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Details zur Entscheidung

Urteil des Gerichtes

Entscheidungsvorblatt

Aktenzeichen: LVG 12/08 Entscheidungsart: Urteil Entscheidung vom: 21.04.2009
Verfahrensart Kommunalverfassungsbeschwerde
entscheidungserhebliche Vorschriften LVerf Art. 2, 87,88
Schlagworte
Stichworte Urteil
Leitsatz 1. Bei der Gemeindegebietsreform, deren Grundsätze der Landesgesetzgeber im Begleitgesetz zur Gemeindegebietsreform vom 14.02.2008 festgelegt hat, steht dem Landesgesetzgeber ein politischer Gestaltungsspielraum zu. 2. Das Landesverfassungsgericht hat wegen dieses Gestaltungsspielraums nicht die Gemeinwohlauffassung des Gesetzgebers daraufhin zu prüfen, ob es gegenüber der Gesetz gewordenen Regelung andere und bessere Alternativen gegeben hätte, sondern nur, ob der Gesetzgeber bei seiner gesetzlichen Regelung seine Kompetenz zur Konkretisierung des allgemeinen verfassungsrechtlichen Gemeinwohlgebots missbraucht hat.Es überprüft die getroffene Maßnahme allein darauf, ob der Gesetzgeber den für seine Regelung erheblichen Sachverhalt ermittelt, dem Gesetz zugrunde gelegt hat und ob er die im konkreten Fall angesprochenen Gemeinwohlgründe sowie die Vor- und Nachteile der gesetzlichen Regelung in die vorzunehmende Abwägung eingestellt hat.3. Der Gesichtspunkt der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der öffentlichen Verwaltung ist dem Streben nach einer wirksamen Teilnahme der Bürger an den Angelegenheiten des Gemeinwesens abzuwägen. 4. Das Neugliederungskonzept des Gesetzgebers ist auch daraufhin zu überprüfen, ob der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gewahrt ist. Hat der Gesetzgeber sich an einer sachgerechten und vertretbaren Beurteilung des erreichbaren Materials orientiert, so ist seine Prognose im Hinblick auf Eignung und Erforderlichkeit der Maßnahme, aber auch hinsichtlich ihrer Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne - abgesehen von Fällen evident fehlsamer Einschätzung – als inhaltlich vertretbar anzusehen.
Fundstellen -
Sonstiges -
Zitiervorschlag VerfGSA, Urteil vom 21.04.2009 - LVG 12/08 -,
www.verfassungsgericht-sachsen-anhalt.de

Urteil

in dem Kommunalverfassungsbeschwerdeverfahren

LVG 12/08

Urteil vom 21.04.2009
(wegen des Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform)

Die Verfassungsbeschwerden werden zurückgewiesen.
Gerichtskosten werden nicht erhoben.
Außergerichtliche Kosten werden nicht erstattet.


Tatbestand

Mit der Verfassungsbeschwerde machen die Beschwerdeführerinnen geltend, dass Artikel 1 § 1, § 2 Abs. 1 - 4, Abs. 5 S. 1 - 3‚ Abs. 6 - 9 sowie § 3 S. 2 und 3 (,‚Gesetz über die Grundsätze der Neugliederung der Gemeinden im Land Sachsen-Anhalt“ [Gemeindeneugliederungs-Grundsätzegesetz – GemNeuglGrG -]) des Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform vom 14.02.2008 (GVBl. LSA, S. 40) nichtig, hilfsweise unvereinbar mit den Art. 2 Abs. 3‚ Art. 87 Abs. 1 - 3‚ Art. 88 und 90 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt - LVerf - vom 16.07.1992 (GVBl. LSA, S. 600) ist.

Die angegriffenen Vorschriften des Art. 1 des Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform lauten wie folgt:
§ 1
Ziele der Neugliederung
(1) Ziel der Neugliederung der gemeindlichen Ebene im Land Sachsen-Anhalt ist die Schaffung zukunftsfähiger gemeindlicher Strukturen, die in der Lage sind, die eigenen und übertragenen Aufgaben dauerhaft sachgerecht, effizient und in hoher Qualität zu erfüllen und die wirtschaftliche Nutzung der erforderlichen kommunalen Einrichtungen zu sichern. Die Leistungsfähigkeit und Verwaltungskraft der gemeindlichen Ebene soll gestärkt und langfristig gesichert werden, um insbesondere der demografischen Entwicklung gerecht zu werden. Dabei soll die bürgerschaftliche Beteiligung an der kommunalen Selbstverwaltung gewahrt werden.
(2) Die Reform der gemeindlichen Strukturen soll auch einen Beitrag zur Lösung von Stadt-Umland-Problemen leisten, die aufgrund bestehender Verflechtungsbeziehungen zwischen den im Landesentwicklungsplan festgelegten Mittelzentren und den unmittelbar angrenzenden Gemeinden bestehen. Zur Erreichung dieses Zieles kommt eine Teileingemeindung oder Eingemeindung in das Mittelzentrum insbesondere in Betracht, wenn
1. das Mittelzentrum seine zentralen Funktionen im eigenen Gebiet nicht mehr wahrnehmen kann und dadurch eine Erweiterung seines Gebietes erforderlich ist oder
2. das Mittelzentrum zur Aufgabenerfüllung in erheblicher Weise auf die Koordination und Kooperation der Umlandgemeinde angewiesen ist und durch eine Eingliederung die effiziente Erfüllung der Aufgaben erleichtert oder verbessert wird oder
3. die Lösung oder Milderung der bestehenden Stadt-Umland-Probleme nicht durch andere Maßnahmen erreicht werden kann.

§ 2
Grundsätze der Neugliederung
(1) Die in § 1 genannten Ziele sollen vorrangig durch die Bildung von Einheitsgemeinden und ausnahmsweise durch den Zusammenschluss von Gemeinden zu Verbandsgemeinden erreicht werden. Daneben sollen Gesichtspunkte der Raumordnung und Landesplanung sowie die örtlichen Zusammenhänge, insbesondere wirtschaftliche und naturräumliche Verhältnisse wie auch historische und landsmannschaftliche Verbundenheiten, berücksichtigt werden. Einheitsgemeinden sollen gebildet werden durch den Zusammenschluss von Gemeinden
1. in Verwaltungsgemeinschaften, in denen mindestens eine Mitgliedsgemeinde eine gemeinsame Gemarkungsgrenze mit einer kreisfreien Stadt hat,
2. in Verwaltungsgemeinschaften mit Trägergemeinde im Sinne von § 75 Abs. 3 der Gemeindeordnung und
3. in Verwaltungsgemeinschaften ohne Trägergemeinde, wenn ein prägender Ort, der zugleich ein Grundzentrum ist und der eine vergleichsweise hohe, von den übrigen verwaltungsgemeinschaftsangehörigen Gemeinden deutlich unterschiedliche Einwohnerzahl aufweist, vorhanden ist.
(2) Einheitsgemeinden sollen dadurch gebildet werden, dass bis zum 30. Juni 2009 benachbarte Gemeinden desselben Landkreises, die grundsätzlich derselben Verwaltungsgemeinschaft angehören sollen, die Bildung einer Einheitsgemeinde vereinbaren, die spätestens am 1. Januar 2010 entstehen soll.
(3) Einheitsgemeinden sollen mindestens 10.000 Einwohner haben. In Landkreisen, in denen die durchschnittliche Bevölkerungsdichte weniger als 70 Einwohner je Quadratkilometer beträgt oder wenn eine besondere geografische Lage die Bildung einer leistungsfähigen Einheitsgemeinde mit 10000 Einwohnern ausschließt, sollen Einheitsgemeinden mindestens 8000 Einwohner haben. Die nach den Sätzen 1 und 2 maßgeblichen Einwohnerzahlen dürfen geringfügig unterschritten werden, wenn Umstände des Einzelfalls die Annahme rechtfertigen, dass die dauerhafte Leistungsfähigkeit erreicht wird.
(4) Eine Vereinbarung über die Bildung einer Einheitsgemeinde ist auch dann genehmigungsfähig, wenn wenigstens drei Viertel der Mitgliedsgemeinden einer Verwaltungsgemeinschaft, in denen zwei Drittel der Einwohner aller Mitgliedsgemeinden wohnen, die Bildung einer Einheitsgemeinde nach Maßgabe von Absatz 2 vereinbart haben und jedenfalls die nachträgliche Zuordnung der an der Vereinbarung nicht beteiligten Gemeinden zum Erreichen der in Absatz 3 bestimmten Mindesteinwohnerzahl führt. Die an der Vereinbarung nicht beteiligten Gemeinden werden nach dem 30. Juni 2009 durch Gesetz zugeordnet.
(5) Mit Wirksamkeit der Bildung der Einheitsgemeinde ist die Verwaltungsgemeinschaft aufgelöst. Die Einheitsgemeinde ist Rechtsnachfolger der sie bildenden Gemeinden und der Verwaltungsgemeinschaft. Sie nimmt die Aufgaben der Gemeinden, die nach Absatz 4 Satz 2 zuzuordnen sind, nach Maßgabe der bisher zwischen der Verwaltungsgemeinschaft und den zuzuordnenden Gemeinden geltenden gesetzlichen Regelungen und geschlossenen Vereinbarungen wahr.
(6) Nur durch Gemeinden in Verwaltungsgemeinschaften, in denen keine der Voraussetzungen gemäß Absatz 1 Satz 3 vorliegen, können durch Vereinbarung Verbandsgemeinden gebildet werden. Die Genehmigung der Vereinbarung setzt voraus, dass bis zum 30. Juni 2009 benachbarte Gemeinden desselben Landkreises, die derselben Verwaltungsgemeinschaft angehören sollen, die Bildung der Verbandsgemeinde mit Wirkung spätestens zum 1. Januar 2010 vereinbaren.
(7) Verbandsgemeinden sollen 10000 Einwohner haben. Diese Einwohnerzahl kann geringfügig unterschritten werden, wenn Umstände des Einzelfalls die Annahme rechtfertigen, dass die dauerhafte Leistungsfähigkeit der Verbandsgemeinde erreicht wird. Die Verbandsgemeinde soll drei bis acht Mitgliedsgemeinden umfassen. Mitgliedsgemeinden einer Verbandsgemeinde sollen im Zeitpunkt des Entstehens der Verbandsgemeinde mindestens 1000 Einwohner haben; hiervon kann im Einzelfall geringfügig abgewichen werden.
(8) Eine Vereinbarung über die Bildung einer Verbandsgemeinde ist auch dann genehmigungsfähig, wenn wenigstens drei Viertel der Mitgliedsgemeinden einer Verwaltungsgemeinschaft, in denen zwei Drittel der Einwohner aller Mitgliedsgemeinden wohnen, die Bildung einer Verbandsgemeinde nach Maßgabe von Absatz 6 vereinbart haben und jedenfalls die nachträgliche Zuordnung der an der Vereinbarung nicht beteiligten Gemeinden zum Erreichen der in Absatz 7 bestimmten Mindesteinwohnerzahl führt. Die an der Vereinbarung nicht beteiligten Gemeinden werden nach dem 30. Juni 2009 durch Gesetz zugeordnet. Absatz 5 gilt mit der Maßgabe entsprechend, dass die Verbandsgemeinde nicht Rechtsnachfolger ihrer Mitgliedsgemeinden ist.
(9) Gemeinden, die der Kommunalaufsicht bis zum 30. Juni 2009 keine genehmigungsfähige Vereinbarung über die Bildung einer Einheitsgemeinde oder einer Verbandsgemeinde vorgelegt haben, werden durch Gesetz zu Einheitsgemeinden zusammengeschlossen.

§ 3
Neugliederungen im Umland von Mittelzentren
Im Rahmen dieser Zuordnung können auch Gebietsänderungsverträge oder Vereinbarungen zur Bildung einer Verbandsgemeinde, die unter Beteiligung einer der in der Anlage genannten Gemeinden geschlossen worden ist, geändert und die beteiligten Gemeinden abweichend von den getroffenen Vereinbarungen zugeordnet werden. Sind die Gebietsänderungsverträge oder die Vereinbarungen zur Bildung einer Verbandsgemeinde bereits wirksam geworden, kann durch Gesetz eine Gebietsänderung vorgenommen werden.

Im Zuge der Deutschen Einheit wurde die Kommunalverwaltung in den neuen Ländern neu aufgebaut und strukturiert. Bereits mit dem Gesetz über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der DDR vom 17. Mai 1990 (Kommunalverfassung - KomVerf, GBl. DDR I, S. 255) war den Gemeinden die Erfüllung der Selbstverwaltungsaufgaben übertragen worden. Die Gemeinden hatten nunmehr das Recht und im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit die Pflicht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln (Art. 2 Abs. 1 KomVerf). Um in Sachsen-Anhalt die Verwaltungskraft der überwiegend kleinen Gemeinden zu stärken, hatte der Landtag mit Beschluss vom 24.05.1991 die Landesregierung beauftragt, im Vorfeld einer dringend notwendigen kommunalen Gebietsreform, freiwillige Gemeindezusammenschlüsse oder Verwaltungsgemeinschaften zu fördern (LTg.-Drs 1/16/442 B). Mit dem Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit vom 09.10.1992 (GVBI LSA S. 730, im Folgenden GKG-LSA) wurde das Recht der Verwaltungsgemeinschaft umfassend neu geregelt und das Übergangsrecht der DDR-Kommunalverfassung insoweit abgelöst. Gemäß § 3 Abs. 1 GKG-LSA konnten benachbarte Gemeinden zur Stärkung ihrer Verwaltungskraft eine Verwaltungsgemeinschaft bilden, wenn diese die zur Durchführung ihrer Aufgaben erforderliche Leistungsfähigkeit aufwies ( 4 Abs. 1 S. 1 GKG-LSA). Hiervon war nach der gesetzlichen Regelung in § 4 Abs. 1 S. 2 GKG-LSA regelmäßig auszugehen, wenn die Einwohnerzahl der Mitgliedsgemeinden 5.000 erreichte. Mit § 4a GKG-LSA, der durch das Gesetz zur Änderung des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit vom 03.02.1994 (GVBl. LSA S.164) eingeführt wurde, wurde das Ministerium des Innern ermächtigt, aus Gründen des öffentlichen Wohls durch Verordnung Gemeinden, die nicht über eine hinreichende Verwaltungskraft verfügten, zu einer leistungsfähigen Verwaltungsge-meinschaft zusammenzufassen oder sie einer solchen zuzuordnen. Von dieser Ermächti-gung machte das Ministerium des Innern durch die Verordnung über die Zuordnung von Gemeinden zu Verwaltungsgemeinschaften vom 23.03.1994 (GVBl. LSA S. 495) Gebrauch. Mit dem Gesetz zur Maßstabsvergrößerung der Verwaltungsgemeinschaft vom 13.11.2003 (GVBl. LSA S. 318) wurde die Mindesteinwohnerzahl einer Verwaltungsgemeinschaft von 5.000 auf 10.000 Einwohner verdoppelt.
Die derzeit regierungstragenden Parteien des Landes Sachsen-Anhalt vereinbarten in der Koalitionsvereinbarung 24.04.2006 die Bildung einheitlicher leistungsfähiger Gemeinde-strukturen. Dabei verständigten sich beide Parteien auf das Ziel, im Rahmen einer Freiwilligkeitsphase bis zu den Kommunalwahlen 2009 flächendeckend Einheitsgemeinden zu bilden. Komme es dazu nicht, solle noch im Laufe dieser Legislaturperiode die gesetzliche Einführung von Einheitsgemeinden zum 01.07.2011 vorgenommen werden. Zur Begleitung des Prozesses der flächendeckenden Bildung von Einheitsgemeinden verständigten sich die Koalitionspartner zudem darauf, in enger Abstimmung mit den kommunalen Spitzen-verbänden ein Leitbild zu erarbeiten.
Am 19.10.2006 beauftragte der Langtag die Landesregierung (LTg.-Drs. 5/11/298 B) mit der Erstellung eines Leitbildes sowie am 17.11.2006 Eckwerte für eine leistungsfähige Gemeindestruktur zu erarbeiten (LTg.-Drs. 5/11/355 B). Die von der Landesregierung erarbeiteten Eckpunkte lagen im Dezember 2006 vor und hatten die Bildung von Einheitsgemeinden zum Gegenstand. Am 30.03.2007 verständigten sich die Regierungskoalitionen darauf, in der freiwilligen Phase der Gebietsreform 2009 neben Einheitsgemeinden auch die Bildung von Verbandsgemeinden als Ausnahmemodell zu ermöglichen. Bereits am 26.01.2007 beschloss der Landtag (LTg.-Drs. 5478, B.v.26.01.2007) die Landesregierung zu beauftragen, ein unabhängiges Gutachten zur Wirtschaftlichkeit von Einheitsgemeinden und Verwaltungsgemeinschaften einzuholen. Der Gutachtenauftrag wurde dem Institut für Wirtschaftsforschung Halle (IWH) in Kooperation mit der Martin-Luther-Universität Halle-Wtttenberg, Lehrstuhl für öffentliches Recht erteilt. Der Abschlussbericht der Gutachter, datiert vom 19.06.2007, mit dem Titel „Zur Wirtschaftlichkeit gemeindlicher Verwaltungsstrukturen in Sachsen-Anhalt“ wurde am 26.06.2007 auf der Homepage des Innenministeriums veröffentlicht. Das Gutachten kam im Wesentlichen zu folgenden Handlungsempfehlungen:
„Die allgemeine Empfehlung geht dahin, die heutigen Verwaltungsgemeinschaften durch Einheitsgemeinden oder durch Verbandsgemeinden zu ersetzen.
Die Darstellung der Untersuchungsergebnisse hat deutlich gemacht, dass alle drei Gemeindestrukturmodelle ihre spezifischen Vor- und Nachteile aufweisen.
Vor dem Hintergrund dieses Befundes ist festzuhalten, dass es von der Gewichtung der einzelnen Bewertungskriterien durch die politischen Entscheidungsträger abhängt, welchem Modell im Rahmen der rechtlich gesetzten Bedingungen der Vorzug gegeben werden sollte. Unter den Bedingungen des Status quo könnte eine Entscheidung zugunsten der heutigen Verwaltungsgemeinschaften dazu angetan sein, die für diese Verwaltungsform ermittelten Effizienz- und Effektivitätsvorteile zu erhalten. Allerdings sprechen die für die Zukunft erwarteten Veränderungen gegen dieses Modell. Bei einer abschließenden Gewichtung der Kosten und Nutzen der Gemeindestrukturmodelle sollten die wesentlichen Herausforderungen berücksichtigt werden, vor welchen die wirtschaftliche, gesellschaftliche und politische Entwicklung des Landes Sachsen-Anhalt in der Zukunft stehen wird. Der demographische Wandel wird ohne massive Zuwanderung zu einer weiteren Entleerung des Landes führen. Verbunden mit dem demographischen Wandel, aber auch als Folge der Regelungen des Solidarpakts II und der EU-Beihilfen, wird der finanzielle Rahmen für das Land zunehmend eingeengt werden. Es liegt auf der Hand, dass entsprechende Reaktionen vor allem in einer deutlichen weiteren Zentralisation von Einrichtungen der Punkt-Infrastruktur (Kindertages-stätten, Schulen, Sport- und Kultureinrichtungen) bestehen müsse, die in Zukunft in den kleineren Orten immer weniger ausgelastet sein werden. Die Durchführung einer solchen Konzentration, die aus gesamtwirtschaftlicher Sicht unbedingt geboten erscheint, kann nur durch eine starke kommunale Verwaltung erfolgen (wenn nicht ein „Staatskommissar“ eingesetzt werden soll). Eine entsprechende Kraft fehlt den heutigen Verwaltungs-gemeinschaften. Demgemäß können nur Einheitsgemeinden oder Verbandsgemeinden dazu in der Lage sein, entsprechende harte Einschnitte zu realisieren. Die Fallstudien haben gezeigt, dass auch in Einheitsgemeinden die Konzentration von Infrastruktureinrichtungen keineswegs leicht durchzusetzen ist. Vor dem Hintergrund der mit den Fallstudien bestätigten Vorteile dezentraler Entscheidungen auf der Ortsebene und des erwarteten höheren Integrationswertes der Verbandsgemeinden im Vergleich zu den Einheitsgemeinden ließe erwarten, dass entsprechende Entscheidungen durch die Verbandsgemeinden eher die Akzeptanz der Bürgerinnen und Bürger finden könnten. Auch um die in den Haupteilen der Studie ausführlich dargelegten Effizienz- und Effektivitätsvorteile der heutigen Verwaltungsgemeinschaften so weit wie möglich zu erhalten, kann in dem Modell der Verbandsgemeinde eine vorteilhafte Lösung für jene Teilräume des Landes gesehen werden, für welche die Nachteile des Modells der Einheitsgemeinde sehr hoch bewertet werden. Die Gutachter erwarten, dass durch die Verbandsgemeinden viele der heute nachweisbaren Effizienz- und Effektivitätsvorteile der Verwaltungsgemeinschaften auch für die Zukunft in einem zunehmend äußerst dünn besiedelten Raum gesichert werden können. Zweifellos bringt die Verbandsgemeinde gegenüber den heute praktizierten Gemeindemodellen Mehrkosten (höhere Aufwendungen für Mandatsträger) mit sich. Zugleich ist aber auch mit entlastenden Effekten zu rechnen, die sich jedoch nicht so leicht quantifizieren lassen wie die Aufwendungen für Mandatsträger. Wenn die Nachteile von Verwaltungsgemeinschaften vermieden, zugleich aber ihre zuvor dargestellten Vorzüge erhalten werden sollen, kann im Modell der Verbandsgemeinde eine insgesamt vorteilhafte Lösung gesehen werden. Indem Aufgabenbe-reiche, bei denen die Verwaltungsgemeinschaften nach dem vorliegenden empirischen Befund Effizienz- und Effektivitätsdefizite aufweisen, explizit der Ebene der Verbandsgemeinde zugewiesen werden, können diese Defizite ausgeglichen werden, ohne alle Vorteile der heutigen Verwaltungsgemeinschaften aufgeben zu müssen. Zudem bleibt auf der Ebene der Verbandsgemeinde die Anforderung der demokratischen Legitimation von zentralen Entscheidungen in Bezug auf die örtliche Gemeinschaft gewahrt.
Im Modell der Verwaltungsgemeinschaften stehen entsprechenden Verlagerungen von Aufgaben des eigenen Wirkungskreises von den Mitgliedsgemeinden auf die Ebene der Verwaltungsgemeinschaft (auf das gemeinsame Verwaltungsamt) verfassungsrechtliche Anforderungen entgegen. Diesen Anforderungen kann durch die Überführung der Verwal-tungsgemeinschaften in demokratisch unmittelbar legitimierte Verbandsgemeinden Rechnung getragen werden. Der Verbandsgemeindeebene können Aufgaben des eigenen Wirkungskreises auch per Gesetz übertragen werden. Bei der Wahl des zukünftigen Gemeinde-modells ist auch zu bedenken, dass innerhalb der heutigen Verwaltungsgemeinschaften nur eine geringe Neigung zu entsprechenden „Hochzonungen“ von den Mitgliedsgemeinden auf die Ebene des Verwaltungsamtes gegeben ist. Die bisherigen Ausführungen in diesem Abschnitt gelten in erster Linie für die Verwaltungsgemeinschaften mit einem gemeinsamen Verwaltungsamt (A). Hinsichtlich der heutigen Verwaltungsgemeinschaften mit Trägerge-meinden (T) konnten im Vergleich zu den Einheitsgemeinden nur geringe Effizienz- und Effektivitätsunterschiede ermittelt werden. Verwaltungsgemeinschaften (T) finden sich heute in jenen Teilräumen des Landes, in denen ein wirtschaftlich und einwohnermäßig dominierender Zentraler Ort und einzelne eher ländlich strukturierte Gemeinden in unmittelbarer Nähe zueinander liegen; der Zentrale Ort fingiert dann als Trägergemeinde. In Anbetracht des empirischen Befundes wäre es durchaus möglich, die heutigen Verwaltungsgemeinschaften (T) zu erhalten. Wenn aber die heutigen Verwaltungsgemeinschaften (A) in Verbandsgemeinden oder Einheitsgemeinden umgeformt werden sollen, würde die Erhaltung des Modells der Verwaltungsgemeinschaften (T) dazu führen, dass zukünftig drei unterschiedliche Gemeindestruktur-Varianten in Sachsen-Anhalt bestünden. Dies ist vermutlich mit Unübersicht-lichkeiten und einer Aufblähung von Verwaltungsvorschriften verbunden. Demgemäß wäre zu überlegen, ob das Verbandsgemeindemodell für die Teilräume, in denen es heute Verwaltungsgemeinschaften (T) gibt, modifiziert werden könnte. Alternativ hierzu käme der Übergang zu Einheitsgemeinden in Frage“.

