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Details zur Entscheidung

Urteil des Gerichtes

Entscheidungsvorblatt

Aktenzeichen: LVG 12/97 Entscheidungsart: Urteil Entscheidung vom: 12.12.1997
Verfahrensart Kommunalverfassungsbeschwerde
entscheidungserhebliche Vorschriften LSA-Verf Art. 2 Abs 1
LSA-Verf Art. 2 Abs 3
LSA-Verf Art. 35 Abs 1
LSA-Verf Art. 75 Nr 7
LSA-Verf Art. 87 Abs 1
LSA-VerfGG § 2 Nr 8
LSA-VerfGG § 51
DDR-KommVfG § 61
LSA-GKG-92 § 18
LSA-GKG-96 § 19a
LSA-GKG-92 § 29
LSA-GKG-97 § 7 S 2
LSA-GKG-97 § 8a Abs 1
LSA-GKG-97 § 8a Abs 4
LSA-GKG-97 § 9 Abs 1 S 3
LSA-WG § 151 Abs 1
LSA-WG § 157 Abs 5
Schlagworte Zweckverband - Gründung- Mangel - Heilung - Rückwirkung - Vertrauen -Rückbewirkung -Heilungsgesetz - Grund, sachgerechter - Aufgabe - Erfüllung, Möglichkeit - Person, juristische - Bildung
Stichworte Urteil
Leitsatz 1.Die auf der Grundlage der Kommunalverfassung der DDR bis zum In-Kraft-Treten des Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit in Sachsen-Anhalt gegründeten (Wasser- und Abwasser-)Zweckverbände konnten nicht Körperschaften des öffentlichen Rechts werden.2.Das Reichszweckverbandsgesetz (vom 07.06.1939) war durch den Einigungsvertrag nicht in Landesrecht übergeleitet worden.3.Dem Gesetzgeber ist es "aus der Natur der Sache" nicht verwehrt, juristische Personen des öffentlichen Rechts auch mit Rückwirkung entstehen zu lassen.Diese Rückwirkung ist nur dann ausgeschlossen, wenn sie im Einzelfalls Verfassungsrechte, insbesondere den aus dem Rechtsstaatsprinzip folgenden Vertrauensgrundsatz, verletzt.4.Das Zweite Änderungsgesetz zum LSA-GKG hat kein schutzwürdiges Vertrauen der betroffenen Kommunen in den Fortbestand der bei der Gründung der Zweckverbände entstandenen Rechtslage zerstört.
Fundstellen LVerfGE 7, 304 - LKV 1999, 324
Sonstiges Heilungsgesetz
Zitiervorschlag VerfGSA, Urteil vom 12.12.1997 - LVG 12/97 -,
www.verfassungsgericht-sachsen-anhalt.de

Urteil

in dem Kommunalverfassungsbeschwerdeverfahren

LVG 12/97

Tenor:

Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerinnen wird zurückgewiesen.
Die Entscheidung ergeht gerichtskostenfrei.

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(Die grauen Ziffern über den Absätzen sind durchlaufende Absatznummern [Randnummern].)
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Tatbestand:

{RN:1}
Mit den Verfassungsbeschwerden machen die Beschwerdeführerinnen die Verfassungswidrigkeit des Gesetzes zur Änderung des Zweiten Gesetzes über Kommunale Gemeinschaftsarbeit des Landes Sachsen-Anhalt vom 6. Oktober 1997 (LSA-GVBl, S. 878) geltend. Sie meinen, daß sie durch dieses gegen ihren Willen Mitglied des Abwasserverbandes „Allerquelle“ geworden und infolgedessen ihr Recht auf kommunale Selbstverwaltung aus Art. 2 Abs. 3, 87 LSA-Verf verletzt sei.

