von den jeweiligen Mitgliedern der Verbandsversammlung repräsentiert werden, je Verbandsversammlungsstimme stark schwankt, und zwar je nachdem, ob es sich um den Einwohner der kreisfreien Stadt, einer Stadt oder einer kleinen Gemeinde handelt. Das Stimmengewicht der kreisfreien Städte hat der Gesetzgeber dabei auf 50 v. H. reduziert, obwohl die Anzahl der Einwohner zu einer höheren Stimmengewichtung führen würde. Dies ist gerechtfertigt, weil es sonst zu einem Übergewicht der kreisfreien Städte in der Verbandsversammlung kommt.
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Mit Art. 2 Abs. 3 i.V.m. Art. 87 LVerf ist es aber auch bei Berücksichtigung der reduzierten verfassungsgerichtlichen Kontrolldichte nicht zu vereinbaren, die Stimmgewichtung so auszugestalten, dass die kreisfreien Städte schon durch Hinzugewinnung lediglich der Stimmen einer weiteren Mitgliedsgemeinde eine Mehrheitsentscheidung herbeiführen können. Bei der Übertragung der Flächennutzungsplanung von der Gemeinde auf einen Zweckverband ist die bürgerschaftlich-demokratische Dimension der kommunalen Selbstverwaltung betroffen. Mit dieser Hochzonung wird die Allzuständigkeit des gemeindlichen Wirkungskreises teilweise eingeschränkt,. Nach der Auffassung des Bundesverfassungsgerichts, die das Gericht für die Landesverfassung teilt, konstituiert Art. 28 GG die Gemeinden als einen wesentlichen Bestandteil der staatlichen Gesamtorganisation. Sie sind selbst ein Teil des Staates, in dessen Aufbau sie integriert und innerhalb dessen sie mit eigenen Rechten ausgestattet sind. Indem der Verfassungsgeber die Institution gemeindlicher Selbstverwaltung in den Aufbau des politischen Gemeinwesens eingefügt hat, hat er ihr eine spezifische Funktion beigemessen. Für die örtliche Ebene der Gemeinden fordert Art. 28 Abs.2 S.1 GG daher eine mit wirklicher Verantwortlichkeit ausgestattete Einrichtung der Selbstverwaltung, durch die den Bürgern eine wirksame Teilnahme an den Angelegenheiten des Gemeinwesens ermöglicht wird. Der Gesetzgeber hat bei der Ausgestaltung und Formung der Garantie gemeindlicher Selbstverwaltung die grundgesetzliche Entscheidung für eine dezentral organisierte und bürgerschaftlich getragene Verwaltung zu berücksichtigen (BVerfG, Beschl. v. 19.11.2002, a.a.O.). Mit diesem Verständnis von verfassungsrechtlich garantierter gemeindlicher Selbstverwaltung, wie sie das Bundesverfassungsgericht im vorgenannten Beschluss ausgestaltet hat, lässt es sich nicht vereinbaren, dass die Flächennutzungsplanung einer Gemeinde von einer anderen Gemeinde mit Unterstützung lediglich nur einer weiteren Gemeinde des Stadt-Umland-Verbands maßgeblich bestimmt werden kann. Wenn sich auch das demokratisches Erfordernis gleicher Mitwirkungsbefugnisse - wie für den Pflichtzweckverband in § 11 Abs.1 GKG LSA in der Regel vorgesehen – für einen Stadt-Umland-Zweckverband bei der Wahrnehmung der kommunalen Aufgabe, Flächennutzungsplanung, aus der Landesverfassung nicht entnehmen lässt, so entspricht doch eine Mitwirkungsbefugnis einer Mitgliedsgemeinde, die mit den Stimmen von nur zwei anderen Gemeinden im Stadt-Umland-Verband überstimmt werden kann, nicht den Anforderungen an die durch Art. 2 Abs.3, Art. 87 LVerf auch garantierte bürgerschaftliche Mitwirkung bei der Aufgabenwahrnehmung (a. A. StGH Bad. Württ. Urt. v. 08.05.1976, a.a.O.; zur Rechtslage vor der Entscheidung des BVerfG vom 19.11.2002). Der Verlust der eigenständigen Aufgabenwahrnehmung der Gemeinde muss durch effektive Mitwirkungsrechte auf der Ebene des Stadt-Umland-Verbands kompensiert werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.11.2002, a.a.O., zum Verlust der gemeindlichen, eigenständigen Aufgabenerfüllung bei den Verwaltungsgemeinschaften in Sachsen-Anhalt).
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Dem Landesverfassungsgericht ist es - wie bereits dargelegt - verwehrt, dem Landesgesetzgeber im Einzelnen vorzuschreiben, wie er die Stimmengewichtung effektiver vorzunehmen hat. Denkbar wäre z.B. eine Kombination von Gesamtstimmgewicht (etwa 60 %) mit einer über zwei hinausgehenden Mindestzahl von Mitgliedern, die den Beschluss tragen.
{RN:45}
3. Die Gerichtskostenfreiheit folgt aus § 32 Abs.1 LVerfGG.
Im Übrigen beruht die Kostenentscheidung auf § 32 Abs.3 LVerfGG. Da die Verfassungsbeschwerde nur zum Teil erfolgreich war, besteht nur eine hälftige Kostenerstattungspflicht der außergerichtlichen Kosten der Beschwerdeführerin.
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Das Gericht

Der Sitz des Landesverfassungsgerichts ist Dessau-Roßlau.