Auf Antrag der FDP-Fraktion führte der Landtag am 14.05.2007 eine Debatte zum Thema „Konsequenzen der Gutachten zur Wirtschaftlichkeit von Einheitsgemeinden und Verwaltungsgemeinschaften in Sachsen-Anhalt“ durch. In der Begründung wies die FDP-Fraktion darauf hin, dass neben dem von der Landesregierung in Auftrag gegebenen Gutachten ein weiteres Gutachten der Fachhochschule Harz mit dem Titel „Ist die Einheitsgemeinde wirtschaftlicher als die Verwaltungsgemeinschaft oder die Verbandsgemeinde?“ vorliege. In der Landtagsdebatte wurden von den Rednern aller Fraktionen und von der Landesregierung die vorliegenden Gutachten bewertet.
Nachdem die Landesregierung am 07.08.2008 die endgütige Fassung eines Leitbildes der Gemeindegebietsreform in Sachsen-Anhalt beschlossen hatte, wurde dieses im Internet veröffentlicht. Im Leitbild wurde die Einwohnerzahl und die Bevölkerungsentwicklung im Land bis zum Jahr 2025 prognostiziert und die Zahl, die Struktur, die Aufgaben, die Leistungs- und Finanzkraft sowie die Verflechtungen der Gemeinden dargestellt. Darüber hinaus wurden auch die Realitäten des aktiven und des passiven Wahlrechts in den Gemeinden Sachsen-Anhalts dargelegt. Ebenso wurden die bisherigen Gebietsreformen, in den alten sowie in den neuen Bundesländern eingestellt. Anschließend wurden die Ziele und die wesentlichen Grundsätze der Reform dargestellt und im Einzelnen näher erläutert. Im Rahmen seiner Information über die bevorstehende Gemeindegebietsreform wies das Ministerium des Inneren darauf hin, dass der Gesetzgeber das Leitbild noch normativ umsetzen müsse, freiwillige Reformschritte aber bereits möglich seien. Gemeinden könnten sich durch den Abschluss von Gebietsänderungsverträgen freiwillig zu Einheitsgemeinden zusammen-schließen, wenn sie über mindestens 8.000 Einwohner verfügten (§ 10 Abs. 1 S. 3 und § 17 Abs. 1 S. 5 der Gemeindeordnung des Landes Sachsen-Anhalt - GO LSA a. F. -). Bei einem Zusammenschluss mehrerer Gemeinden einer Verwaltungsgemeinschaft ohne Bildung einer Einheitsgemeinde sollte die größere Gemeinde als verwaltungsgemeinschaftsangehörige Gemeinde bestehen bleiben (§ 10 Abs. 1 S. 2 GO LSA a. F.). Ein Zusammenschluss zu einer Verbandsgemeinde durch Abschluss einer Verbandsgemeindevereinbarung war in der zweiten Hälfte des Jahres 2007 in Ermangelung einer gesetzlichen Grundlage noch nicht möglich. Im Leitbild zur Gemeindegebietsreform fand sich allerdings schon der Hinweis auf die Möglichkeit, dass Gemeinden, die einer Verwaltungsgemeinschaft nach dem Modell eines gemeinsamen Verwaltungsamtes angehörten und weitere Voraussetzungen erfüllten, als Ausnahme zur Einheitsgemeinde eine Verbandsgemeinde bilden könnten (Leitbild zur Gemeindegebiets-reform in Sachsen-Anhalt, 2007, S. 110 f.). Am 02.10.2007 übersandte die Landesregierung dem Landtag den von ihr am gleichen Tag beschlossenen Entwurf eines Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform (LTg.-Drs. 5/902). Die erste Beratung des Entwurfs fand am 11.10.2007 im Landtag statt (LTg.-Plenarprotokoll 5/27, vom 11.10.2007, S. 1786 ff.). Am 24.01.2008 führte der Landtag eine weitere Beratung des Gesetzentwurfs auf der Grundlage der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Inneres durch. In namentlicher Abstimmung wurde das Gesetz sodann angenommen. Das am 24.01.2008 beschlossene Begleitgesetz zur Gemeindegebietsreform wurde am 20.02.2008 im Gesetzblatt des Landes Sachsen-Anhalt verkündet und trat am 21.02.2008 in Kraft (GVBI. LSA, S. 40). In Art. 1 und 2 des Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform sind die Grundsätze des Leitbildes in Gesetzesform umgesetzt worden.
Die Beschwerdeführerinnen haben am 13.06.2008 Verfassungsbeschwerde erhoben. Sie rügen, dass sie durch Artikel 1 § 1, § 2 Abs. 1 - 4, Abs. 5 S. 1 - 3‚ Abs. 6 - 9 sowie § 3 S. 2 und 3 GemNeuglGrG in ihren Rechten aus Art. 2 Abs. 3‚ Art. 87 Abs. 1 - 3‚ Art. 88 und 90 LVerf verletzt würden. Zur Begründung ihrer Verfassungsbeschwerden machen die Beschwerdeführerinnen geltend:
Das Gesetz sei nicht in einem ordnungsgemäßen Gesetzgebungsverfahren zustande gekommen. Neben der Verletzung von parlamentarischen Anhörungsrechten rügen sie insbesondere einen Verstoß gegen das Zwei-Lesungs-Prinzip gem. Art. 77 Abs. 3 LVerf. Darüber hinaus sei das GemNeuglGrG nicht hinreichend begründet. Art. 1 §§ 1 - 3 des GemNeuglGrG verstoße auch gegen die Selbstverwaltungsgarantie der Art. 2 Abs. 3, 87 LVerf und sei daher verfassungswidrig. Das GemNeuglGrG und das in die Gesetzesbegründung einbezogene Leitbild der Landesregierung verletzten das Erfordernis der Gemeinwohlverträglichkeit. Die bürgerschaftliche Selbstverwaltung werde durch das Gesetz deutlich geschmälert. Die zwangsweise Einführung von großen Einheitsgemeinden bei gleichzeitiger Beseitigung der Verwaltungsgemeinschaften und die damit einhergehende Zentralisierung seien unverhältnismäßig. Die §§ 1 bis 3 entsprächen nicht dem Gemeinwohl als verfassungsmäßige Voraussetzung für eine Reform des Gemeindegebiets. Der Verlust aller wesentlichen Gemeindefunktionen von ca. 800 bis 900 Gemeinden durch das Gemeindegebietsreformgesetz verstoße gegen die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung in Art. 2 Abs. 3, 87 Abs. 1 LVerf. Die §§ 1, 2 GemNeuglGrG entsprächen nicht der Systemlogik einer Gemeindegebietsreform. Sie stellten eine verfassungswidrige Einengung der kommunalen Organisationsfreiheit (Wegfall von Optionen) als Teil ihrer Selbstverwaltungsautonomie dar und verstoße zugleich gegen das Gebot der Verhältnismäßigkeit. Das Gesetz sei mangels Überschaubarkeit ungeeignet. Der Austausch einer bloßen Ortsschaftsverfassung gegen die kommunale Selbstverwaltung verstoße gegen Art. 2 Abs. 3, 87 Abs. 1 LVerf. Sie werde überdies nur der Einheitsgemeinde zugestanden. Die Ortsschaftsverfassung stelle als deutliches Minus ohne wesentliche ortsschaftliche Entscheidungskompetenzen und Einflussmöglichkeiten auf die höhere Einheits-Gemeindeebene keinen Ersatz für die aufgehobene kommunale Selbstverwaltung der zuvor selbständigen Gemeinden dar. Die ersatzlose Abschaffung grundlegender Kooperations-formen der Verwaltungsgemeinschaft, die in ihrer jetzigen Ausformung erst vor kurzer Zeit eingeführt worden seien, verenge die kommunale Organisationshoheit als Kernbereich der kommunalen Autonomie. Die Wahl der Verbandsgemeinde als einzige Möglichkeit bilde hierfür keinen hinreichenden Ersatz. Ein eindeutiger Vorteil der Einheitsgemeinde gegenüber der Verwaltungsgemeinschaft bestehe nicht. Die Verwaltungsgemeinschaft als unter dem Aspekt der Verhältnismäßigkeit weniger einschneidende, dem Subsidiaritätsprinzip und der Kommunalautonomie eher entsprechende Organisationsform sei nicht evaluiert, ihre mangelnde Leistungsfähigkeit sei nicht erwiesen. Zudem sei die Zeit ihrer praktischen Erprobung seit der grundlegenden Reform von 2005 hierfür zu kurz gewesen. Die Verbandsgemeinde bilde nur eine beschränkte Alternative, nur ca. ein Viertel aller Gemeinden könnten sie wählen. Der Vorrang der Einheitsgemeinde führe künftig zu zwei Klassen von Gemeinden, somit zu einer Ungleichbehandlung desgleichen. Zudem bestehe auch insoweit ein Minus gegenüber dem bisherigen Gemeindetypus und der Möglichkeit der Verwaltungsgemeinschaft in ihren beiden Formen. Die Umlandgemeinden von Ober- und Mittelzentren verfügten von vornherein über keinerlei (eingeschränkte) Option. Die Gemeinden im Umfeld von Oberzentren würden entweder eingemeindet oder teileingemeindet (bei Mittelzentren) oder zwangsweise zu Einheitsgemeinden zusammengeschlossen (bei Oberzentren). Ihnen sei die Möglichkeit, während der freiwilligen Phase Verbandsgemeinden zu wählen, verschlossen. Die demografische Entwicklung sei kein unumkehrbares Schicksal und einfach hinzunehmen. Sie sei eher ein Argument für die Schaffung von mehr Nähe zu den immer älter werdenden Menschen, als ein Argument zur Schaffung noch weiterer Entfernungen zu ihnen. Auch die technischen Möglichkeiten der EDV sprächen nicht für mehr Zentralisierung, sondern eher für mehr Dezentralisierung. Die starke Verminderung der Zahl der Verwaltungsgemeinschaften als Anpassungsmaßnahme an die gewandelten Umstände und als Stärkung ihrer Verwaltungskraft zum 01.01.2005 sowie ihre vollständige Abschaffung als Organisationsmodell zum 21.02.2008 entspreche einer verfassungswidrigen Mehrfachneu-gliederung. Das Einwohner-Mindestlimit von 10.000, ausnahmsweise von 8. 000 Einwohnern, sei zu hoch für die kleinräumigen Strukturen im Süden sowie für die einwohnerschwachen Gebiete im Norden und führe so zu massiven Ungleichgewichten. Die Bürgerferne nehme entgegen dem Demokratieprinzip in Art. 2 Abs. 1 Art. 89 LVerf zu. Abstrakt gezogene Einwohnerlimits widersprächen dem Gemeinwohlprinzip, als Größe alleiniger Leistungsfähigkeit seien sie nicht erwiesen. Die Aufgabe der Verwaltungsgemeinschaft vermindere und verkürze die bisher bestehende Bürgernähe und die Einflussmöglichkeit der Gemeindeleitung um wesentliche Elemente der örtlichen Gemeinschaft. Die Zahl der kommunalen Ehrenämter nehme überproportional ab: Bürgermeister und Gemeinderatsposten würden um ca. zwei Drittel des bisherigen Bestands verringert. Eine Verminderung in entsprechendem Umfang betreffe die örtlichen Funktionsträger, wie etwa die Feuerwehrkommandanten, sowie die örtlichen Arbeitskräfte mit entsprechender Ortskenntnis. Hierfür sei kein echter Ersatz ersichtlich, dafür wachse die übergeordnete Verwaltungsbasis entsprechend an. Die einseitige Ausrichtung der Reform auf eine weitere Zentralisierung des Landes verstoße gegen das Staatsziel in Art. 36 Abs. 2 LVerf, die regionale Vielfalt des Landes zu erhalten. Die freiwillige Phase, ab der eine Verbandsgemeinde gebildet werden konnte, habe faktisch bereits seit Sommer 2007 begonnen. Tatsächlich dürfe sie rechtlich erst mit Inkrafttreten des Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform zum 21.02.2008 beginnen. Der Eingriff und die Abänderung von Verträgen, die eine Gemeinde im Umland von Mittelzentren geschlossen habe, werde aufgrund von Art. 1 § 3 S. 2 und 3 GemNeuglGrG ermöglicht. Durch das GemNeuglGrG werde auch die Europäische Charta der Kommunalen Selbstverwaltung verletzt.

Die Beschwerdeführerinnen beantragen,
1. Art. 1 § 1, § 2 Abs. 1 - 4, Abs. 5 S. 1 - 3, Abs. 6 - 9 sowie § 3 S. 2 - 3 (,‚Gesetz über die Grundsätze der Neugliederung der Gemeinden im Land Sachsen-Anhalt (Gemeindeneugliederungs-Grundsätzegesetz - GemNeuglGrG)“ des Begleitge-setzes zur Gemeindegebietsreform vom 14.02.2008 (GVBl. LSA S. 40) für nichtig,
hilfsweise für unvereinbar mit den Art. 2 Abs. 3, Art. 87 Abs. 1 - 3‚ Art. 88 und 90 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt zu erklären.
2. Die Erstattung der notwendigen Auslagen der Beschwerdeführerinnen anzu-ordnen.
Mit Schriftsatz vom 26.09.2008 hat die Landesregierung zu den Verfassungsbeschwerden Stellung genommen. Die Verfassungsbeschwerden seien bereits unzulässig. Die Beschwerdeführerinnen seien durch die angegriffenen Normen des GemNeuglGrG weder gegenwärtig noch unmittelbar in ihrem Recht auf Selbstverwaltung betroffen. Hilfsweise macht die Landesregierung geltend, dass die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerinnen auch in allen Einzelheiten unbegründet seien und tritt den Aus-führungen der Beschwerdeführerinnen in allen Punkten entgegen.

Der Landtag hat sich nicht geäußert.

Mit Beschluss vom 04.03.2009 hat das Landesverfassungsgericht nach Anhörung der Beteiligten angeordnet, dass die Verfahren LVG 12, 27, 56, 58, 71, 87 und 145/08 als Musterverfahren durchgeführt und alle anderen Verfahren ausgesetzt werden.

In der mündlichen Verhandlung vom 23.03.2009 hat das Gericht ferner beschlossen, dass die o.g. Verfassungsbeschwerden zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden werden sowie die Aussetzung der Verfahren LVG 83 und 99/08 aufgehoben wird.

Wegen weiterer Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Beschwerdeschrift der Beschwerdeführerinnen vom 07.06.2008 und ihren Schriftsatz vom 02.01.2009 sowie der Erwiderung der Landesregierung mit Schriftsatz vom 26.09.2008 verwiesen.


Entscheidungsgründe:

{RN:1}
Die kommunalen Verfassungsbeschwerden sind teilweise unzulässig (1.); soweit sie zulässig sind (2.1), sind sie unbegründet (2.2).