{RN:2}
Bereits unmittelbar nach November 1989 bestand in der DDR wegen der stark belasteten Gewässer und unzureichender Abwasserentsorgung gerade im ländlichen Raum ein erheblicher Nachholbedarf im Bau von Abwasserkläranlagen. Die Notwendigkeit, kurzfristig die Voraussetzungen für Ansiedlungsmöglichkeiten für Gewerbe und Industrie zu schaffen, erzeugte einen erheblichen Handlungsdruck für die Kommunen. Deshalb wurden seitens der Bundesregierung und zunächst noch der DDR-Regierung, später der Regierungsbeauftragten und schließlich der neu gebildeten Länder erhebliche finanzielle Mittel für diese wichtigen infrastrukturellen Vorhaben zur Verfügung gestellt.

{RN:3}
Abwasserbeseitigungspläne des Landes, Flächennutzungspläne, Bebauungspläne und Generalentwässerungspläne gab es nicht. Die staatlichen Ämter für Umweltschutz mußten Ende 1990 / Anfang 1991 neu aufgebaut werden. In dieser Umbruchszeit handelten in Gesellschaften mit beschränkter Haftung umgewandelte Wasser- und Abwasserbetriebe der früheren Bezirke der DDR, deren Anteile zunächst noch von der Treuhandanstalt gehalten wurden, und die neu ins Amt gekommenen Bürgermeister und Landräte. Auf Grund des bestehenden Erwartungsdrucks der Bevölkerung wurden sie gedrängt, rasch die notwendigen Abwassermaßnahmen einzuleiten. Planerische Grundlagen dafür, die schnellstmöglich geschaffen wurden, konnten - was von der Sache her erforderlich gewesen wäre - oft nicht mit der notwendigen Sorgfalt erarbeitet und geprüft werden.

{RN:4}
Die freiberuflichen Planer gingen vielfach von den vorgefundenen hohen DDR-Verbrauchszahlen aus (z. B. 220 l Wasser pro Einwohner und Tag gegenüber 140 l pro Einwohner und Tag in der alten Bundesrepublik und Verbrauch der - damals noch - bestehenden Industriebetriebe) und legten bei der apparativen Ausrüstung und den technischen Standards anspruchsvolle westdeutsche Regelwerke zugrunde, die im Zuge des Beitrittes der Deutschen Demokratischen Republik zur Bundesrepublik Deutschland übernommen wurden.

{RN:5}
Die Förderpolitik des Landes Sachsen-Anhalt strebte auf dem Abwassersektor zunächst an, möglichst zentrale Anlagen zu fördern, die eine unbestritten hervorragende Reinigungsleistung bei nachweislich geringen Betriebskosten erbringen, die jedoch von Anfang an hohe Investitionen erfordern und sinnvoll in großen Verbänden organisiert werden.

{RN:6}
Durchkalkulierte, d.h. auf exakten Refinanzierungskonzepten fußende Anlagegenehmigungen gab es zu diesem Zeitpunkt nicht. Es konnte sie auch nicht geben. Solche Verfahren hätten zunächst eine Ermittlung der Bebaubarkeit (des Vorhandenseins von Bebauungsplänen), eine Feststellung der Eigentumsverhältnisse, betriebswirtschaftliche Ermittlungen, für die vielfach geeignetes Personal fehlte, und andere Voraussetzungen erfordert. Neben diesen praktischen Schwierigkeiten fehlte es auch an gesetzlichen Grundlagen wie einem Landeswassergesetz und einem Kommunalabgabengesetz.

{RN:7}
Vor diesem Hintergrund wurde vor Ort bei den Landkreisen und zum Teil den Gemeinden auf - wie sich später herausstellte - überdimensionierte zentrale, nicht auf ihre wirtschaftliche Vertretbarkeit hin genügend überprüfte Konzepte zurückgegriffen und vielfach ohne hinreichende Prüfung und Genehmigung mit dem Bau begonnen; bei Straßenbauvorhaben wurden z. T. Kanäle verlegt, obwohl nicht absehbar war, wann die zugehörigen Anlagen in Betrieb gehen würden. Die kommunalen Aufsichtsbehörden, die sich langsam konstituierten, waren lange Zeit nicht in der Lage, die Vorhaben sachgerecht zu prüfen. Eine rasche Entwicklung der Infrastruktur war Grundlage jeder weiteren wirtschaftlichen Entwicklung.