{RN:2}
Soweit die Beschwerdeführerinnen die Verletzung von parlamentarischen Anhörungs-rechten sowie einen Verstoß gegen Art. 77 Abs. 3 LVerf rügen, sind die kommunalen Verfassungsbeschwerden unzulässig.
Das Bundesverfassungsgericht überprüft die kommunale Verfassungsbeschwerde nur an Art. 28 GG und an Vorschriften des Grundgesetzes, die das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mit zu bestimmen geeignet sind (st. Rspr. des BVerfG, Beschl. v. 15.10.2985 – BvR 1808, 1809, 1810/82 – BVerfGE 71, 25; Wieland, in: Dreier [Hrsg.], Grundgesetz, Kommentar, Band III, 2. Aufl. 2008, Art. 93, RdNr. 84). Nichts anderes gilt für die kommunale Verfassungsbeschwerde i.S.v. Art. 75 Nr. 7 LVerf und der §§ 2 Nr. 8, 51 des Gesetzes über das Landesverfassungsgericht – LVerfGG – vom 23.08.1993 (GVBl. LSA, S. 441). Dazu gehören die Artikel der Landesverfassung, die parlamentarische Anhörungsrechte und das Zwei-Lesungs-Prinzip regeln nicht. Darüber hinaus weisen diese Artikel der Landesverfassung keine Außenwirkung auf, sondern sind als solches ein Internum des Landtages, die nur von den am Gesetzgebungsverfahren beteiligten, mit eigenen Rechten ausgestatteten Teilen des Landtages im Organstreitverfahren angegriffen werden können.

{RN:3}
Soweit die Beschwerdeführerinnen geltend machen, Art. 1 § 2 Abs. 1 - 4, Abs. 5 S. 1 - 3‚ Abs. 6 - 9 GemNeuglGrG verletzten sie in ihren Rechten aus Art. 2 Abs. 3‚ Art. 87 Abs. 1 - 3‚ Art. 88 und 90 LVerf, ist die kommunale Verfassungsbeschwerde zulässig.

{RN:4}
Das Landesverfassungsgericht ist zur Entscheidung über die kommunale Verfassungsbeschwerde berufen (vgl. dazu im Einzelnen und mit weiteren Nachweisen: LVerfG, Urt. v. 31.05.1994 - LVG 2/93 - LVerfGE 2, 227, [245 f.]; Urt. v. 31.05.1994 – LVG 1/94 – LVerfGE 2, 273, [289 f.]; Urt. v. 31.05.1994 - LVG 4/94 - LVerfGE 2, 323, [334 f.]). Soweit eine Verletzung des durch Art. 2 Abs. 3 und 87 LVerf garantierten Selbstverwaltungsrechts behauptet wird, handelt es sich um eine sog. kommunale Verfassungsbeschwerde im Sinne des Art. 75 Nr. 7 LVerf und der §§ 2 Nr. 8, 51 LVerfGG. Diese Bestimmungen berechtigen die Kommunen, gegen Eingriffe in ihr Selbstverwaltungsrecht durch ein Landesgesetz das Landesverfassungsgericht anzurufen.

{RN:5}
Nach § 51 Abs. 1 LVerfGG können Kommunen die Verfassungsbeschwerde mit der Behauptung erheben, durch ein Landesgesetz in ihrem Recht auf Selbstverwaltung nach Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 LVerf verletzt zu sein. Gemäß § 57 Abs. 2 LVerf gelten die Vorschriften der §§ 48 bis 50 entsprechend. Nach § 49 LVerfGG (hinsichtlich der Verfassungsbeschwerde gegen ein Gesetz deckungsgleich mit § 92 BVerfGG) sind in der Begründung der Verfassungsbeschwerde, welche nach § 16 Abs. 1 S. 2 LVerfGG erforderlich ist, das Recht, das verletzt sein soll, und die Gesetzesvorschrift, durch die sich die Beschwerdeführerinnen unmittelbar verletzt sehen, zu bezeichnen. Die Zulässigkeit einer kommunalen Verfassungsbeschwerde gegen ein Gesetz setzt voraus, dass die Beschwerdeführerin selbst, gegenwärtig und ummittelbar durch die angegriffenen Rechtsnormen in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletzt ist (BVerfGE 71, 25 34 ff.; 107, 1 8; Magen, in: Umbach/Clemens/Dollinger Hrsg., Bundesverfassungsgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2005, § 91, RdNr. 18). Die angegriffenen Normen greifen unmittelbar und gegenwärtig in das Selbstverwaltungsrecht der Beschwerdeführerinnen ein, ohne dass ein weiterer angreifbarer Umsetzungsakt notwendig wird. Die Landesregierung verweist zwar zutreffend daraufhin, dass die Regelungen des GemNeuglGrG gegenwärtig keinen gezielten konkreten Eingriff in den Gebietsstand der Beschwerdeführerinnen darstellen, sondern dass es dazu noch eines besonderen Neugliederungsgesetzes bedarf. Die unmittelbare, gegenwärtige Betroffenheit ergibt sich jedoch jedenfalls daraus, dass das GemNeuglGrG die Kriterien für eine gemeindliche Neugliederung vorgibt und die im GemNeuglGrG bereits festgelegten Kriterien sowie ihre Anwendung auf die betroffenen Gemeinden in späteren Ausführungsgesetzen von den Beschwerdeführerinnen dann nicht mehr angegriffen werden können, wenn in diesen Ausführungsgesetzen keine inhaltliche Änderung an den Kriterien sowie ihrer Anwendung auf die Gemeinden mehr erfolgt und das GemNeuglGrG dies mithin bereits endgültig geregelt hat (LVerfG, Urt. v. 22.10.2008 - LVG 7/07 – http:/lverfg.justiz.sachsen-anhalt.de, RdNr. 40).

{RN:6}
Die sonstigen formellen Bestimmungen sind eingehalten; insbesondere ist die Jahresfrist des § 48 LVerfGG gewahrt.

{RN:7}
Die kommunalen Verfassungsbeschwerden sind nicht begründet.

{RN:8}
Sofern die Beschwerdeführerinnen die fehlende oder unvollständige Begründung des Gesetzes zu § 2 Abs. 7 und 8 GemNeuglGrG rügen, weist die Landesregierung zutreffend daraufhin, dass nach der Rechtsprechung des Landesverfassungsgerichts und des Bundesverfassungsgerichts eine fehlende Gesetzesbegründung nicht zur Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes führt (BVerfG, Urt. v. 27.05.1992 - 2 BvF 1/88, 2 BvF 2/88, 2 BvF 1/89, 2 BvF 1/90 - BVerfGE 86, 212, [241]; st. Rspr. des LVerfG, Urt. v. 09.03.2007 - LVG 7/06 - http:/lverfg.justiz.sachsen-anhalt.de, RdNr. 65; Urt. v. 13.07.1999 - LVG 20/97 - LVerfGE 11, 445, m.w.N). Das Begleitgesetz zur Gemeindegebietsreform bedurfte auch keiner besonderen Begründung durch den Gesetzgeber. Eine (rein formelle) Begründungspflicht lässt sich nicht daraus herleiten, dass der Gebietsänderungsbeschluss "planerische Elemente" (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12. 05. 1992 - 2 BvR 470/90, 2 BvR 650/90, 2 BvR 650/90, 2 BvR 707/90 - BVerfGE 86, 90 [108]) trägt; denn soweit für Planungsergebnisse auch eine Planbegründung verlangt wird, beruht dies auf jeweils ausdrücklicher Anordnung und ergibt sich nicht etwa aus dem Wesen des Planungsrechts. Solche Sondervorschriften finden sich allgemein für Planfeststellungsverfahren im Verwaltungsverfahrensrecht (§§ 72, 39 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes - VwVfG - und - gleichlautend - des Landes) sowie speziell für die Satzungen des Bauplanungsrechts im § 9 Abs. 8 BauGB. Aus diesen - auf einfachem Gesetz beruhenden - Regelungen lässt sich kein Verfassungsrecht auf (besondere formelle) Begründung herleiten (LVerfG, Urt. v. 31.05.1994 – LVG 1/94 -, a.a.O., 298).

{RN:9}
Art. 1 § 2 Abs. 1 - 4, Abs. 5 S. 1 - 3‚ Abs. 6 - 9 sowie § 3 S. 2 und 3 des Begleitgesetzes zur Gemeindereform ist mit den Art. 2 Abs. 3‚ 87 Abs. 1 - 3‚ 90 LVerf vereinbar. Ein Verstoß gegen Art. 88 LVerf kommt schon deshalb nicht in Betracht, weil diese Verfassungsnorm nicht die Selbstverwaltung der Gemeinden garantiert, sondern nur festlegt, dass die Kommunen insgesamt über Finanzmittel verfügen können müssen, die es ihnen ermöglichen, ihre Aufgaben angemessen zu erfüllen (LVerfG, Urt. v. 13.07.1999 – LVG 20/97 - a.a.O., 451).

{RN:10}
Der Landesgesetzgeber war nicht verpflichtet, die Beschwerdeführerinnen vor dem Erlass des Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform anzuhören.

{RN:11}
Nach Art. 90 S. 2 LVerf setzt eine Gebietsänderung von Gemeinden eine Anhörung der betroffenen Gemeinden und der Einwohner voraus, wobei das Nähere ein Gesetz regelt. Art. 90 S. 2 LVerf verpflichtet den Gesetzgeber aber nur zur Anhörung der Gemeindenund Einwohner, die durch eine Gebietsänderung direkt betroffen sind (vgl. dazu LVerfG, Urt. v. 31.05.1994, - LVG 2/93 – a.a.O., 248). Das Begleitgesetz zur Gemeindegebietsreform regelt aber selbst keine Gebietsänderungen, die in den Schutzbereich des Art. 90 LVerf fallen, sondern normiert nur Grundsätze der Neugliederung der Gemeinden im Land Sachsen-Anhalt. Das Gesetz ändert nicht den Gebietszuschnitt einer einzigen Gemeinde,sondern beschränkt sich darauf, ein Leitbild und einzelne Leitlinien der Gemeindegebietsreform festzulegen. Es wird mithin eine System der Neugliederung der gemeindlichen Ebene im Lande Sachsen-Anhalt, das ein mehrstufiges Verfahren der Gemeindeneugliederung in Sachsen-Anhalt vorsieht. Der Gesetzgeber hat in im Begleitgesetz in einem ersten Schritt die seiner Auffassung nach am Gemeinwohl orientierten allgemeinen Ziele des von ihm geplanten Neugliederungsvorhabens normiert. Diese Grundsatzaussagen enthalten keine Änderung des Gebietsbestands von Gemeinden. Folglich sind die Voraussetzungen des Art. 90 LVerf durch das Begleitgesetz zur Gemeindegebietsreform nicht erfüllt. Es besteht dementsprechend keine Pflicht zur Anhörung von durch eine Gebietsänderung betroffenen Gemeinden und Einwohnern im Sinne von Art 90 S. 2 LVerf. Soweit die Beschwerdeführerinnen einwenden, das Begleitgesetz enthalte bereits konkrete inhaltliche Festsetzungen, die in einem Grundsätzegesetz unüblich seien, führt dies zu keinem anderen Ergebnis, da auch dadurch keine Gebietsänderung bewirkt wird. Festzuhalten bleibt, dass die Rechtssubjekte, auf die sich die inhaltlichen Festsetzungen konkret beziehen, erst dann feststehen und betroffen sind, wenn der Gesetzgeber tatsächlich in den jeweiligen Bestand einer bestimmten Gemeinde eingreift.

{RN:12}
Es besteht auch kein über Art. 90 S. 2 LVerf hinaus gehender Anspruch einer einzelnen Gemeinde auf Anhörung im Gesetzgebungsverfahren. Nach der Rechtsprechung des Landesverfassungsgerichts kann Art. 90 LVerf nicht über seinen Wortlaut hinaus entsprechend auf eine Gruppe „schwerer Eingriffe“ ausgedehnt werden. Bei der Anhörungspflicht des Art. 90 LVerf handelt es sich um eine Sonderregelung für die Gebietsreformen, die der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu dieser Problematik Rechnung trägt (LVerfG, Urt. v. 25.04.2007, - LVG 6/06 - http:/lverfg.justiz.sachsen-anhalt.de, RdNr. 63).

{RN:13}
Auch aus der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 2 Abs. 3 und 87 Abs. 1 LVerf in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 2 Abs. 1 LVerf) kann vorliegend eine Pflicht zur Anhörung betroffener Gemeindennicht hergeleitet werden. Eine solche Pflicht bestünde allenfalls bei Vorliegen eines planerischen Einschlags, wie er etwa bei einer durch Gesetz vollzogenen flächendeckenden Gebietsreform auf Kreisebene anzunehmen ist. Auch bei überörtlichen adminstrativen Planungen kann sich nach der Rechtsprechung des Bundesver¬fassungs¬gerichts ein Anspruch einer Kommune auf Anhörung nur dann ergeben, wenn sich aus dem Planungsakt konkrete Einwirkungen auf die Selbstverwaltung einzelner Gemeinden ergeben können und den betroffenen Gemeinden hierdurch im Vergleich zu anderen Gemeinden ein Sonderopfer auferlegt wird (vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.10.1980 – 2 BvR 584, 598, 599, 604/76 – BVerfGE 56, 298 [320]; LVerfG Urt. v. 25.04.2007 – LVG 6/06 – a.a.O., RdNr. 63). Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Das Begleitgesetz enthält zwar Grundsätze, die für die geplante Gebietsreform von Bedeutung sind, regelt aber nicht die Gebietsreform selbst.

{RN:14}
Der Gesetzgeber war zum Erlass des Begleitgesetzes im Rahmen der von ihm angestrebten Gemeindegebietreform befugt, weil es auf Gemeinwohlgesichtspunkte gestützt ist und den Gemeinwohlanforderungen des Art. 2 Abs. 3. 87 LVerf entspricht .

{RN:15}
Das Tatbestandsmerkmal des Gemeinwohls unterliegt als sog. „unbestimmter Rechtsbegriff“ uneingeschränkter verfassungsgerichtlicher Überprüfung. Das Landesverfassungsgericht ist nicht an die Beurteilung des Gesetzgebers gebunden, weil anderenfalls der Schutzgehalt des Art. 2 Abs. 3 LVerf durch das einfache Gesetz selbst bestimmt würde. „Gemeinwohl“ lässt sich nicht allgemein gültig definieren, sondern nur im Einzelfall konkretisieren.

Nach Art. 1 § 2 Abs. 1 des Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform ist Ziel der kommunalen Neugliederung die Schaffung zukunftsfähiger gemeindlicher Strukturen, die die Gemeinden im Land Sachsen-Anhalt in die Lage versetzen sollen, die eigenen und übertragenen Aufgaben dauerhaft und sachgerecht, effizient und in hoher Qualität zu erfüllen und die wirtschaftliche Nutzung der erforderlichen kommunalen Einrichtungen zu sichern. Dabei soll unter Wahrung der bürgerschaftlichen Beteiligung an der kommunalen Selbstverwaltung die Leistungsfähigkeit der gemeindlichen Ebene auch angesichts der demografischen Entwicklung gesichert werden.

Als Gemeinwohlgrund für die Neugliederung der gemeindlichen Ebene beruft sich der Landesgesetzgeber auf das staatliche Interesse an rationaler Erfüllung der Aufgaben, die sich aus dem in Art 2 Abs. 1 LVerf verankerten Sozialstaatsprinzip und aus den Verpflichtungen der Einrichtungsgarantien und den Staatszielen, die sich aus der Lan-desverfassung ergeben. Ebenso sei es geboten, die Verflechtungsbeziehungen zwischen den Mittelzentren und ihrem Umland neu zu ordnen. Bei alledem sei die bürgerschaftliche Beteiligung zu wahren. Mit dieser Motivation ist die gemeindliche Neuordnungsmaßnahme als solche insgesamt am öffentlichen Wohl orientiert. Dies ergibt sich aus Folgendem:

Das Gemeinwohl kann durch die rechtlichen Wertungen der Verfassung konkretisiert werden. Zu den einen Eingriff zulassenden Gemeinwohlgründen gehört vor allem, dass die Kommunen ihrer Funktion gerecht werden können, die ihnen Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 LVerf innerhalb des Staatsaufbaus zuweisen. Dabei ist dem Umstand Rechnung zu tragen, dass sich der Schwerpunkt öffentlicher Aufgaben gerade auch auf der kommunalen Ebene (vgl. deshalb Art. 87 Abs. 1, 2 LVerf) von der Eingriffs- auf die Leistungsverwaltung verlagert hat, so dass dem "Sozialstaatsprinzip" und den Verfassungsbestimmungen, die es konkretisieren, rechtlich besondere Bedeutung zukommt (so für das Sozialstaatsprinzip bereits: StGH BW, Urt. v. 14.02.1975 – Gesch.Reg.Nr.11/74 - ESVGH 25, 1 [7]). Das Sozialstaatsprinzip des Grundgesetzes (Art. 20 Abs. 1 GG) beansprucht Geltung auch in den Ländern (Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG). Nach Art. 2 Abs. 1 LVerf ist das Sozialstaatsprinzip auch Bestandteil der Landesverfassung. Eigenständig und gleichwertig hinzu treten die Verpflichtungen aus den Einrichtungsgarantien (zu deren Bedeutung vgl. Art. 3 Abs. 2 LVerf) und aus den Staatszielen (vgl. hierzu Art. 3 Abs. 3 LVerf). Sie richten sich - über den Wortlaut der Art. 3 Abs. 2, 3 LVerf hinaus - nicht nur an das Land, sondern gerade auch an die Kommunen. Es ist vor diesem Hintergrund ein Gemeinwohlbelang, wenn verlangt wird, dass auch die Kommunen in der Lage sind, diese Aufgaben möglichst sachgerecht und effektiv zu erfüllen. Enthält Art. 87 Abs. 1 bis 4 LVerf eine eher formale Abgrenzung zum staatlichen Bereich, so füllen die Gebote aus dem Sozialstaatsprinzip, aus den Staatszielen und aus den Einrichtungsgarantien den kommunalen Bereich mit Inhalt (so bereits LVerfG, Urt. v. 31.05.1994, - LVG 1/94 - a.a.O., 303 f.). Dass das Bemühen um die Stärkung der Leistungsfähigkeit der Gemeinden im Interesse einer bestmöglichen Daseinsvorsorge für die Einwohner sowie die Stärkung der Verwaltungskraft der Gemeinden im Interesse einer wirksamen Bewältigung ihrer Verwaltungsaufgaben und der sparsamen und wirtschaftlichen Verwendung der der Gemeinde zufließenden finanziellen Mittel ein einen Eingriff in die Selbstverwaltungsgarantie rechtfertigender Gemeinwohlgrund ist, hat auch das Bundesverfassungsgericht anerkannt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 23.11.1988 – 2 BvR 1619,1628/83 – BVerfGE 79, 127 [148]). In einem weiteren Beschluss hat es ausgeführt, dass das Gebot einer optimalen Verwaltungsorganisation einen Gemeinwohlgrund darstellen kann (BVerfG, Beschl. v. 12.01.1983 - 2 BvL 23/81 – BVerfGE 63, 1 [34]).

Darüber hinaus hat der Landesgesetzgeber als Ziel der Reform als Ausfluss des Demokratiegebots auch festgelegt, dass die bürgerschaftliche Beteiligung an der kommunalen Selbstverwaltung gewahrt werden soll. Auch hierbei handelt es sich um einen Gemeinwohlgrund.

{RN:16}
Die Bindung an das Gemeinwohl legt andererseits die Grenzen fest, über die hinaus der Eingriff nicht gehen darf, wenn er noch verfassungsgemäß sein soll. Das folgt zwingend daraus, dass der staatliche Eingriff in die Gebietshoheit gerade nur dann gerechtfertigt ist, wenn und soweit er sich durch überörtliche Gründe rechtfertigen lässt (so LVerfG, Urt. v. 31.05.1994, - LVG 1/94 - a.a.O., 305).

{RN:17}
Bei einer generellen das gesamte Land umfassenden Neuordnung kann der Gesetzgeber eigenverantwortlich ein Leitbild definieren und einzelne Systemkriterien entwickeln (LVerfG, Urt. v. 31.05.1994 – LVG 2 /93 - a.a.O. S. 264). Bei einer solchen Vorgehensweise hat der Gesetzgeber nach Zielen, Leitbildern und Maßstäben, die er selbst gesetzt hat, grundsätzlich frei zu entscheiden. Um dabei dem Gemeinwohl zu entsprechen, muss aber die in den Gebietsbestand einer Gemeinde eingreifende gesetzliche Regelung schon in ihrem Zustandekommen bestimmten prozeduralen Anforderungen genügen. Ferner muss sich die gesetzgeberische Problemlösung auch in ihrem Ergebnis an gewissen unverzichtbaren, aus dem Grundgesetz abzuleitenden Wertungsmaßstäben orientieren.

{RN:18}
Nach Art. 2 Abs. 3 LVerf wird die kommunale Selbstverwaltung gewährleistet. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschl. v. 12.05.1992 – 2 BvR 470/90, 2 BvR 650/90, 2 BvR 707/90 – BVerfGE 86, 90–122, m. w. N. zu dem mit Art. 2 Abs. 3, Art. 87 LVerf deckungsgleichen Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG) steht die Selbstverwaltungsgarantie aber Veränderungen des Gebietsbestandes einzelner Gemeinden nicht entgegen. Sie gewährleistet Gemeinden nur institutionell, nicht individuell. Auflösungen von Gemeinden, Gemeindezusammenschlüsse, Eingemeindungen und sonstige Gebietsänderungen von Gemeinden beeinträchtigen den verfassungsrechtlichen Kernbereich der Selbstverwaltung grundsätzlich nicht. Daneben gewährleistet Art. 2 Abs. 3, 87 LVerf den Gemeinden nur das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Die Gewährleistung eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung besteht indes gemäß Art. 2 Abs. 3, 87 Abs. 1 LVerf „im Rahmen der Gesetze“. Dementsprechend sind auch die den Gemeinden zur Hand stehenden Organisationsbefugnisse durch die Vorgaben des Gesetzgebers gebunden. Der Gesetzgeber muss dabei allerdings der verfassungsrechtlichen Verbürgung einer mit wirklicher Verantwortlichkeit ausgestatteten Selbstverwaltung, durch die den Bürgern eine wirksame Teilnahme an den Angelegenheiten des Gemeinwesens ermöglicht wird, Rechnung tragen und die Gemeinden zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben befähigen. Von daher sind dem Gesetzgeber in doppelter Hinsicht Grenzen gesetzt: Zum einen setzt der Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie dem Gesetzgeber eine Grenze. Hiernach darf der Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung nicht ausgehöhlt werden. Bei der Bestimmung dieses Kernbereichs ist in besonderer Weise der geschichtlichen Entwicklung und den verschiedenen Erscheinungsformen der Selbstverwaltung Rechnung zu tragen. Hiernach gehört zum Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung zunächst allerdings nicht die grundsätzlich freie Bestimmung über die Organisation der Gemeinde überhaupt. Insbesondere die Entscheidung über die äußeren Grundstrukturen der Gemeinde wurde in allen Bundesländern stets als Sache des Gesetzgebers angesehen. Die Festlegung und Konturierung der Gemeindeverfassungstypen, wie etwa der Magistrats-, Bürgermeister-, süddeutschen oder norddeutschen Ratsverfassung sind ebenso wie die Entscheidung über plebiszitäre Beteiligungsmöglichkeiten der Gemeindebürger vom Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie nicht erfasst. Zum anderen entfaltet auch im Vorfeld der Sicherung des Kernbereichs die Gewährleistung des Art. 2 Abs. 3, 87 LVerf aus ihrer normativen Intention, den Gemeinden die Möglichkeit eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung zu garantieren, Rechtswirkungen (BVerfG, Beschl. v. 26.10.1994 - 2 BvR 445/91 – BVerfGE 91, 228 [238f] m. w. N. zu Art. 28 GG). Aber selbst die innere (kommunale) Organisationshoheit, die nicht gleichzusetzen ist mit der bei kommunalen Neugliederungsmaßnahmen betroffenen äußeren Organisationshoheit, wird den Gemeinden nur relativ gewährleistet. Das Kommunalrecht setzt mit seinen zahlreichen Regelungen zur inneren Organisation der Gemeinden auch dabei ersichtlich eine weitgehende Befugnis des staatlichen Gesetzgebers voraus, der Regelung von Organisationsstrukturen seine Vorstellungen zugrunde zu legen (BVerfG, Beschl. v. 26.10.1994, a.a.O., S. 240). Dies gilt erst recht für die äußere Organisation der Gemeinden.

{RN:19}
Seit dem Urteil vom 31.05.1994 (- LVG 4/94 – a.a.O., S. 338) und in allen weiteren Entscheidungen des Landesverfassungsgerichts, die in der Vergangenheit konkrete Neugliederungsfälle im kommunalen Bereich betroffen (zuletzt: Urt. v. 09.03.2007 – LVG 7/06 – a.a.O., RdNr. 73 und Urt. v. 26.06.2007 - LVG 8/06 http:/lverfg.justiz.sachsen-anhalt.de, RdNr. 75, zur Kreisgebietsreform), hat das Landesverfassungsgericht stets betont, dass der Gesetzgeber bei strukturellen Neugliederungen einen politischen Gestaltungsspielraum hat, den er im Einzelfall oder allgemein nutzen kann. Daran wird hier angeknüpft.

Das Grundgesetz ebenso wie die Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt haben mit der Konstituierung des parlamentarischen Regierungssystems eine Entscheidung zugunsten einer zentralen politischen Steuerungs- und Kontrollgewalt getroffen. Zu dieser zentralen staatlichen Gewalt gehört die Organisationsgewalt als die Befugnis, Verwaltungseinheiten und Verwaltungsstellen rechtlich und tatsächlich zu verfassen. Bis an die Grenze der Exekutivvorbehalte wird dem Gesetzgeber ein Zugriffsrecht auf den Organisationsbereich zugestanden. Daher geht das Bundesverfassungsgericht davon aus, dass das Grundgesetz den zuständigen Organen des Bundes einen Spielraum für die organisationsrechtliche Ausgestaltung der in seine Zuständigkeit fallenden Verwaltungseinrichtungen einräumt. Dem Bund steht insoweit ein weiter organisatorischer Gestaltungsspielraum zu. Eines solchen weiten Spielraums bei der organisatorischen Ausgestaltung der Verwaltung bedarf es, um den - verschiedenartigen und sich ständig wandelnden - organisatorischen Erfordernissen Rechnung tragen und damit eine wirkungsvolle und leistungsfähige Verwaltung gewährleisten zu können. Nichts anderes gilt nach der Landesverfassung für die staatlichen Organisationshoheit des Landes. Lediglich soweit das Grundgesetz oder die Landesverfassung ausdrückliche Schranken für die Regelung der Verwaltungsorganisation enthält, ist der Gestaltungsspielraum bei der organisatorischen Ausgestaltung der Verwaltung begrenzt. Dazu gehören auch Art. 28 Abs.2 S.1 GG bzw. Art 2 Abs. 3, Art. 87 Abs. 1 LVerf.

{RN:20}
Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers ist nicht deshalb eingeschränkt, weil die Gemeinden in Sachsen-Anhalt wegen einer Mehrfachneugliederung durch das GemNeuglGrG Bestands- und Vertrauensschutz genießen. Zwar kann wegen früherer Änderungen des Gebietszuschnitts der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers eingeschränkt sein, wenn ein schutzwürdiges Vertrauen der Betroffenen in den Bestand der kommunalen Struktur und der ihrer Schaffung zu grunde liegenden Erwägungen besteht. Dies kommt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts insbesondere in Fällen einer Rückneugliederung in Betracht (BVerfG, Beschl. v. 12.05.1992 – 2 BvR 470/90, 2 BvR 650/90, 2 BvR 707/90 – BVerfGE 86, 90 [109 f.]). In Sachsen-Anhalt bestehen jedoch die Gemeindestrukturen seit Einführung der Kommunalverfassung vom 17.05.1990 unverändert fort. Mit dem Begleitgesetz zur Gemeindegebietsrerform werden die Gemeindestrukturen mithinerstmals duirch den G esetzgeber verändert. Bei der Einführung der Verwaltungsgemeinschaften in den Jahren 1992 bis 1994 handelte es sich nicht um eine Gemeindestrukturreform, sondern lediglich um eine Verwaltungsreform zur Verbesserung der Verwaltungskraft der zum Teil sehr kleinen Gemeinden in Sachsen-Anhalt. Der Gebietszuschnitt der Gemeinden ist dadurch unverändert geblieben. Schon damals bei der Einführung der Verwaltungsgemeinschaften hat der Gesetzgeber stets betont, dass es sich dabei nur um eine Entscheidung im Vorfeld einer als dringend erachteten Gemeindestrukturreform gehandelt hat.

{RN:21}
Das Landesverfassungsgericht hat diesen Gestaltungsspielraumdes Gesetzgebers zu respektieren und nicht dessen Gemeinwohlauffassung daraufhin zu prüfen, ob es andere und bessere Alternativen gab, sondern nur, ob der Gesetzgeber bei seiner gesetzlichen Regelung seine Kompetenz zur Konkretisierung des allgemeinen verfassungsrechtlichen Gemeinwohlgebots nicht missbraucht hat. Diese Auffassung steht im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgericht zu Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG (vgl. BVerfG, Beschl. v. 27.11.1978 - 2 BvR 165/75 - BVerfGE 50, 50 [51], LVerfG, Urt. v. 25.06.2007 – LVG 8/06 - http:/lverfg.justiz.sachsen-anhalt.de, RdNr. 75; Urt. v. 31.05.1994 – 4 /94 – a.a.O., S. 338). Bei diesem Abwägungsgebot ist nicht - wie die Beschwerdeführerinnen meinen – auf die Abwägungsgrundsätze des Bauplanungsrechts abzustellen. Das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB beruht auf einfachem Gesetz, daraus lässt sich kein Verfassungsrecht herleiten (so schon LVerfG, Urt. v. 31.05.1994 - LVG 1/94 – a.a.O., S. 298, zu § 9 Abs. 8 BauGB). Das Verfassungsgericht überprüft die getroffene Maßnahme vielmehr lediglich darauf, ob der Gesetzgeber den für seine Regelung maßgeblichen Sachverhalt zutreffend ermittelt, dem Gesetz zugrunde gelegt hat und ob er die im konkreten Fall angesprochenen Gemeinwohlgründe sowie die Vor- und Nachteile der gesetzlichen Regelung in die vorzunehmende Abwägung eingestellt hat. Auf der Grundlage eines in dieser Weise ermittelten Sachverhalts und der Gegenüberstellung der daraus folgenden verschiedenen - oft gegenläufigen - Belange ist der Gesetzgeber befugt, sich letztlich für die Bevorzugung eines Belangs (oder mehrerer Belange) und damit notwendig zugleich für die Zurückstellung aller anderen betroffenen Gesichtspunkte zu entscheiden. Soweit Ziele, Wertungen und Prognosen des Gesetzgebers in Rede stehen, hat das Landesverfassungsgericht darauf zu achten, ob diese offensichtlich oder eindeutig widerlegbar sind oder ob sie den Prinzipien der verfassungsrechtlichen Ordnung widersprechen. Nicht erforderlich ist es dabei, auf der Ebene der Grundsätze einer kommunalen Neugliederung bereits sämtliche Aspekte des Eingriffs in die kommunale Selbstverwaltung der einzelnen Gemeinden abzuwägen (vgl. Bull, Kommunale Selbstverwaltung heute - Idee, Ideologie und Wirklichkeit, DVBl. 2008, 1).

{RN:22}
Strittig ist, ob und in welchem Umfang bei kommunalen Neugliederungs-maßnahmen im Rahmen des Abwägungsvorgangs der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gilt:

{RN:23}
Das Bundesverfassungsgericht hat die Anwendung des Verhältnismäßigkeitsprinzips im staatlichen Organisationsrecht im Bund-Länder-Verhältnis vereinzelt ausdrücklich abgelehnt (BVerfG, Urt. v. 22.05.1990 - 2 BVG 1/88 – BVerfGE 79, 310 [338]). Zur begründung hat es ausgeführt, dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit komme nur eine die individuelle Rechts- und Freiheitssphäre verteidigende Funktion zu. Obwohl der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz dogmengeschichtlich nicht in erster Linie an staatlichen Organisationsmaßnahmen ausgerichtet ist, findet er aber auch bei ihnen seine spezifischen Ansatzpunkte (so. Krebs, Verwaltungsorganisation, in: HStR V, 3. Aufl. 2007, §10, RdNr. 85). Das Bundesverfassungsgericht ist anderseits aber der Ansicht, dass der Gesetzgeber den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten habe, soweit er gegenüber einzelnen Gemeinden tätig werde, indem er in deren Bestand eingreife oder ihre gegebenenfalls einfachrechtlich in abstrakt-genereller Form ausformulierten Rechte schmälere. Es entspricht der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, dass solche konkret-individuellen Regelungen als Eingriffe in Gesetzesform verfassungsrechtlich nur zulässig sind, wenn sie den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes genügen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 27.11.1978 – 2 BvR 165/75 - a.a.O., 50; Beschl. v. 17.01.1979 – 2 BvL 6/76 – BVerfGE 50, 195 [203 f.]; Beschl. v. 12.01.1982 - 2 BvR 113/81 - BVerfGE 59, 216 [229]. Diese Begrenzung der Befugnisse des staatlichen Gesetzgebers gegenüber den Gemeinden folgt nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts aus dem Rechtsstaatsprinzip. In Anerkennung eines gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums erfolgt die gerichtliche Kontrolle am Maßstab des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes jedoch wesentlich zurückhaltender als etwa bei Eingriffen der Exekutive gegenüber Gemeinden (vgl. Heusch, „Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Staatsorganisationsrecht“, 2003, S. 186) Macht eine Gemeinde geltend, ein in ihre Gebietshoheit eingreifendes Gesetz verletze das Recht auf Selbstverwaltung gemäß Art 28 Abs. 2 S. 1 GG, so kommt es einerseits darauf an, dem Gesetzgeber die ihm zukommende politische Entscheidungsbefugnis und Gestaltungsfreiheit ungeschmälert zu belassen. Andererseits ist der Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie zu wahren, der sich bei Eingriffen in Bestand und Gebiet von Gemeinden wesentlich in der Bindung des Gesetzgebers an Gründe des öffentlichen Wohls niederschlägt. Soweit über Zielvorstellungen, Wertungen und Prognosen des Gesetzgebers zu befinden ist, darf sich das Verfassungsgericht nicht an die Stelle des Gesetzgebers setzen. Es hat seine Nachprüfung insoweit darauf zu beschränken, ob die Einschätzungen und Entscheidungen des Gesetzgebers offensichtlich fehlerhaft oder eindeutig widerlegbar sind oder der verfassungsrechtlichen Wertung widersprechen. Sprechen vernünftige, nicht offensichtlich fehlerhafte Erwägungen des öffentlichen Wohls dafür, Teile des Gebietes einer Gemeinde einer anderen Gemeinde zuzuordnen, weil dadurch eine nicht nur geringfügige Verbesserung in der Erfüllung öffentlicher Aufgaben erreicht werden kann, so muss die betroffene Gemeinde dies grundsätzlich hinnehmen, auch wenn sie deshalb bestimmte in Gang befindliche Entwicklungsmaßnahmen abbrechen muss und zu größeren Umstellungen gezwungen wird. Dies gilt erstrecht, wenn gleichzeitig mit der Gebietsausgliederung durch Zusammenschluss der betroffenen Gemeinde mit anderen Gemeinden eine neue Gemeinde entsteht und deshalb ohnehin ein kommunaler Neuanfang auf einem veränderten und vergrößerten Gebiet erforderlich wird. Die gesetzgeberische Gestaltungsfreiheit findet hier ihre aus der Garantie des Selbstverwaltungsrechts in Verbindung mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit abzuleitenden Grenzen nicht schon da, wo besondere Vorteile für die Zukunft aufgehoben werden, sondern erst dort, wo eine neu gebildete Gemeinde infolge der Abtrennung bestimmter Gebiete trotz gleichzeitiger Gebietsvergrößerung an anderer Stelle in Zukunft nicht mehr in der Lage ist, als Selbstverwaltungskörperschaft zu bestehen und ihre Verwaltungs-, Daseinsvorsorge- und Entwicklungsaufgaben angemessen zu erfüllen (BVerfG, Beschl. v. 27.11.1978 – 2 BvR 165/75 – a.a.O., 51 ff.). Für kommunale Neugliederungen hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 19.11.2002 (– 2 BvR 329/97 – BVerfGE 107, 1 [24]) noch einmal bestätigt, dass das Verfassungsgericht auch zu prüfen hat, ob der gesetzgeberische Eingriff geeignet, erforderlich und verhältnismäßig sowie frei von willkürlichen Erwägungen ist.

{RN:24}
Diese Sichtweise wird auch von anderen Landesverfassungsgerichten geteilt, wie etwa dem Verfassungsgerichtshof des Landes Rheinland-Pfalz (Urt. v. 17.04.1969 – VGH 2/69 – DVBl. 799, [804 ff.]), dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof (Urt. v. 29.04.1991 – Vf.1-VII-78 - BayVBl. 399, [400]), dem Staatsgerichtshof Baden-Württemberg (Urt. v. 14.02.1975 - GR 11/74 – NJW 1975, 1205 [1212 ff.]) sowie dem Saarländischen Verfassungsgerichtshof (Urt. v. 27.11.1985 - Lv 2/85 – NVwZ 1986, 1008 [1009]). Diese Gerichte messen ebenfalls gesetzliche Neugliederungsmaßnahmen am Maßstab des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Sie nehmen die gerichtliche Kontrolle zurück, soweit Zielvorstellungen, Sachabwägungen, Wertungen und Prognosen des Gesetzgebers zu beurteilen sind. Wegen ihres politischen Charakters sind diese Abwägungen nur daraufhin zu überprüfen, ob sie eindeutig widerlegbar oder offensichtlich fehlerhaft sind oder in Widerspruch zur verfassungsrechtlichen Wertordnung stehen. Dieser restriktive Prüfungsmaßstab betrifft insbesondere das Kriterium der Verhältnismäßigkeit der staatlichen Maßnahme im engeren Sinne (vgl dazu: Heusch, a.a.O., S. 193 ff., m. w. N.).

{RN:25}
Das Neugliederungskonzept des Gesetzgebers ist folglich auch daraufhin zu überprüfen, ob der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gewahrt ist. Allerdings kommt dieser Grundsatz nur in seiner durch legislatorische Beurteilungs- und Prognosespielräume relativierten Geltungskraft zur Anwendung. Hat der Gesetzgeber sich an einer sachgerechten und vertretbaren Beurteilung des erreichbaren Materials orientiert, so ist seine Prognose im Hinblick auf Eignung und Erfoderlichkeit der Maßnahme, aber auch hinsichtlich ihrer Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne - abgesehen von Fällen evident fehlsamer Einschätzung – als inhaltlich vertretbar anzusehen (so auch Papier, „Interkommunaler Kompetenzkonflikt“, DVBl. 1984, 453 [456]). Auch gebietet das Verhältnismäßigkeitsprinzip im Staatsorganisationsrecht nicht wie bei Grundrechtseingriffen sonst, die Anwendung des schonendsten Mittels. Das Verfassungsgericht hat bei kommunalen Neugliederungsmaßnahmen im Rahmen der Verhältnismäßigkeit daher nicht zu prüfen, ob eine andere als die vom Gesetzgeber gewählte Lösung besser oder zweckmäßiger gewesen wäre (so auch: BVerfG, - BvR 39 und 55/70 – n.v., zur Annahme von Verfassungsbeschwerden schleswig-holsteinischer Gemeinden und Kreise).

{RN:26}
Gemessen an diesen Anforderungen werden die mit der kommunalen Verfassungsbeschwerde angegriffenen Regelungen des Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform den Art. 2 Abs. 3, Art. 87 Abs. 1 - 3 LVerf gerecht.

{RN:27}
Das Begleitgesetz zur Gemeindegebietreform verstößt nicht gegen das verfassungsrechtliche Abwägungsgebot.