{RN:8}
Begonnene Vorhaben und Planungen wurden in einem ständigen Prozeß - mit unterschiedlichem Erfolg - jeweils den sich wandelnden Rahmenbedingungen (Ausbleiben von erhofften Investitionen, Zusammenbrechen von Betrieben) angepaßt.

{RN:9}
Schon vor dem Beitritt zur Bundesrepublik Deutschland am 3. Oktober 1990 schuf die DDR die Voraussetzung dafür, daß die kommunalen Gebietskörperschaften sich zu Zweckverbänden zusammenschließen und die Aufgaben der Abwasserentsorgung gemeinsam erfüllen konnten. In Abkehr vom „demokratischen Zentralismus“ führte das Gesetz über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der DDR - Kommunalverfassung - vom 17. Mai 1990 (DDR-GBl Teil I Nr. 28 S. 255) - im folgenden KommVfG - die kommunale Selbstverwaltung wieder ein. § 61 KommVfG sah die Möglichkeit der Bildung von kommunalen Zweckverbänden vor und bestimmte:

㤠61
Zweckverbände

(1) Gemeinden können zur Erfüllung kommunaler Aufgaben Zweckverbände bilden. ...

(2) Die beteiligten Gemeindeverbände beschließen über das Statut, die mittels des Zweckverbandes zu lösenden Aufgaben und die dafür zur Verfügung zu stellenden Mittel.
(3) ...“

{RN:10}
Nähere Regelungen enthielt das KommVfG nicht, insbesondere keine zur Frage der Rechtsfähigkeit sowie des Überganges von Rechten und Pflichten von den verbandsangehörigen Gemeinden auf den Zweckverband.

{RN:11}
1991 wurde der aus den Gemeinden Drackenstedt, Druxberge, Eggenstedt mit jeweils weniger als 500 Einwohnern, den Gemeinden Ovelgünne und Wormsdorf/Geringsdorf mit jeweils unter 600 Einwohnern, der Gemeinde Ummendorf mit weniger als 1.100 Einwohnern und der Gemeinde Eilsleben mit knapp über 2.200 Einwohnern der Abwasserzweckverband „Allerquelle“ gebildet.

{RN:12}
Die Gemeindevertretung der Gemeinde Druxberge hat mit Beschluß Nr. 7/91 vom 18. März 1991 den Beitritt zum Abwasserzweckverband „Allerquelle“ beschlossen und die Verbandssatzung „bestätigt“.

{RN:13}
Der Landrat des Bördekreises Wanzleben genehmigte am 23. Oktober 1991 die eingereichte Verbandssatzung. Die Gründungsversammlung des Abwasserzweckverbandes „Allerquelle“ fand am 12. November 1991 statt, in der die Bürgermeister der an der Gründung beteiligten Gemeinden die Verbandssatzung unterzeichneten. Die Satzung sowie die Gründungsurkunde wurde im Amtsblatt des Bördekreises Wanzleben Nr. 2/92 öffentlich bekanntgemacht.

{RN:14}
Durch das Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit vom 9. Oktober 1992 (LSA-GVBl, S. 730) - LSA-GKG - wurde die Bildung kommunaler Zweckverbände in den §§ 17 - 29 auf eine neue Grundlage gestellt.

{RN:15}
- Nach § 18 LSA-GKG ist der Zweckverband eine Körperschaft des öffentlichen Rechts und damit eine juristische Person. Nach § 20 LSA-GKG geht mit der Bildung des Zweckverbandes das Recht und die Pflicht der beteiligten kommunalen Gebietskörperschaften, die übertragenen Aufgaben zu erfüllen und die dazu notwendigen Befugnisse - wie das Recht Abgaben zu erheben - auf den Zweckverband über.