{RN:28}
Der Abwägungsvorgang, der zur Verabschiedung des Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform geführt hat, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

{RN:29}
Der für die Entscheidung erhebliche Sachverhalt ist vom Landesgesetzgeber vollständig und zutreffend ermittelt worden. In dem Leitbild der Landesregierung ist das für die Abwägung erforderliche Material hinreichend aufgearbeitet. In die Abwägung sind die Einwohnerzahl und die Bevölkerungsentwicklung im Land (prognostiziert) bis zum Jahr 2025, die Zahl, die Struktur, die Aufgaben, die Leistungs- und Finanzkraft sowie die Verflechtungen der Gemeinden eingestellt. Darüber hinaus sind auch die Realitäten der bürgerschaftlichen Mitwirkung hinsichtlich des aktiven und des passiven Wahlrechts in den Gemeinden Sachsen-Anhalts ausführlich dargelegt und ins Abwägungsmaterial eingeflossen. Schließlich sind ebenfalls die bisherigen Gebietsreformen, ihre Inhalte und Ergebnisse, in den alten sowie in den neuen Bundesländern in das Leitbild eingestellt worden. Das umfängliche Abwägungsmaterial beruht nicht auf pauschalen Einschätzungen und umfasst dabei nicht nur Fakten, welche das Reformvorhaben stützen, sondern auch solche, die gegen eine Gemeindegebietsreform sprechen könnten. Das Leitbild stützt sich auf aussagekräftige und zutreffende Vergleichsdaten.

{RN:30}
Der Landtag von Sachsen-Anhalt hat am 24.01.2008das GemNeuglGrG verabschiedet und sich dabei in Art. 1 §§ 1 - 3 die grundsätzlichen Aussagen des Leitbildes einschließlich der Leitlinien der Landesregierung zu eigen gemacht und als Gesetz verbindlich verabschiedet. Ebenfalls hat er sich das Abwägungsmaterial und die im Leitbild vorgenommene Abwägung zu eigen gemacht. Das Leitbild der Landesregierung war jedem Abgeordneten bei der Abstimmung über den Gesetzesentwurf bekannt bzw. hätte ihm bekannt sein können.

{RN:31}
Der Landesgesetzgeber hat bei der Verabschiedung des Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform aber auch zusätzlich eine eigene Abwägung vorgenommen. Er hat über die Gemeindereform, deren Eckpunkte bereits im Dezember 2006 von der Landesregierung vorgelegt worden waren, bereits vor der Vorlage des Leitbilds der Landesregierung und des Gesetzesentwurfs in seiner Sitzung vom 26.01.2007 debattiert sowie die Landesregierung beauftragt, ein unabhängiges Gutachten zur Wirtschaftlichkeit von Einheitsgemeinden einzuholen. Ebenfalls noch im Vorfeld des Gesetzge-bungsverfahrens hat der Gesetzgeber sich in seiner Sitzung vom 13.03.2007 eingehend mit der Frage der Notwendigkeit der Gebietsreform auseinandergesetzt und am 13.07.2007 bei der Erledigungserklärung der Volksinitiative „Sachsen-Anhalt 2011“, die das Ziel hatte, den Status quo der Gemeindestruktur zu erhalten, ausdrücklich festgestellt, dass hinsichtlich dieser Strukturen Reformbedarf besteht. Der Verlauf der Beratungen und die erörterten gegenläufigen Ansichten der Abgeordneten belegen, dass der Landesgesetzgeber selbst sich mit der geplanten Gemeindegebietsreform ausgiebig auseinander gesetzt hat. Die Zukunftsfähigkeit der Gemeinden des Landes ist dabei im Wesentlichen unter dem Aspekt diskutiert worden, ob für deren künftige Leistungsfähigkeit auf die wirtschaftlichen Gesichtspunkte bei der Aufgabenerfüllung abgestellt werden soll oder ob – insbesondere wenn ländliche Strukturen vorhanden sind – die bürgerschaftliche Partizipation an der Selbstverwaltung und das kommunalpolitische Ehrenamt nicht mehr im Vordergrund stehen solle. Um diese Zweifel zu beseitigen, veranlasste der Landtag, die Landesregierung ein vergleichendes Wirtschaftlichkeitsgutachten zu Einheitsgemeinden und Verwaltungsgemeinschaften einzuholen. Da mittlerweile auch die Möglichkeit der Verbandsgemeinde (wieder) in Betracht gezogen wurde, hatte die Landesregierung den Gutachtenauftrag um Aussagen zu deren Wirtschaftlichkeit erweitert. In seiner Sitzung vom 14.06.2007 hat der Landesgesetzgeber sich ausführlich mit den Ergebnissen des Gutachtens befasst. Der Beratungsverlauf zum Begleitgesetz zeigt, dass sich der gesetzgeber auch nach Vorlage des in Auftrag gegebenen Gutachtens sowie dem weiteren Gutachten Wiegand/Grimberg mit den Ergebnissen sowie den unterschiedlichen Aussagen und Handlungsempfehlungen dezidiert auseinandergesetzt hat. So hat er beide Gutachter im Innenausschuss schon vor den Beratungen zum Begleitgesetz zu ihren Ergebnissen befragt. Nach Vorlage des Entwurfs des Begleitgesetzes hat sich der Landtag in der ersten Lesung am 11.10.2007 in den folgenden Sitzungen des Innenausschusses sowie am 13.12.2007 und am 23.01.2008 mit den Gemeinwohlbelangen, mit dem Für und Wider der Reform und ihren Einzelheiten erneut und weiter auseinandergesetzt.

Das Bundesverfassungsgericht hat stets betont, dass der Gesichtspunkt der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der öffentlichen Verwaltung mit dem politisch-demokratischen Gesichtspunkt, der als Ausfluss des Demokratieprinzips das Streben nach einer wirksamen Teilnahme der Bürger an den Angelegenheiten des Gemeinwesens fordert, abzuwägen ist (BVerfG, Beschl. v. 23.11.1988, BVerfGE 79, 127, [153]). Indem die kommunale Neugliederung auch dem Ziel dienen soll, die bürgerschaftliche Teilnahme zu wahren (Art. 1 § 2 Abs. 1 S. 3 GemNeuglGrG), hat der Gesetzgeber gleichsam rückkoppelnd den mit dem Modus der kommunalen Selbstverwaltung verbundenen Willensbildungs- und Legitimationsprozess als Korrekturelement in seine Gemeinwohlabwägung eingestellt. Der Gesetzgeber hat bei seiner Abwägung weiterhin in Erwägung gezogen, dass eine Gebietsvergrößerung einem Kommunalpolitiker die Ausübung seines Ehrenamtes erschweren kann. Dabei handelt es sich um einen im Rahmen der verfassungsrechtlichen Abwägung von kommunalen Neugliederungen zu berücksichtigenden Gesichtspunkt, da die kommunale Selbstverwaltung auch gegen solche Beeinträchtigungen geschützt werden muss, die aus einer wesentlichen, die Funktionsfähigkeit der Selbstverwaltung gefährdenden Verschlechterung ihrer Rahmenbedingungen herrühren.

Im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens hat die Erörterung der bürgerschaftlichen Teilnahme am kommunalen Gemeinwesen eine große Rolle gespielt. So kritisierte der Abgeordnete Wolpert in der Gesetzesberatung am 13.12.2007, dass mit der Reform ganz nebenbei nahezu zwei Drittel des politischen Ehrenamtes in Sachsen-Anhalt abgeschafft würden. Dies seien Menschen und Bürger, die sich über den Gemeinderat für die Gesellschaft engagierten und ihre Umwelt verbessern wollten. Er warf den Regierungsfraktionen vor, sie nähmen den Bürgern mit dem vorliegenden Gesetzentwurf elementare Gestaltungsmöglichkeiten, die wichtig seien für ein funktionierendes demokratisches System. Welche Frustrationskosten mit dem Wegbrechen des Ehrenamtes produziert würden, könne heute mit Sicherheit noch niemand sagen (Plenarprotokoll, a.a.O., S. 2072; B I 89). Im Verlauf der Debatte zur Beratung am 24.01.2008 führte der Abgeordnete Schindler, u.a. Folgendes aus:
„Viele sagen, in größeren Gemeinden gebe es weniger Engagement der Bürger und wir würden mit sinkender Wahlbeteiligung der Bürger die Quittung dafür erhalten. Wir sagen, das bürgerschaftliche Engagement besteht vor allem in Vereinen, in Heimatvereinen, in Sport- und Kulturvereinen. Letztere machen auch heute nicht an Ortsgrenzen halt und auch künftig werden sie wie bisher vor Ort verwurzelt sein. Bei den zurückliegenden Kommunalwahlen waren es gerade die kleinen Gemeinden, die Probleme damit hatten, für die Besetzung der Gemeinderäte genügend Personen aufzustellen. Selbst für Bürgermeisterwahlen war es manchmal schwer, Kandidaten zu finden. Größere Gemeinden haben zwar relativ weniger Gemeindevertreter, der Bürger erhält aber eine größere Auswahl an Bewerbern (Plenarprotokoll, a.a.O., S 2186).“

Dass Teile des Parlaments auch eine andere Gewichtung der Gemeinwohlbelange mit einem anderen Ergebnis vorgenommen haben, zeigt sich insbesondere an den Änderungsanträgen der Fraktion DIE LINKE vom 13.12.2007 (LTg.-Drs. 5/1026) sowie vom 23.01.2008 (LTg.-Drs. 5/1096). Beide Änderungsanträge verfolgten ausweislich ihrer Begründung das Ziel, die Wahlfreiheit zwischen dem Modell der Einheitsgemeinde und dem Modell der Verbandsgemeinde sowohl für die freiwillige als auch für die gesetzliche Phase im Begleitgesetz zu verankern.

{RN:32}
Das vom Landesgesetzgeber getroffene Abwägungsergebnis ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Der gesetzgeberische Eingriff steht nicht außer Verhältnis zu den mit der Reform verfolgten Zielen und ist frei von willkürlichen Erwägungen im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts.

{RN:33}
Im Rahmen seiner aus der gesetzgeberischen Organisationsgewalt resultierenden Gestaltungsfreiheit war der Landesgesetzgeber befugt, eine Gemeindestruktur nicht nur für heute, sondern für einen langfristigen Zeitraum zu planen. In den alten Bundesländern ist im Zuge der allgemeinen Gebietsreformen der 60er und 70er Jahre die Anzahl der kreisangehörigen Gemeinden ganz erheblich verringert worden (vgl. Zahlenangaben bei Thieme/Prillwitz, Durchführung und Ergebnisse der kommunalen Gebietsreform 1981, S.38 f., 41, 75 f. u. 78). Hingegen bestand auf dem Gebiet der ehemaligen DDR die von alters her überkommene Gebietsgliederung mit all ihren Nachteilen für Verwaltungseffizienz und kommunale Selbstverwaltung im Wesentlichen fort (vgl. Püttner, Kommunale Selbstverwaltung, in: HStR VI 3. Aufl. 2008, § 144 RdNr. 59; Knemeyer, LKV 1992, 177 ff.). Diese kleinteilige Gemeindestruktur ist in Sachsen-Anhalt bis heute nahezu vollständig erhalten geblieben. 1990 existierten in Sachsen-Anhalt 1.367 Gemeinden. Nach der Einführung der Verwaltungsgemeinschaften in Sachsen-Anhalt (1992 bis 1995) verringerte sich die Zahl aufgrund von freiwilligen Gebietsänderungen auf 1.300 Gemeinden. Eine weitere Reduzierung der Anzahl der Gemeinden fand nicht statt. Dies war auch gerade die Absicht der Einführung der Verwaltungsgemeinschaften in Sachsen-Anhalt. Mit ihr sollten nämlich die kleinteiligen Gemeindestrukturen erhalten bleiben und durch die Aufgabenerfüllung in den Verwaltungsgemeinschaften wenigstens die größten Leistungs- und Effizienzdefizite einer solchen Gemeindestruktur abgefedert werden. Mit dem Gesetz vom 13.11.2003 sollte nur die Ebene der Verwaltungsgemeinschaften gestärkt werden. Mit Stand vom 31.10.2005 verringerte sich der Stand der Gemeinden und Städte in Sachsen-Anhalt aufgrund freiwilliger Gebietsänderungen auf 1.057 Gemeinden. Nur das Bundesland Rheinland-Pfalz (flächendeckend Verbandsgemeinden) verfügt über eine kleinteiligere Struktur; die Bundesländer Schleswig-Holstein und Thüringen weisen ähnliche Strukturen auf. In allen anderen Bundesländern ist die kleinteilige Gemeindestruktur beseitigt worden. In Rheinland-Pfalz werden derzeit überdies durch die Landesregierung Eckpunkte für eine kommunale Gebietsreform ausgearbeitet, die eine Neustrukturierung der gemeindlichen Ebene zum Jahr 2014 vorsehen. Dabei soll die Zusammenlegung kleinerer Verbandsgemeinden forciert werden. Die Landesregierung Schleswig-Holstein diskutiert zurzeit Überlegungen, wonach innerhalb einer neuerlichen Gebietsreform die Zahl der Landkreise gesenkt und die Mindesteinwohnerzahl eines Amts auf 8.000 erhöht werden soll. In Thüringen wird die Umwandlung der Verwaltungsgemeinschaften in Einheitsgemeinden derzeit im Landtag diskutiert.

{RN:33}
Es kann dahingestellt bleiben, ob die Auffassung des Gesetzgebers zutrifft, dass bereits jetzt die Kleinstgemeinden selbständig nicht in der Lage seien, die in ihrer Zuständigkeit liegenden Aufgaben des eigenen Wirkungskreises gemäß den gesetzlichen Anforderungen zu erfüllen, weil sie die aus der Errichtung von modernen Gemeindeeinrichtungen entstehenden Folgekosten nicht tragen bzw. diese Einrichtungen wirtschaftlich nicht sinnvoll unterhalten könnten. Zutreffend konnte der Gesetzgeber jedenfalls davon ausgehen, dass angesichts der belegten demografischen Entwicklung mit einem zu erwartenden Bevölkerungsrückgang von 20 % bis zum Jahr 2025 eine kleinteilige Gemeindestruktur künftig nicht mehr in der Lage sein wird, die sich aus dem Sozialstaatsprinzip und den Staatszielen resultierenden Verpflichtungen zur Daseinsvorsorge wie für alle anderen Bürger des Landes in gleicher Weise zu erfüllen. Das von der Landesregierung und dem Gesetzgeber eingeholte Gutachten belegt nachvollziehbar und überzeugend, dass die bisherigen Gemeindestrukturen in Sachsen-Anhalt allenfalls dann den künftigen Anforderungen gerecht werden können, wenn auch wesentliche Aufgaben, insbesondere die Planungshoheit, die maßgeblich sind für Entscheidungen über notwendige Infrastruktureinrichtungen, die Nutzung von natürlichen Ressourcen, die Ansiedlung von industriellen Großvorhaben sowie überhaupt die bauplanerische Gestaltung des Gemeindegebiets, den kleinen Gemeinden entzogen würden. Der Gesetzgeber und auch die Gutachter sind zutreffend davon ausgegangen, die Vergangenheit habe gezeigt, dass eine freiwillige Übertragung dieser Aufgaben auf das Gebilde der Verwaltungsgemeinschaft praktisch nicht stattfindet. Zutreffend ist das Gutachten weiter davon ausgegangen, dass einem zwangsweisen Entzug dieser Aufgaben verfassungsrechtliche Grenzen entgegenstehen. Insoweit kann auf die Entscheidung des Landesverfassungsgerichts vom 22.10.2008 (– LVG 7/07 – http:/lverfg.justiz.sachsen-anhalt.de, RdNr. 35 ff.) und die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschl. v. 23.11.1988 – 2 BvR 1619, 1628/83 – BVerfGE 79, 127) Bezug genommen werden. Ein solcher umfänglicher Aufgabenentzug würde die kommunale Selbstverwaltung im Kern aushöhlen und nur „Scheingemeinden“ zurücklassen.

{RN:34}
Die im Leitbild des Gesetzgebers vorgesehene neue Gemeindestruktur ist nicht offensichtlich ungeeignet, den aus der demografischen Entwicklung resultierenden Anforderungen an die Daseinsvorsorge für alle Einwohner des Landes Sachsen-Anhalt gleichmäßig gerecht zu werden. Dies gilt sowohl für die gesetzgeberischen Vorgaben zur Bildung von Einheits- als auch von Verbandsgemeinden.

{RN:35}
Der Landesgesetzgeber geht davon aus, dass die Einheitsgemeinde am Besten geeignet sei, die Reformziele zu verwirklichen. Sie ermögliche eine Bündelung von Aufgaben und Ressourcen, die ein Höchstmaß an wirtschaftlicher gemeindlicher Aufgabenerfüllung gewährleiste. Aufgaben, die die gegenwärtige Leistungs- und Finanzkraft der Gemeinden überfordern oder für ein größeres Gebiet nur einheitlich wahrgenommen werden könnten, ließen sich in der ausschließlichen Zuständigkeit eines einheitlichen Gemeinderates sinnvoll verwirklichen. Etliche Gemeinden des Landes Sachsen-Anhalt hätten Liquiditätshilfen beansprucht und Bedarfszuweisungsanträge gestellt, weil ihre Möglichkeiten zur Aufrechterhaltung der Zahlungsfähigkeit bereits erschöpft gewesen seien. Insbesondere kleine Gemeinden hätten oftmals nicht mehr die Finanzkraft, notwendige Infrastrukturmaßnahmen zu verwirklichen, geschweige denn die Folgekosten des Unterhalts und der Erneuerung dieser Investitionen zu tragen. Einheitsgemeinden sicherten jedoch die gewünschte Konzentration der gemeindlichen Mittel sowie ihre zweckmäßige Verwendung. Diese Auffassung des Gesetzgebers wird jedenfalls unter der Berücksichtigung der künftigen Entwicklung durch das von der Landesregierung eingeholte Gutachten bestätigt. Auf Seite 127 führt das Gutachten aus, dass die demografische Entwicklung für die Gemeinden und ihre Bürger zu erheblichen Einschnitten im Leistungsangebot der Gemeinden führen müsse. Es liege auf der Hand, dass entsprechende Reaktionen vor allem in einer deutlichen weiteren Zentralisation von Einrichtungen der Punkt-Infrastruktur (Kindertagesstätten, Schulen, Sport- und Kultureinrichtungen) bestehen müsse, die in Zukunft in den kleineren Orten immer weniger ausgelastet wären. Die Durchführung einer solchen Konzentration, die aus gesamtwirtschaftlicher Sicht unbedingt geboten erscheine, könne nur durch eine starke kommunale Verwaltung erfolgen (wenn nicht ein „Staatskommissar“ eingesetzt werden solle). Eine entsprechende Kraft fehle den heutigen Verwaltungsgemeinschaften. Die Einheitsgemeinde sei dagegen in der Lage, solche harten Einschnitte zu realisieren.

Darüber hinaus bietet die Einheitsgemeinde bereits heute Vorteile bei der Aufgabenver-wirklichung. Laut Gutachten ist die Einheitsgemeinde besser geeignet, Investitionen zu verwirklichen. Wegen der Zentralisierung kann die Mittelverwendung effektiver gesteuert werden. Es sei möglich, unter den Bedingungen knapper Kassen Investitionen nach Bedarf, z.B. zunächst in der einen Ortschaft, im kommenden Jahr in der nächsten Ortschaft durchzuführen oder den Mitteleinsatz zu bündeln. Größere Investitionen sind in der Einheitsgemeinde erst verkraftbar (Seiten 211, 212 des Gutachtens). Ausweislich des von der Landesregierung in Auftrag gegebenen Gutachtens ist die Einheitsgemeinde bei den meisten allgemeinen Verwaltungsaufgaben, der sog. Kernverwaltung (Seite 114 - 116), sowie für den Bereich des Brandschutzes/Hilfeleistung (Seite 116-118) kostengünstiger. Zwar gibt es nach dem Gutachten auch Aufgabenbereiche, in denen andere Organisationsformen Vorteile aufweisen. Diese sind aber nicht von solchem Gewicht, dass die grundsätzliche Entscheidung für die Einheitsgemeinde aus diesem Grunde fehlerhaft wäre. Nach dem Gutachten Wiegand/Grimberg erweist sich die Einheitsgemeinde sogar gegenüber der Verwaltungsgemeinschaft als auch der Verbandsgemeinde wirtschaftlich in Gänze überlegen.

{RN:36}
Eine Verbandsgemeinde hat der Gesetzgeber für die Erreichung seiner gesetzgeberischen Ziele dann für geeignet gehalten, wenn die bisherigen Strukturen erkennen lassen, dass eine Ausrichtung auf eine bestimmte Gemeinde innerhalb der bisherigen Verwaltungsgemeinschaft bis auf den Verwaltungsgemeinschaftssitz nicht erkennbar war und mehrere Gemeinden vielmehr gleichrangig nebeneinander vertreten seien. Hier solle es den Gemeinden während des Zeitraumes der freiwilligen Phase ermöglicht werden, anstelle der Einheitsgemeinde eine Verbandsgemeinde zu bilden. Der Gesetzgeber stützt sich auch dabei mit Recht auf das von der Landesregierung eingeholte Gutachten. Zutreffend geht das Gutachten davon aus, dass der Verbandsgemeinde auch gegen den Willen der Mitgliedsgemeinden in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise Aufgaben des eigenen Wirkungskreises durch Gesetz übertragen werden können. Vor dem Hintergrund der Vorteile dezentraler Entscheidungen auf der Ortsebene und des zu erwartenden höheren Integrationswertes ist laut Gutachten auch zu erwarten, dass die notwendigen „harten Einschnitte“ in das Leistungsangebot der Kommunen eher Akzeptanz bei der Bevölkerung finden werden als bei den Verwaltungsgemeinschaften.

{RN:37}
Im Rahmen seines aus der staatlichen Organisationshoheit resultierenden Gestaltungsspielraums konnte der Gesetzgeber sich auch in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise dafür entscheiden, die Einheitsgemeinde als Regelgemeindeform und die Verbandsgemeinde nur im Rahmen der Freiwilligkeitsphase als Ausnahme zuzulassen. Das Landesverfassungsgericht hat nur – wie oben dargelegt - zu prüfen, ob der Gesetzgeber bei der Ausübung seiner institutionellen Ausgestaltungsbefugnis ein Mittel gewählt hat, das zur Erreichung des gesetzgeberischen Ziels geeignet ist. Es hat nicht zu prüfen, ob eine andere als die vom Gesetzgeber gewählte Lösung besser oder zweckmäßiger gewesen wäre (BVerfG, Beschl. v. 20.03.1970 a.a.O.; StHG BW Urt. v. 08.09.1972 a.a.O.).

{RN:38}
Soweit die Beschwerdeführerinnen eine umfassende Schaden-Nutzen-Bilanz fordern, ist dies nicht gerechtfertigt. Der Gesetzgeber ist nicht verpflichtet, bei einer kommunalen Neugliederung eine wissenschaftliche Untersuchung des Einzelfalls in Form einer Nutzen-Kosten-Analyse oder Schaden-Nutzen-Bilanz vornehmen zu lassen. Abgesehen davon, dass solche Untersuchungen wissenschaftlich profund erst einige Zeit nach Umsetzung einer Reform durchgeführt werden können, liegt es in seinem Gestaltungsermessen, inwieweit er in seine verfassungs- und kommunalpolitischen Ziele Umstände einbezieht, die sich einer quantitativen Betrachtungsweise weitgehend entziehen, wie es bei dem Vollzug des Sozialstaatsprinzips der Fall ist (so auch NdsStGH, Urt. v. 14.02.1979, - StGH 2/77 - NdsStGHE 2, 1 [153]).

{RN:39}
Gegen die Notwendigkeit der Gebietsreform können die Beschwerdeführerinnen nicht mit Erfolg anführen, dass zunächst eine Evaluierung der erst im Jahr 2005 erfolgten Reform der Verwaltungsgemeinschaften hätte erfolgen müssen, bevor sich der Gesetzgeber zur Durchführung der Reform entschließen durfte. Sie übersehen, dass die mit Art. 1 des Gesetzes zur Fortentwicklung der Verwaltungsgemeinschaften und zur Stärkung der gemeindlichen Verwaltungstätigkeit vom 13.11.2003 (GVBI. S. 318) in der 4. Legislaturperiode erfolgte Änderung bei den Verwaltungsgemeinschaften lediglich die Anhebung der in § 76 GO LSA bestimmten Mindesteinwohnerzahl der Mitgliedsgemeinden von 8.000 auf 10.000 Einwohner betraf. Eine inhaltliche Veränderung oder Qualifizierung bei der Art und Weise der Wahrnehmung des Aufgabenspektrums der Verwaltungsgemeinschaften hat nicht stattgefunden. Nach wie vor „besorgen“ die Verwaltungsgemeinschaften alle Aufgaben des eigenen Wirkungskreises ihrer Mitgliedsgemeinden. Sie „erfüllen“ die Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises der Mitgliedsgemeinden und diejenigen Aufgaben des eigenen Wirkungskreises, welche ihnen ihre Mitgliedsgemeinden zur Erfüllung übertragen haben (vgl. § 77 GO LSA). Infolgedessen besteht bis auf die Einwohnerzahl aller Mitgliedsgemeinden zusammen und den jeweils weggefallenen Verwaltungsämtern kein Unterschied zwischen den von den Gutachtern untersuchten und den ab dem Jahr 2005 vergrößerten Verwaltungsgemeinschaften.

{RN:40}
Das Ergebnis, das der Landesgesetzgeber zur Lösung des Konflikts zwischen dem Ziel einer möglichst bürgernahen und dem Ziel einer möglichst wirtschaftlichen Selbstverwaltung gefunden hat, ist durch Gemeinwohlgründe gerechtfertigt.
Das Demokratiegebot hat im Rahmen der Verwaltungsorganisation eine doppelte Konsequenz, nämlich zum einen, dass die Verwaltungsorganisation der bürgerschaftlichen Mitwirkung an der Verwaltung Raum geben muss (Maunz, in ders./Dürig, Grundgesetz, Kom. Stand Mai 1977, Art. 28, RdNr. 48), zum anderen, dass die Ausübung von Staatsgewalt - wozu auch die amtliche Tätigkeit der Kommunen gehört – der Legitimation durch das Volk bedarf, die durch dessen gewählte Vertreter und die von diesen bestellten Amtsträger vermittelt wird (BVerfG, Urt. v. 312.10.1990 – 2 BvF 2/89, 2 BvF 6/89, BVerfGE 83, 37 [50f.]; Urt. v. 31.10.1990 – 2 BvF 3/89 - BVerfGE 60 [73]; Beschl. v. 24.05.1995 – 2 BvF 1/92 – BVerfGE 93, 67 [66]; Beschl. v. 05.12..2002 – 2 BvL 5/98, 2 BvL 6/98 - a.a.O., S. 87 ff.). Beide Seiten des Demokratiegebots in Bezug auf die Verwaltungsorganisation hat der Gesetzgeber in seine Abwägung eingestellt.

{RN:41}
Das Ergebnis seiner Abwägung im Konflikt zwischen einer möglichst bürgernahen und möglichst wirtschaftlichen Selbstverwaltung rechtfertigt der Landesgesetzgeber damit, dass die Bereitschaft der Bürger zu ehrenamtlichem Engagement für ihre Gemeinden und der damit verbundenen Gestaltung des persönlichen Lebensumfeldes entscheidend davon abhänge, ob es vor Ort Entscheidungsspielräume für ehrenamtliches Handeln gebe. Der Gesetzgeber geht weiter davon aus, dass in leistungsschwachen Gemeinden, die bestimmte freiwillige Aufgaben nicht erfüllen könnten, dieser Entscheidungsspielraum häufig eingeschränkt sei. Bezüglich der Kommunalwahlen sei aber festzustellen, dass zwar mit zunehmender Größe der Gemeinde die Wahlbeteiligung abnehme, sich für die Bürger indes gleichzeitig die Möglichkeit erhöhe, tatsächlich eine Auswahl unter mehreren Personen treffen zu können. Gerade in kleinen Gemeinden sei auch festzustellen, dass sich teilweise noch nicht einmal so viele ehrenamtlich Tätige fänden, wie nach § 36 Abs. 3 GO LSA zur Besetzung des Gemeinderates vorgesehen seien; Gleiches gelte für das Amt des Bürgermeisters. Bei der Abwägung des Gesetzgebers ist es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn er davon ausgeht, dass die Einwohner einer Gemeinde mindestens in gleichem Maße an einer leistungsfähigen Verwaltung interessiert sind wie an einer effektiven Mitwirkung ihrer gewählten Mandatsträgern in den kommunalen Entscheidungsgremien. Er konnte auch davon ausgehen, dass eventuelle Erschwerungen bei der Ausübung des Ehrenamtes durch organisatorische oder technische Mittel teilweise kompensiert werden können.

Soweit die Beschwerdeführerinnen rügen, dass zwangsläufig nach einer Neugliederung der Gemeindeebene nicht ebenso viele ehrenamtliche Kommunalpolitiker mitwirken wie bei einer Vielzahl von kleineren Gemeinden, so trifft dies zwar zu. Auch diesen Geschtspunkt hat der Gesetzgeber indes in seine Abwägung eingestellt und mit Gemeinwohlgründen die Hinnahme eines Rückgangs der kommunalen Mandate gerechtfertigt. Das dabei von ihm gewählte Ergebnis steht nicht außer Verhältnis zum angestrebten Reformziel und ist frei von willkürlichen Erwägungen. Bei dieser Einschätzung ist nämlich davon auszugehen, dass die Erwartungen der Beschwerdeführerinnen, die sie mit einer „kraftvollen Selbstverwaltung“ verbinden, jedenfalls im Grunde nur im Rahmen unmittelbarer-demokratischer Beteiligung aller Betroffenen erfüllbar sind. Die kommunale Selbstverwaltung ist aber keine Form unmittelbarer Demokratie, sondern beruht auf der Repräsentation der Bürger durch gewählte Mandatsträger. Den Beschwerdeführerinnen ist zwar einzuräumen, dass die Mandatsdichte oder Repräsentationsquote bei der Vergrößerung der Gemeindeeinheiten sinkt. Es existiert aber kein Verfassungsgebot, dass diese Messzahl eine bestimmte Größe haben muss. Auch bei den staatlichen Volksvertretungen in Bund und Land ist das zahlenmäßige Verhältnis von Einwohnern zu Mandatsträgern höchst unterschiedlich (so auch Bull in: „ Verfasssungsrechtliche Rahmenbedingungen einr Funktional-, Struktur- und möglichen gebietsreform in Schleswig-Holstein“, August 2007, http//www.staedteverbnandsh.-de/inhalte/Verwaltungsstrukturreform_Bull.pdf, S. 70 f.). Der Gesetzgeber konnte daher bei seiner Abwägung dem Interesse an einer leistungsfähigen Verwaltung mehr Gewicht beimessen als dem Interesse, eine möglichst hohe Mandatsdichte zu erhalten. Dabei konnte der Gesetzgeber auch berücksichtigen, dass schon heute aufgrund der demografischen Entwicklung der letzten Jahre in Sachsen-Anhalt bei einigen kleinen Gemeinden kaum noch genügend geeignete Bewerber für die Mandate in den kommunalen Entscheidungsgremien zur Verfügung stehen.

Weiterhin ist die Funktionsfähigkeit der kommunalen Selbstverwaltung nicht davon abhängig, dass jeder historisch gewachsene Ort die Chance haben muss, im Gemeinderat durch einen „eigenen“ Mandatsträger vertreten zu sein. Ein Prinzip der „vollständigen“ Vertretung aller „Mitglieder“ in der Vertretungskörperschaft enthält weder die Landesverfassung noch das Grundgesetz. Der Gemeinderat ist darüber hinaus die Vertretung der gesamten Einwohnerschaft und nicht die Interessenvertretung von Minderheiten. Gemäß § 30 Abs. 1 GO LSA muss derjenige Bürger, der zu ehrenamtlicher Tätigkeit bestellt wird, die ihm übertragenen Geschäfte uneigennützig und verantwortungsbewusst führen. Nach § 42 Abs. 1 GO LSA üben die Gemeinderäte ihr Ehrenamt nach dem Gesetz zwar nach ihrer freien Überzeugung, aber vor allem dem Gemeinwohl verpflichtet aus. Reiner Lokalegoismus entspricht nicht der Idee der kommunalen Selbstverwaltung (so auch Bull, a.a.O.,S.70 ff.). Darüber hinaus bestehen die bewährten Formen der unmittelbaren Mitwirkung von Bürgern und Einwohnern an der Kommunalpolitik neben dem repräsentativen System der Gemeindevertretungen wie der Einwohnerantrag (§ 24 GO LSA), das Bürgerbegehren (§ 25 GO LSA) und der Bürgerentscheid (§ 26 GO LSA) weiter.

Die Frage, ob Verwaltungsgemeinschaften – wie die Beschwerdeführerinnen geltend machen - besser geeignet seien als die neuen Gemeindestrukturen, die demokratische bürgerschaftliche Dimension der kommunalen Selbstverwaltung zu gewährleisten, bedarf indes keiner Entscheidung. Wie dargelegt, hat das Verfassungsgericht nur nachzuprüfen, ob der Gesetzgeber diese Dimension in seine Abwägung unter Berücksichtigung aller Vor- und Nachteile eingestellt hat, seine Entscheidung nicht deutlich außer Verhältnis zum angestrebten Ziel steht und frei von willkürlichen Erwägungen ist. Dabei ist er – wie oben dargelegt – bei gegenläufigen Belangen befugt, sich letztlich für die Bevorzugung eines Belangs und damit notwendig zugleich für die Zurückstellung eines anderen Gesichtspunkts zu entscheiden. Diesen Anforderungen genügt die gesetzgeberische Entscheidung.

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Soweit das Demokratiegebot fordert, dass die Ausübung von Staatsgewalt - wozu auch die amtliche Tätigkeit der Kommunen gehört – der Legitimation durch das Volk bedarf, die durch dessen gewählte Vertreter und die von diesen bestellten Amtsträger vermittelt wird, ist der Gesetzgeber zutreffend davon ausgegangen, dass die neuen Gemeindestrukturen diesem Gebot besser gerecht werden als das Modell der Verwaltungsgemeinschaften. Dies ergibt sich aus Folgendem: Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hat das Land Sachsen-Anhalt den Konflikt zwischen dem Ziel einer möglichst bürgernahen und dem Ziel einer möglichst wirtschaftlichen Selbstverwaltung in der Vergangenheit zu Gunsten einer Zwischenstufe in Form von Verwaltungsgemeinschaften gelöst. Die damit einhergehende Beschränkung des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden ist zwar durch Gemeinwohlgründe gerechtfertigt. Trotz der verbleibenden Aufgabenzuständigkeit der Gemeinden für den eigenen Wirkungskreis liegt aber in der Verlagerung der Aufgabenwahrnehmung auf eine gemeinschaftliche Verwaltung ein erheblicher Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden. Die Mitgliedsgemeinde einer Verwaltungsgemeinschaft ist nicht mehr uneingeschränkte Herrin ihrer Selbstverwaltungsaufgaben (BVerfG, Urt. v. 19.11.2002 – 2 BvR 329/97 – a.a.O., 20 f.). Hierin liegt zugleich eine Minderung der demokratischen Legitimation. Im Rahmen des Organisationstypus Verwaltungsgemeinschaft ist die Kompetenz des nach § 57 Abs. 1 5. 1 GO LSA ehrenamtlichen Bürgermeisters nämlich insofern gemindert, als dessen umfassende Kontroll- und Gestaltungsfunktion als Leiter der Gemeindeverwaltung im engeren Sinne (§ 63 Abs. 1 GO LSA) — jedenfalls soweit die Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises oder sonstige zur Erfüllung übertragenen Aufgaben betroffen sind — durch ein Stimmrecht im Gemeinschaftsausschuss (§ 75 Abs. 2, 78, 79 GO LSA) ersetzt wird. Der Verwaltungsgemeinschaftsausschuss wird aus den Bürgermeistern der Mitgliedsgemeinden gebildet. Diese Bürgermeister wiederum sind nicht von allen Einwohnern der Mitgliedsgemeinden gewählt, sondern nur von den Einwohnern der jeweiligen Gemeinde. Insofern ist der Verwaltungsgemeinschaftsausschuss nur eingeschränkt durch das Volk legitimiert.

Zutreffend konnte der Landesgesetzgeber davon ausgehen, dass dieses Manko der demokratischen Legitimation bei den Gemeinderäten der Einheits- oder Verbandsgemeinden nicht geben ist und die neue Gemeindestruktur besser geeignet ist, dem Demokratiegebot gerecht zu werden.

{RN:42}
Das Begleitgesetz zur Gemeindegebietsreform ist nicht unverhältnismäßig im oben dargelegten Sinn.

{RN:43}
Selbst wenn man der Auffassung wäre, im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung bei Ausübung der institutionellen Ausgestaltung seiner Einrichtungen müsse der Gesetzgeber den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz im Staatsorganisationsrecht ebenso berücksichtigen wie im Rahmen von Eingriffen in Individualfreiheitsrechte und deshalb sei auch vom Landesverfassungsgericht zu prüfen, ob es keine zumindest gleich gut geeignete und weniger belastende Alternative gebe als den geplanten Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der Kommunen, wäre die Verbandsgemeinde als Regelform oder aber das freie Wahlrecht der Gemeinden, ob sie sich künftig als Verbands- oder Einheitsgemeinde organisieren wollen, kein schonenderes Mittel zur Erreichung des gesetzgeberischen Zwecks.

{RN:44}
Im Bereich der Verwaltungsgemeinschaften mit einem gemeinsamen Verwaltungsamt mag das Verbandsgemeindemodell im Hinblick auf die Teilnahme der örtlichen Bürgerschaft an der Erledigung ihrer öffentlichen Aufgaben weniger einschneidende Veränderungen mit sich bringen als die Einheitsgemeinde. Gerade in Sachsen-Anhalt ist aber festzustellen, dass nach den empirischen Untersuchungen der Landesregierung, deren Ergebnisse sich der Landesgesetzgeber zu eigen gemacht hat, bereits schon heute ohne Berücksichtigung der demografischen Erwartungen gerade in den kleinen Gemeinden es sehr schwer ist, überhaupt einen geeigneten Kandidaten für den Bürgermeisterposten zu finden und dass bereits heute viele Gemeinderatspositionen mangels Bewerber frei bleiben. Ferner ist auch zu berücksichtigen, dass die Verbandsgemeinde als Gemeindemodell nur dann zukunftsfähig ist, wenn entsprechende Verlagerungen von Aufgaben des eigenen Wirkungskreises per Gesetz von den Mitgliedsgemeinden auf die Verbandsgemeindeebene vorgenommen werden. Angesichts dieser Realitäten des aktiven demokratischen Engagements kann die Einheitsgemeinde mit einem Anwachsen der Entscheidungskompetenz für den Gemeinderat einer größeren Gemeindeeinheit sogar ein Mehr an Teilnahme der Bürger an den öffentlichen Angelegenheiten bedeuten. Zum anderen steht der Verbandsgemeinde generell entgegen, dass sie offenkundig aufgrund der erhöhten Zahl der Mandatsträger Mehrkosten verursacht.