{RN:16}
- § 19 LSA-GKG enthält nähere Anforderungen an die Verbandssatzung. Sie bedarf der Genehmigung der Rechtsaufsichtsbehörde (§ 19 Abs. 4 LSA-GKG).

{RN:17}
- § 29 LSA-GKG sah vor, daß „bestehende“ Zweckverbände ihre Statuten an das GKG bis zum 30. Juni 1994 Frist anpassen konnten.

{RN:18}
Ausweislich des Protokolls der Verbandsversammlung vom 02. Oktober 1995 hatte die Gemeinde Drackenstedt „soeben“ schriftlich ihre Kündigung und die Gemeinde Druxberge per Fax ihre außerordentliche Kündigung der Mitgliedschaft erklärt. Beide Gemeinden nahmen an der Verbandsversammlung nicht teil. Ungeachtet dessen beschloß der Abwasserzweckverband, seine Satzung zu ändern. Der Landrat des Bördekreises hat auf der Grundlage der §§ 19 Abs. 4 und 25 GKG-LSA die „Verbandssatzung des Abwasserzweckverbandes „Allerquelle“ in der geänderten Fassung vom 02.10.1995“ genehmigt. Die Veröffentlichung erfolgte am 22. Februar 1996 nicht im Amtsblatt des Bördelandkreises - dem „Bördespiegel“ - sondern in der Zeitung „Generalanzeiger“.

{RN:19}
Beschlüsse der Gemeinderäte der Gemeinden Druxberge und Drackenstedt zur Änderungssatzung liegen nicht vor.

{RN:20}
Am 4. Juli 1996 verabschiedete der Landtag von Sachsen-Anhalt das (erste) Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Kommunale Gemeinschaftsarbeit sowie des Kommunalabgabengesetzes (LSA-GVBl, S. 218). Auslöser war, daß die Landesregierung Ende 1995 festgestellt hatte, daß die seit dem 3. Oktober 1990 unternommenen Versuche, die kommunale Aufgabe der Abwasserbeseitigung auf rechtlich selbständige Zweckverbände zu übertragen, in der Praxis weithin gescheitert waren. Schätzungsweise mehr als 80% der Gründungen von Abwasserzweckverbänden wiesen Verfahrens- und Formmängel auf, die zur Unwirksamkeit der Gründung führten. Als Folge konnten die Zweckverbände keine Rechtsfähigkeit nach § 18 GKG-LSA erlangen.

{RN:21}
Da sich die (Schein-)Zweckverbände aber am Rechtsverkehr beteiligt hatten, war es das Ziel des Gesetzgebers, diese Gründungsmängel rückwirkend auf den Zeitpunkt der Gründung zurück zu verlegen. Deshalb wurde ihnen über § 19a LSA-GKG rückwirkend die Rechtsfähigkeit nach § 18 GKG-LSA verliehen, so daß alle Rechtshandlungen der (Schein-)Zweckverbände ebenfalls rückwirkend geheilt wurden.

{RN:22}
Artikel 1 Ziffer 2 des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit vom 4. Juli 1996 lautet:

„2. Nach § 19 wird folgender § 19a eingefügt:

„19a
Rückwirkende Bildung von Zweckverbänden

(1) Wegen Gründungsfehlern nicht gebildete Zweckverbände gelten rückwirkend ab dem Tage nach der öffentlichen Bekanntmachung ihres Status oder ihrer Verbandssatzung als gebildet, sofern nicht ein späterer Zeitpunkt bestimmt ist. ....

(2) Kommunale Gebietskörperschaften, die Statut oder Verbandssatzung nicht durch ihr zuständiges Organ beschlossen haben, sind berechtigt, innerhalb von drei Monaten nach Inkrafttreten dieser Vorschrift gegenüber dem Zweckverband ihren Austritt zu erklären. ...