{RN:44}
Im Bereich der Verwaltungsgemeinschaften mit einer Trägergemeinde oder mit einem prägenden Ort als künftiges Gemeindemodell ist die Verbandsgemeinde nicht so geeignet wie die Einheitsgemeinde, weil sie als Grundmodell annährend gleichgroße Verbandsmitgliedsgemeinden voraussetzt. Dies ergibt aus dem vom Landesgesetzgeber eingeholten Gutachten. Der Landesgesetzgeber durfte es für erforderlich halten, dort Einheitsgemeinden zu bilden, wo sich die gemeindlichen Strukturen bereits durch die eindeutige Ausrichtung der einzelnen Gemeinden auf eine Trägergemeinde innerhalb der Verwaltungsgemeinschaft herausgebildet haben (§ 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 GemNeuglGrG). Dieser freiwilligen Orientierung aller Mitgliedsgemeinden auf eine einzige Gemeinde hin, sollte damit angemessen Rechnung getragen werden. Ebenso durfte er es für angezeigt halten, den in Verwaltungsgemeinschaften nach dem Modell des gemeinsamen Verwaltungsamtes vorhandenen prägenden Ort für die Zukunft zu stärken. Aus der Definition des prägenden Ortes ergibt sich, dass er über grundzentrale Funktionen verfügen und eine von den übrigen Mitgliedsgemeinden deutlich unterscheidbare höhere Einwohnerzahl aufweisen muss (§ 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GemNeuglGrG). Diese Differenzierung beruht nicht auf sachfremden Erwägungen. Sie wird zudem gestützt durch die Aussage des von der Landesregierung bestellten Gutachters Prof. Dr. Rosenfeld in der ersten Anhörung zum Begleitgesetz am 30.11.2007. Der Gutachter führte aus, dass bei Verwaltungsgemeinschaften nach dem Trägermodell und Verwaltungsgemeinschaften, die über einen prägenden Ort verfügten, die Einheitsgemeinde wahrscheinlich die bessere Lösung sei, weil auf diese Weise die funktionalen Verflechtungen der Gemeinden untereinander berücksichtigt werden könnten. Wenn es einen dominanten Ort innerhalb der Verwaltungsgemeinschaft gebe, sollte den wirtschaftlichen und den übrigen funktionalen Beziehungen zwischen den Gemeinden Rechnung getragen werden. Der Gutachter ging davon aus, dass sich in diesen Fällen alle Bürgerinnen und Bürger der Umlandgemeinden schon seit Jahrzehnten auf das Zentrum konzentrierten (a.a.O., S. 24).

{RN:45}
Das Gutachten kommt für Verwaltungsgemeinschaften mit einer Trägergemeinde oder mit einem prägenden Ort zwar zu der Auffassung, dass es für diese Gemeinden bei dem Modell der Verwaltungsgemeinschaften verbleiben kann. Wenn aber die heutigen Verwaltungsgemeinschaften mit einem gemeinsamen Verwaltungsamt in Einheitsgemeinden oder Verbandsgemeinden umgewandelt werden, daneben aber auch noch Verwaltungsgemeinschaften mit einer Trägergemeinde und einem prägenden Ort existierten sowie wiederum in diesem Bereich auch Einheitsgemeinden, würden künftig drei unterschiedliche Gemeindestruktur-Varianten in Sachsen-Anhalt bestehen. Dies wäre mit Unübersichtlichkeiten und einer Aufblähung von Verwaltungsvorschriften verbunden. Dies kann der Landesgesetzgeber unter Berufung auf seine staatliche Organisationshoheit in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise unterbinden.

{RN:45}
Als schonendere Alternative zu der vom Gesetzgeber gewählten Regelung kommt auch nicht in Betracht, dass wenigstens den Gemeinden, die sich bisher in einer Verwaltungsgemeinschaft mit einem gemeinsamen Verwaltungsamt befinden, die Wahlmöglichkeit zwischen dem Verbandsgemeindemodell und der Einheitsgemeide unbegrenzt überlassen bleibt. Zum einen hat der Gesetzgeber solchen Gemeinden in der Freiwilligkeitsphase ja gerade diese Wahlmöglichkeit eingeräumt - davon sind immerhin 25 % aller Gemeinden in Sachsen-Anhalt betroffen - und solchen Verbandsgemeinden, die bis zum Stichtag eine leitbildgerechte Bildung einer Verbandsgemeinde aufgrund von nichtwilligen Gemeinden nicht erreichen, eine zwangsweise Zuordnung der nichtwilligen Gemeinden in Aussicht gestellt. Zum anderen ist es unter Berücksichtigung seiner staatlichen Organisationshoheit nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber ab einem bestimmten Stichtag die institutionelle Ausgestaltung anordnet, die er für die zweckmäßigere hält. Mit dem Ende der freiwilligen Phase hat der Gesetzgeber einen Schlusspunkt für die gesetzgeberische Gestaltung der Gebietsreform gesetzt. Das gemeinwohlgebundene Handeln der staatlichen Organisationsgewalt erlaubt ihm dies.

{RN:46}
Auch hinsichtlich der Bestimmung der Einwohnerzahlen für die künftigen Gemeindegrößen in Sachsen-Anhalt steht die gesetzgeberische Entscheidung nicht deutlich außer Verhältnis zum angestrebten Reformziel und ist frei von willkürlichen Erwägungen. Zu berücksichtigen ist dabei, dass der Gesetzgeber bei organisatorischen Regelungen, die das ganze Land betreffen, typisieren darf; er braucht nicht jeder einzelnen Gemeinde und grundsätzlich auch nicht jeder insgesamt gesehen unbedeutenden Gruppe von Gemeinden Rechnung zu tragen. Dies folgt schon aus dem notwendig generellen Charakter seiner Regelung (BVerfG, Beschl. v. 19.11.2002 2 BvR 329/97 – a.a.O., [14]). Der Gesetzgeber kann sich an Werten im Sinne von Regelgrößen orientieren, die in einem rationalen Abwägungsprozess zustande gekommen sind. Das lässt Abweichungen zu, wo diese angebracht sind, impliziert aber zugleich, dass der Gesetzgeber das Grundraster nicht ohne hinreichende Begründung verlassen darf (vgl. Wallerath, in: Organisation und Verfahren im sozialen Rechtsstaat, Festschrift für Friedrich E. Schnapp zum 70. Geburtstag, 2008, S. 720).
Der Gesetzgeber hat seine Entscheidung für ein Grundmodell einer Einheitsgemeinde mit einer Mindesteinwohnerzahl von 10.000 Einwohner wie folgt begründet:
„Grundmodell für die hauptamtliche Verwaltung auf der Ebene der Gemeinden wird zukünftig die Einheitsgemeinde mit einer Mindesteinwohnerzahl von 10.000 sein. Dies entspricht dem seit langem bestehenden Einvernehmen darüber, dass eine hinreichende Leistungsfähigkeit nur bei einer bestimmten Mindesteinwohnerzahl gegeben sein kann. Es trägt zugleich dem gesetzlichen Grundgedanken des § 15 Abs. 2 GO LSA, wonach das Gebiet einer Gemeinde so bemessen sein soll, dass die Leistungsfähigkeit einer Gemeinde zur Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist, Rechnung. Damit sind die Potentiale an Einwohnern und an Fläche wesentliche Bestimmungsgrößen kommunaler Leistungsfähigkeit. Die Bevölkerung bildet die originäre Basis kommunaler Gebietskörperschaften. Sie stellt eine zentrale Größe bei der Beurteilung der kommunalen Leistungsfähigkeit dar. Da die Bevölkerung nicht in ihrer umfassenden sozialen, politisch-administrativen sowie ökonomischen Bedeutung bewertet werden kann, muss eine Beschränkung auf den quantitativ messbaren Indikator Einwohnerzahl als Messgröße erfolgen. Die Mindesteinwohnerzahl der Einheitsgemeinde soll zukünftig 10.000 statt bisher 8.000 Einwohner betragen. Es ist insbesondere eine Folge der demografischen Entwicklung, die eine ständige Abnahme der Einwohnerzahl im Land Sachsen-Anhalt zur Folge hat. Um gleichwohl bei immer schwieriger werdenden Rahmenbedingungen die angestrebte Stärkung der gemeindlichen Verwaltungskraft bei gleichzeitiger Qualitätssteigerung der Aufgabenerfüllung zu gewährleisten, muss bei der Bemessung der Einwohnerzahl eine deutliche Erhöhung der noch bei der letzten Anhebung im Jahr 2003 für erforderlich gehaltenen Mindesteinwohnerzahl von 8.000 erfolgen“.

Diese Abwägungsentscheidung ist im Rahmen des gesetzgeberischen Gestaltungsspiel-raums verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Fraglich ist bereits, ob mit Blick auf die Flächenausdehnung eine bestimmte Gemeindegröße überhaupt dem Kernbereich der Selbstverwaltung gem. Art. 2 Abs. 3; 87 Abs. 1 LVerf zugerechnet werden kann. Das Bundesverfassungsgericht hat diese Frage in den bereits erwähnten Entscheidungen zur Kreisgebietsreform in Schleswig-Holstein offengelassen (BVerfG, Beschl. v. 20.03.1970, a.a.O.). Auch bei Bejahung dieser Frage ließe sich eine Verletzung der kommunalen Selbstverwaltung nicht feststellen. Dies ist auch hier der Fall. Das Leitbild lässt es zu, Einheitsgemeinden und Verbandsgemeinden mit 10.000 Einwohnern und nur ausnahmsweise bis an die Grenze von 8.000 Einwohnern sowie Mitgliedsgemeinden einer Verbandsgemeinde bis an die Grenze von 1.000 Einwohnern zu bilden zu. Es bewegt sich damit im Rahmen der Gebietsreformen in den alten Bundesländern und berücksichtigt die besonderen demografischen Bedingungen in Sachsen-Anhalt. Ziel der Gemeindegebietsreform nach § 1 Abs. 1 GemNeuglGrG ist es - wie dargelegt - die Verwaltungskraft und Leistungsfähigkeit der gemeindlichen Ebene im Land zu stärken und hierzu auch die wirtschaftliche Nutzung der erforderlichen kommunalen Einrichtungen zu sichern. Die Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt steht der Einschätzung des Gesetzgebers, dass sich aus einer geringen Einwohnerzahl typisierend Rückschlüsse auf die (verminderte) Leistungsfähigkeit der Gemeinden ergeben, nicht entgegen. Zu kleine Einheiten verwalten nicht nur relativ zu teuer, sondern können auch manchen Ansprüchen an die Qualität der Verwaltung nicht gerecht werden (vgl. Bull, a.a.O., S. 11). Bereits in seinem Urteil vom 23.02.1999 (- LVG 8/98 – LVerfGE 10, 413 [421]) hat das Landesverfassungsgericht zu § 75 Abs. 5 S. 1 der GO LSA i.d.F. des Kommunalrechtsänderungsgesetzes von 1997, der den einer Verwaltungsgemeinschaft angehörenden Gemeinden vorschrieb, Aufgaben der Gemeindeverwaltung ausschließlich im gemeinsamen Verwaltungsamt erledigen zu lassen, Folgendes ausgeführt:
„Die Erfahrungen mit Gemeindegebietsreformen in den alten Bundesländern haben gezeigt, dass "kleine" Gemeinden mit ihrer Organisation modernen Anforderungen nicht mehr entsprechen. Dieses Ergebnis hatte auch eine Bestandsaufnahme für Sachsen-Anhalt (Bericht der »Projektgruppe "Leitbilder künftiger Gebietskörperschaften" vom 31.3.1992 und Entwurf eines Leitbilds der zukünftigen Strukturen der Gebietskörperschaften - Leitbild-Entwurf Nr. 2 -); dieser Untersuchung lagen außer eigenen Erkenntnissen auch Erfahrungen aus anderen neuen Bundesländern zu Grunde (vgl. Leitbild-Entwurf Nr. 1.3). Danach muss eine Gemeinde - um Aufgaben sachgerecht erledigen zu können - über mindestens zwei Führungskräfte in der Verwaltungsleitung, mindestens zwei weitere in einer Kämmerei, eine Kraft für den Bereich "Sicherheit und Ordnung", zwei Kräfte für das Planungswesen und eine Führungskraft für den Bereich "Soziale Sicherung und Wohnungswesen" verfügen; dies ist nach Meinung der Projektgruppe erst bei einer Größenordnung von 10.000 bis 12.000 Einwohnern rentabel (Leitbild-Entwurf, Nr. 2.3.1). Wegen der eine geringere Einwohnerzahl voraussetzenden Einzugsbereiche für bestimmte kommunale Einrichtungen (Leitbild-Entwurf, Nr. 2.3.2) und vor allem mit Rücksicht auf die unterschiedliche Bevölkerungsdichte (vgl. auch den Richtwert von maximal 15 km Radius bei Leitbild-Entwurf, Nr. 2.3.1 [S. 8]) sowie kulturelle Beziehungen und die Verkehrs-Infrastruktur (Leitbild-Entwurf, Nr. 2.3.3) verlangt die Untersuchung als Untergrenze eine Größenordnung von 5.000 Einwohnern (Leitbild-Entwurf, Nr. 2.4)“.

Seit dem Verwaltungsgemeinschaftsmodernisierungsgesetz vom 13.11.2003 betrug die Mindesteinwohnerzahl für eine Verwaltungsgemeinschaft 10.000 Einwohner, ausnahmsweise 8.000. Bis zum Inkrafttreten des Begleitgesetzes mussten Einheitsge-meinden im Land über mindestens 8.000 Einwohner verfügen, um nach der gesetzlichen Fiktion des § 10 Abs. 1 S. 3 i.V.m. § 76 Abs. 1 b GO LSA als leistungsfähig zu gelten. Mit Urteil vom 13.06.2006 (- LVG 14/05 - http:/lverfg.justiz.sachsen-anhalt.de, RdNr. 51), das die Bildung der Einheitsgemeinde Gommern betraf, hat das Landesverfassungsgericht bereits entschieden, dass die durch Eingemeindungen entstandene (Einheits-) gemeinde mit einer Einwohnerzahl von 8.000 damit „dauerhaft in die Lage versetzt werde, ihrer Funktion als Grundzentrum gerecht zu werden“. Der Gesetzgeber knüpft daher mit den Einwohnergrenzen des GemNeuglGrG an die für Einheitsgemeinden geltenden sowie verfassungsrechtlich nicht beanstandeten bisherigen Regelungen im Land Sachsen-Anhalt an und berücksichtigen dabei den zwischenzeitlich eingetretenen demografischen Wandel. Wollte er nicht hinter den Status quo zurückfallen, musste er die Einwohnerrichtwerte schon rechnerisch anpassen. Der prognostizierte Verlust von nahezu 20 % der Landesbevölkerung in den kommenden Jahren bedeutet, dass die derzeit geltende Mindesteinwohnerzahl im Jahr 2025 nur noch 6.600 Einwohner betragen würde. Durch die Vergrößerung der Gemeinden trägt der Gesetzgeber dem Sozialstaatsprinzip und dem Gleichheitssatz (Chancengleichheit der Bürger) Rechnung, um möglichst gleiche Lebensbedingungen im ganzen Land zu schaffen. Größere Gemeinden tragen durch ihr höheres Gewicht auch dazu bei, die innerstaatliche Machtverteilung zwischen staatlicher und kommunaler Verwaltung i.S.d. Art. 2 Abs. 3 LVerf zu verbessern. Dies gelingt nur bei Gemeinden mit einer Verwaltungskraft, die Gegengewichte bilden und staatliche Verwaltungen im örtlichen Bereich weitestgehend ersetzen können. Die Kommunen müssen deshalb so gestärkt werden, dass sie eine Aufgabenverlagerung „nach unten“ tragen können (so auch StGH BW, Urt. v. 14.02.1975 – Gesch.Reg. Nr.11/74 - ESVGH 25, 1, 8). Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die vom Landesgesetzgeber noch geplante Funktionalreform.

Die für die Neugliederung im Land vorgegebenen Mindesteinwohnerzahlen für Einheitsgemeinden, Verbandsgemeinden und deren Mitgliedsgemeinden sind überdies keine absolut vorgegebenen Größen, mit der Folge, dass bei ihrer Unterschreitung in jedem Fall eine Auflösung oder Eingliederung der jeweiligen Gemeinde zu erfolgen hätte. Dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht wird auf mehrfache Weise Rechnung getragen. Zunächst erfolgt eine doppelte Relativierung durch die Verwendung des Terminus „sollen“ und der Möglichkeit der geringfügigen Unterschreitung, dies gilt für beide Gemeindemodelle mit einer Mindesteinwohnergröße von 10.000 (§ 2 Abs. 3 S. 1 und 3, § 2 Abs. 7 S. 1 und 2 GemNeuglGrG) wie auch für die Mitgliedsgemeinden der Verbandsgemeinden mit 1.000 Einwohnern (§ 2 Abs. 7 Satz 4 GemNeuglGrG).

Bei der Abwägung der Mindesteinwohnerzahlen hat der Gesetzgeber indes auch den Faktor Fläche zu berücksichtigen. Je geringer die Bevölkerungsdichte, desto problematischer ist die räumliche Ausdehnung (vgl. Wallerath, a.a.O., S. 720). Diesem Gesichtpunkt hat der Gesetzgeber hinreichend Rechnung getragen, indem er in Art. 1 § 2 Abs. 3 GemNeuglGrG ein Abweichen von der Regelgröße einer Einheitsgemeinde eröffnet, wenn eine unterdurchschnittliche Bevölkerungsdichte vorliegt oder besondere geografische Lagen eine Rolle spielen. Selbst die in diesen Fällen als ausreichend betrachtete Größe von 8.000 Einwohnern darf geringfügig unterschritten werden (vgl. § 2 Abs. 3 Satz 2 und 3 GemNeuglGrG). Dies gilt im Übrigen nach Art. 1 § 2 Abs. 7, der von den Beschwerdeführerinnen allerdings nicht angegriffen ist, auch für Verbandsgemeinden. Das Festhalten an einer Mindestgröße von 8.000 Einwohner ist bei dieser Gruppe von Gemeinden ebenfalls geboten.

Weiter befürchten die Beschwerdeführerinnen, die gesetzliche Regelung führe dazu, dass die gemeindlichen Strukturen in Sachsen-Anhalt künftig unüberschaubar würden. Ihrer Auffassung nach hätte der Landesgesetzgeber die Flächengröße von Einheitsgemeinden und Verbandsgemeinden deshalb begrenzen müssen. Diese Befürchtungen vermag das Landesverfassungsgericht nicht zu teilen. § 2 Abs. 2 GemNeuglGrG enthält eine wirksame Flächenbegrenzung. Danach dürfen Einheitsgemeinden nur innerhalb der Kreisgrenzen und nur innerhalb der bestehenden Verwaltungsgemeinschaften gebildet werden. Damit wird wirksam einer unkontrollierten Flächenentwicklung der neu gebildeten Gemeinden entgegen getreten. Verwaltungsgemeinschaften konnten nämlich nur gebildet werden, wenn sie auch raumordnerischen Vorstellungen der Landesregierung entsprachen. Mit der Flächenbegrenzung auf die Grenzen der bisher bestehenden Verwaltungsgemeinschaften hat der Gesetzgeber sichergestellt, dass das raumordnerische Gesamtkonzept des Landes Sachsen-Anhalt durch unkontrollierte gemeindliche Neubildungen nicht in Frage gestellt werden kann. Dies räumen die Beschwerdeführerinnen im Grunde genommen auch ein. Soweit sie befürchten, dass der Landesgesetzgeber sich an diese Flächenbegrenzung in der gesetzlichen Zuordnungsphase nicht mehr halten wird, teilt das Landesverfassungsgericht diese Befürchtungen nicht. § 2 Abs. 2 GemNeuglGrG ist Teil des gesetzgeberischen Leitbildes und des Gesamtsystems, welches der kommunalen Neugliederung zugrunde liegt. Die Aufstellung eines Systems wie es der Gesetzgeber mit dem GemNeuglGrG vorgenommen hat, verpflichtet ihn, in der Phase der gesetzlichen Zuordnung dieses System einzuhalten. Hieran ist er weitestgehend gebunden, will er nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz und das Willkürverbot bei der Vornahme einer konkreten Neugliederung durch Gesetz verstoßen.

{RN:47}
Soweit der Landesgeber die mit der Gemeindereform beabsichtigten Ziele nicht nur durch das Leitbild, sondern auch durch die dazugehörigen Leitlinien weiter umsetzen will, bestehen ebenfalls keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Die einzelnen Leitlinien bestimmen das System zur Umsetzung des Leitbildes. Die Vorschriften regeln die räumlichen Kriterien zur vorrangigen Bildung von Einheitsgemeinden und der ausnahmsweisen Bildung von Verbandsgemeinden, die Berücksichtigung übergeordneter Gesichtspunkte sowie der örtlichen Zusammenhänge, die Verfahrensregelungen zur Bildung von Einheits- und Verbandsgemeinden innerhalb bestehender Verwaltungsstrukturen und die Auflösung der Verwaltungsgemeinschaften. Sie bestimmen auch, wie die Ordnung bestehender Verflechtungsbeziehungen einzelner Mittelzentren mit den jeweiles benannten Gemeinden vorzunehmen ist (Art. 1, § 2 Abs. 1 S. 2 und 3, Abs. 4, Abs. 5, Abs. 6 S. 1, Abs. 8 und Abs. 10 GemNeuglGrG sowie für die Neugliederungen im Umland der Mittelzentren § 1 Abs. 2 S. 2 und § 3 GemNeuglGrG).

{RN:48}
Es ist nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber die Bildung von Einheits- und Verbandsgemeinden in der Regel nur innerhalb von bereits bestehenden Verwaltungsgemeinschaften zulässt. Die vom Gesetzgeber angeführten Erwägungen sind nicht sachwidrig. Zum einen werden die Aufgaben sowohl des eigenen als auch übertragenen Wirkungskreises aller in einer Verwaltungsgemeinschaft zusammengefassten Gemeinden in einem gemeinsamen Verwaltungsamt bzw. in der Trägergemeinde erledigt. Dadurch sind gewachsene Verwaltungsstrukturen und funktionale Verflechtungen vorhanden, auf denen die neue Gemeinde gebildet werden kann. Zum anderen haben sich die Einwohner der einzelnen Gemeinden seit der Einführung der Verwaltungsgemein-schaften und der Konzentration der Erledigung vieler Verwaltungsaufgaben in einem einheitlichen Verwaltungsamt aneinander gewöhnt. Darüber hinaus dient die Begrenzung - wie bereits oben dargelegt – der effektiven Flächenbegrenzung.

{RN:49}
Von diesem Prinzip weicht der Landesgesetzgeber nur bei der Bildung der sog. Kragenverwaltungsgemeinschaften ab. Bei diesen können Einheitsgemeinden oder Verwaltungsgemeinschaften auch außerhalb der bestehenden Verwaltungsgemeinschaften gebildet werden. Für diese Abweichung vom System besteht jedoch ein sachlicher Grund. Im Hinblick auf die besondere infrastrukturelle Ausgangslage dieser Verwaltungsgemeinschaften in Bezug auf den zentralen Ort bedarf es einer Behebung von raumordnerischen Fehlentwicklungen.

{RN:50}
Zudem ist es Gemeinden je nach Belegenheit im Rahmen des § 2 Abs. 1 S. 2 GemNeuglGrG auch möglich, sich aus der Verwaltungsgemeinschaft in eine andere Struktur zu begeben, sofern die verbleibenden Mitgliedsgemeinden noch in der Lage sind, eine nach dem Begleitgesetz mögliche Struktur zu bilden.

{RN:51}
Soweit die Beschwerdeführerinnen rügent, die Umlandgemeinden von Ober- und Mittelzentren verfügten über keine Optionsmöglichkeit, sie würden entweder eingemeindet oder teileingemeindet oder zwangsweise einer Einheitsgemeinde zugeordnet, können sich die Beschwerdeführerinnen nur zum Teil auf die Verletzung eigener Rechte berufen. Im Übrigen gilt Folgendes: Die vorrangige Bildung von Einheitsgemeinden in Verwaltungsgemeinschaften, in denen mindestens eine Mitgliedsgemeinde eine gemeinsame Gemarkungsgrenze mit einer kreisfreien Stadt nach § 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 GemNeuglGrG hat, konnte der Gesetzgeber wiederum im Rahmen seiner organisationshoheitlichen Gestaltungsfreiheit für erforderlich halten. Sie beruht auf dem Umstand, dass im Verflechtungsraum der drei kreisfreien Städte des Landes starke und leistungsfähige Einheitsgemeinden gebildet werden, um dem vielfältigen von den Oberzentren ausgehenden Suburbanisierungsdruck zu begegnen und gleichzeitig den erhöhten Anforderungen an die soziale und verkehrliche Infrastruktur gerecht werden zu können. Die Einheitsgemeinden sollen starke Partner der Oberzentren werden (LTg.-Drs. 5/902, S. 41). Der Gesetzgeber geht davon aus, dass aufgrund der kommunalen Struktur bei der Einheitsgemeinde alle Aufgaben des eigenen als auch des übertragenen Wirkungskreises bei einem Verwaltungsträger zusammengefasst sind und die Willensbil-dung insofern einheitlich erfolgt. Daher seien die Einheitsgemeinden im Gegensatz zu den Verbandsgemeinden mit den ihr angehörigen Mitgliedsgemeinden und damit einer uneinheitlichen Aufgaben- und Verwaltungsstruktur eher in der Lage, die aufgrund der bestehenden Verflechtungen gegebenen infrastrukturellen Herausforderungen zu bewäl-tigen, so die Begründung des Regierungsentwurfes (LTg.-Drs. 5/902, S. 41). Diese Erwägungen sind jedenfalls nicht sachwidrig. Die Lösung des Gesetzgebers ist nicht deswegen zu beanstanden, weil er auch die Wahlfreiheit zwischen Einheits- und Verbandsgemeinde im Umland der Oberzentren hätte ermöglichen können. Der Gesetzgeber muss sich im Rahmen seiner Gestaltungsfreiheit nicht darauf verweisen lassen, dass es auch andere konzeptionelle Ansätze zum Erreichen seiner in § 1 Abs. 1 GemNeuglGrG genannten Ziele gibt. Zudem ist es auch diesen Gemeinden je nach Belegenheit im Rahmen des § 2 Abs. 1 S. 2 GemNeuglGrG möglich, sich aus der Verwaltungsgemeinschaft in eine andere Struktur zu begeben, sofern die verbleibenden Mitgliedsgemeinden noch in der Lage sind, eine nach dem Begleitgesetz mögliche Struktur zu bilden.

{RN:52}
Im Hinblick auf die Umlandgemeinden von Mittelzentren stellt sich die Rechtslage anders dar. Hier hat der Gesetzgeber zum einen nicht vorgegeben, dass sich die Mitgliedsgemeinden der Verwaltungsgemeinschaften, in denen die gemäß der Anlage zu § 3 GemNeuglGrG benannten eng mit dem Mittelzentrum verflochtenen Gemeinden belegen sind, in eine Einheitsgemeinde umzuwandeln haben. Zudem stehen den verflochtenen Gemeinden mehrere Optionen zur Auswahl. Ausweislich § 3 i.V.m. § 1 GemNeuglGrG besteht neben der Möglichkeit einer Eingemeindung noch die einer Teileingemeindung sowie des Abschlusses einer Vereinbarung mit dem Mittelzentrum. Insoweit trifft es nicht zu, dass eng mit dem Mittelzentrum verflochtene Gemeinden grundsätzlich keine Optionsmöglichkeiten hätten. Die Behauptungen der Beschwerdeführerinnen, dass die gem. § 3 S. 2 GemNeuglGrG möglichen Änderungen von Gebietsänderungsverträgen und Vereinbarungen zur Bildung von Verbandsgemeinden willkürlich seien, trifft ebenfalls nicht zu. Gem. § 3 S. 1 GemNeuglGrG werden den in der Anlage zu § 3 benannten 16 Umlandgemeinden verschiedene Möglichkeiten zur Bewältigung der Stadt-Umland-Problematik eröffnet. Aufgrund der eingehenden Überlegungen über die Neugliederung des Raumes im Stadt-Umland-Bereich der Mittelzentren werden u.a. die Erfordernisse der Raumordnung und der örtlichen Verhältnisse, insbesondere der Verkehrsverhältnisse und Schulverhältnisse berücksichtigt. Unstrittig ist dabei, dass, sofern mittels einer Vereinbarung mit dem Mittelzentrum die Stadt-Umland-Probleme lösbar sind, die anderen Möglichkeiten ausscheiden. Gleichwohl muss es dem Gesetzgeber aufgrund der Vielschichtigkeit der Stadt-Umland-Verflechtungen der in Rede stehenden Umlandgemeinden und der damit in Zusammenhang stehenden Probleme unbenommen sein, sofern Vereinbarungen nicht ausreichen sollten, eine Teil- oder Eingemeindung in Gänze vorzunehmen. Bei der konkreten Umsetzung der Leitlinien auf die einzelnen Gemeinden in möglichen Eingemeindungsgesetzen hat der Gesetzgeber die Gebote der Sachgerechtigkeit und Systemgerechtigkeit zu beachten.

Darüber hinaus hat der Gesetzgeber den Belangen der betroffenen Gemeinden bereits insoweit Rechnung getragen, dass er im Vergleich zum Regierungsentwurf (LTg.-Drs. 5/902, vom 02.10.2007) §§ 1 Abs. 2, 3 Abs. 1 GemNeuglGrG dahingehend geändert hat, dass es den Gemeinden nicht mehr verwehrt wird, sofern sie sich mit anderen Gemeinden als dem Mittelzentrum zusammenschließen wollen, in der freiwilligen Phase tätig zu werden, wenngleich unter dem Vorbehalt der Genehmigung.

{RN:52}
Ohne Erfolg wenden die Beschwerdeführerinnen dagegen ein, § 3 S. 2 GemNeuglGrG, wonach im Rahmen einer Zuordnung nach § 3 S.1 GemNeuglGrG auch Gebietsänderungsverträge oder Vereinbarungen zur Bildung einer Verbandsgemeinde, die von bestimmten Gemeinden geschlossen worden sind, geändert und die beteiligten Gemeinden abweichend von den getroffenen Vereinbarungen zugeordnet werden können, verfassungswidrig sei. In dieser Regelung könnte zwar die gesetzliche Möglichkeit für eine Rückneugliederung von Kommunen gesehen werden, die nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts einer besonderen Beurteilung bedarf. Wiederholte gesetzliche Änderungen im Bestand oder im gebietlichen Zuschnitt von Gemeinden sind nämlich geeignet, die rechtsstaatlich gebotene Rechtssicherheit (Bestand- und Vertrauensschutz) zu beeinträchtigen (BVerfG, Beschl. v. 12.05.1992 – 2 BvR 470/90, 2 BvR 650/90, 2 BvR 707/90 – BVerfGE 86, 90 S. 109 f.). Ein verfassungswidriger Eingriff in die kommunale Selbstverwaltung der Beschwerdeführerinnen kann darin gleichwohl nicht erkannt werden. Zum einen schließt Art. 2 Abs. 3 LVerf die Rückneugliederung von Kommune nicht grundsätzlich aus, sondern stellt daran nur besondere Anforderungen. Zum anderen schafft § 3 S. 2 GemNeuglGrG nur eine gesetzliche Möglichkeit. Ob eine solche Zuordnung als Rückneugliederung mit der Verfassung im Einklang steht, kann aber nur im Einzelfall unter Berücksichtigung eines konkreten Sachverhalts beurteilt werden. Der Gesetzgeber wird die Grundsätze der Rückneugliederung bei der Inanspruchnahme von § 3 S. 2 GemNeuglGrG jedenfalls zu beachten haben. Darüber hinaus sind die in § 3 S. 2 GemNeuglGrG genannten Gebietsänderungsverträge zur Bildung von Verwaltungsgemeinschaften genehmigungspflichtig. Solche Genehmigungen werden nur unter Widerrufsvorbehalt erteilt.

{RN:53}
Die Beschwerdeführerinnen vermögen in dem Beginn der freiwilligen Phase mit Verabschiedung des Leitbildes durch die Landesregierung erfolgreich keinen Verstoß gegen das aus Art. 2 Abs. 1 LVerf herzuleitende Rechtsstaatsprinzip auszumachen. Die der angekündigten gesetzgeberischen Entscheidung zur Bildung von Einheitsgemeinden bis zum 30.06.2009 vorgeschaltete Freiwilligkeitsphase (§ 2 Abs. 9 GemNeuglGrG) ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Sie trägt dem Rechtsstaatsgebot und vor allem der aus dem Selbstverwaltungsrecht abzuleitenden Organisationshoheit der Beschwerdeführerinnen und der übrigen Gemeinden des Landes Rechnung, weil sie bis zu diesem Zeitpunkt den Gemeinden die Entscheidung überlässt, sich in eine neue landesweite Gebietsstruktur einzufügen oder nicht. Sie ist im übrigen verhältnismäßig, da die Zeitspanne ausreichend lang bemessen ist.

Der Vortrag der Beschwerdeführerinnen zur faktischen Vorverlegung der Freiwilligkeitsphase zielt darauf ab, dass das Vorschalten einer freiwilligen Phase und deren Beginn in jedem Fall gesetzlich verankert sein müssten. Dies trifft nicht zu. Nach der Rechtsprechung des Landesverfassungsgerichts (Urt. v. 31.05.1994 – LVG 1/94 – LVerfGE 2, 273) ist der Gesetzgeber nicht verpflichtet, bei der Durchführung einer landesweiten Gebietsreform zunächst eine Freiwilligkeitsphase durchzuführen. Ein entsprechender Verfassungssatz hierzu besteht nicht und lässt sich auch nicht aus Art. 90 LVerf oder dem allgemeinen Rechtsstaatsgebot aus Art. 2 Abs. 1 LVerf ableiten. Insoweit wäre es auch vertretbar gewesen, wenn der Gesetzgeber das Vorschalten der freiwilligen Phase unterlassen und sofort mit den einzelnen Neugliederungen begonnen hätte.

Das Verfassungsgericht Thüringen hat in seiner Entscheidung vom 18.09.1998 bei der Beurteilung des Zeitraums es als ausreichend betrachtet, dass die anzustrebenden Richtwerte für die freiwilligen Neugliederungen im Wesentlichen bereits einem Beschluss der Landesregierung entnommen werden konnten und erst über ein Jahr später in die Thüringer Kommunalordnung Eingang gefunden hatten (- 1/97,4/97 - NVwZ-RR, 1999, 55 [57]). So liegt es auch hier. Die Landesregierung hat das Leitbild am 07.08.2007 beschlossen und veröffentlicht. Spätestens ab diesem Zeitpunkt war den Gemeinden bewusst, dass eine grundsätzliche Umstrukturierung der Gemeindeebene bevorsteht. Sie waren aufgefordert, einen Meinungsbildungsprozess über ihre künftige Struktur in Gang zu setzen. Anhand des Leitbilds der Landesregierung konnten sie einschätzen, ob für ihre Gemeinde eine Veränderung der Gebietsstruktur aus Gründen des öffentlichen Wohls für erforderlich gehalten wird oder ob sie bereits ausreichend leistungsfähig sind. Ihnen war außerdem mit dem Leitbild klar, ob sie sich grundsätzlich zu einer Einheitsgemeinde umwandeln sollten oder ob sie zwischen Einheits- und Verbandsgemeinde wählen könnten. Für den Fall der Verbandsgemeinde konnten sie ebenfalls ersehen, ob sie als Mitgliedsgemeinde über die ausreichende Größe verfügten.

{RN:54}
Der Vortrag der Beschwerdeführerinnen die Freiwilligkeitsphase habe erst mit Inkrafttreten des Begleitgesetzes begonnen, deswegen sei die Zeit für die Bildung von Verbandsgemeinden zu kurz sowie die Landesregierung habe die freiwillige Phase vorverlegt, trifft nicht zu. Die Vorlage des Leitbildes der Landesregierung wurde von den Gemeinden erwartet, um sich Klarheit über die einzelnen Leitvorgaben zur Größe, Struktur und zum Modell verschaffen zu können. Seit der Regierungsbildung im April 2006 musste den Gemeinden im Land damit rechnen, dass die Koalitionsregierung eine Gemeindegebietsreform plant. Am 05.04.2007 hatte die Landesregierung das Eckpunktepapier veröffentlicht. Mit der Verabschiedung des vom Landtag geforderten Leitbildes durch die Landesregierung am 07.08.2007 waren die Leitlinien zur Gemeindeneugliederung im öffentlichen Raum verfügbar. Die Landesregierung hat das Leitbild den Fraktionsvorsitzenden der im Landtag vertretenen Parteien, dem Städte- und Gemeindebund sowie dem Landkreistag übergeben und außerdem ins Internet eingestellt. Es trifft daher nicht zu, dass erst das Inkrafttreten des Begleitgesetzes den ersten Denkanstoß zu einer Neugliederung für die Beschwerdeführerinnen geliefert habe.

{RN:54}
Dass ab August 2007 noch keine Verbandsgemeinden gebildet werden konnten, ist unschädlich und verstößt nicht gegen das aus Art. 2 Abs. 1 LVerf folgende Rechtsstaatsprinzip, wie die Beschwerdeführerinnen behaupten. Sie hatten aufgrund der bis dahin erfolgten Informationen Kenntnis wie die Gemeindegebietsreform gestaltet werden soll und welche Modelle in Betracht kommen. Dabei war das Modell der Verbandsgemeinde nicht neu, sondern bereits in Rheinland-Pfalz und in Niedersachsen, hier als Samtgemeinde, vorhanden. Darauf aufbauend konnten die betroffenen Gemeinden mit ihrem kommunalen Entscheidungsprozess im Hinblick auf die Bildung von Verbandsgemeinden auch ohne Vorliegen des Gesetzes beginnen. Lediglich die rechtlich wirksame Bildung von Verbandsgemeinden war erst nach der gesetzlichen Einführung des Verbands-gemeindemodells möglich, worauf auch das Leitbild der Landesregierung bereits ausdrücklich hingewiesen hatte.


{{RN:55}
Art. 36 LVerf verankerte Förderpflicht für die Beiche Kunst, Kultur, Sport und Heimatplege enthält als Staatsziel i. S. des Art. 3 Abs. 3 LVerf kein unmittelbar anwendbares, durchsetzbares Abwehrrecht gegen staatliche Eingriffe, sondern verpflichtet das Land nur, das Ziel „nach Kräften anzustreben und sein Handeln danach auszurichten“ (Wortlaut des Art. 3 Abs. 3 LVerf). Auch wenn die Landesverfassung „keine lupenreine Trennung“ (Mahnke, Die Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt, Art. 3 RdNr. 6) in Grundrechte, Einrichtungsgarantien und Staatsziele vorgenommen hat, kann jedenfalls für Art. 36 LVerf keine auch nur teilweise Grundrechtsqualität angenommen werden. Demnach kommt dieser Bestimmung nur die Bedeutung einer Direktive für den Gesetzgeber und einer Auslegungsrichtlinie für Exekutive und Rechtsprechung zu (LVerfG, Urt. v. 25.04.2007 - LVG 6/06 - a.a.O., RdNr. 112, m.w.N.).

{RN:56}
Die von den Beschwerdeführerinnen ins Feld geführte Europäische Charta der Kommunalen Selbstverwaltung begründet ebenfalls weder eine subjektive Rechtsgarantie zu Gunsten einzelner Gemeinden noch zählt sie zum Prüfungsmaßstab des Verfassungsgerichts.

{RN:57}
Die Gerichtskostenfreiheit folgt aus § 32 Abs. 1 LVerfGG. Das Organstreitverfahren bleibt in vollem Umfang erfolglos, so dass die Erstattung der Auslagen der Antragstellerin nach § 32 Abs. 2 LVerfGG nicht in Betracht kommt. Gründe im Sinne des § 32 Abs. 3 LVerfGG gleichwohl die Erstattung der Auslagen der Antragstellerin anzuordnen sind nicht ersichtlich.
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Das Gericht

Der Sitz des Landesverfassungsgerichts ist Dessau-Roßlau.