(3) Das Regierungspräsidium stellt den Austritt fest, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen vorliegen und die Abwicklung des Austritts geregelt ist. Die Feststellung kann aus wichtigem Grund verweigert werden. § 140 der Gemeindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt findet keine Anwendung. ...

(4) ...“

{RN:23}
Am 28. August 1996 beschloß die Verbandsversammlung des Abwasserzweckverbandes eine erste Änderungssatzung zur Verbandssatzung vom 2. Oktober 1995. Der Landkreis Bördelandkreis genehmigte am 16. September 1996 diese Änderung. Sie wurde am 2. Oktober 1996 im Amtsblatt „Bördespiegel“des Bördelandkreises veröffentlicht. Eine zweite Veröffentlichung erfolgte am 11. Februar 1997 im neu geschaffenen Amtsblatt des Landkreises.

{RN:24}
Die Gemeinde Druxberge machte durch Beschluß vom 15. August 1996 fristgerecht von der nach § 19a Abs. 2 LSA-GKG eröffneten Möglichkeit Gebrauch, aus dem Zweckverband auszutreten. Das Regierungspräsidium Magdeburg hat den Antrag mit Bescheid vom 23. Januar 1997 abgelehnt. Über den erhobenen Widerspruch ist noch nicht entschieden worden.

{RN:25}
Die Gemeinde Drackenstedt erklärte nach Beschlußfassung am 10. September 1996 ihren Austritt aus dem Zweckverband. Das Regierungspräsidium lehnte den Antrag mit Bescheid vom 6. Mai 1997 ab. Über den hiergegen erhobenen Widerspruch ist ebenfalls noch nicht entschieden.

{RN:26}
Das Landesverfassungsgericht hat durch Urteil vom 3. Juli 1997 - LVG 1/97 - festgestellt, daß § 19a GKG-LSA Verbandsgründungen nach § 61 des Gesetzes über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der Deutschen Demokratischen Republik - Kommunalverfassung - (DDR-GBl. 1990 Teil I Nr. 33 S. 299) - KommVfG nicht erfaßt.

{RN:27}
Um die rückwirkende Heilung der Zweckverbandsgründungen auch auf die vor Inkrafttreten des GKG-LSA vom 9. Oktober 1992 nach § 61 KommVfG gebildeten nicht rechtsfähigen Abwasserzweckverbände zu erstrecken, verabschiedete der Landtag des Landes Sachsen-Anhalt am 6. Oktober 1997 das Zweite Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Kommunale Gemeinschaftsarbeit sowie des Kommunalabgabengesetzes (LSA-GVBl, S. 878), das am 9. Oktober 1997 in Kraft getreten ist.

{RN:28}
Nach Art. 1 Ziffer 1 dieses Gesetz ist § 18 LSA-GKG geändert worden. Er lautet nunmehr - ergänzt um einen Satz 2 - als § 7 LSA-GKG:

㤠7 Rechtsstellung

Der Zweckverband ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts; er besitzt Dienstherrnfähigkeit. Als Körperschaften öffentlichen Rechts entstanden gelten rückwirkend auch diejenigen Zweckverbände, die vor dem 16. Oktober 1992 gegründet worden sind; dabei aufgetretene Gründungsmängel gelten nach der Maßgabe des § 8 a Abs. 1 als geheilt.“

{RN:29}
§ 8a LSA-GKG lautet:

„§ 8 a Rückwirkende Bildung von Zweckverbänden

(1) Wegen Gründungsfehlern nicht gebildete Zweckverbände gelten rückwirkend ab dem Tage nach der öffentlichen Bekanntmachung ihres Statuts oder ihrer Verbandssatzung als gebildet, sofern nicht ein späterer Zeitpunkt bestimmt ist. Sind Statut oder Verbandssatzung nicht öffentlich bekannt gemacht, gilt als Zeitpunkt der Bildung des Verbandes der Tag nach der öffentlichen Bekanntmachung der Genehmigungsverfügung, spätestens der Tag nach der öffentlichen Bekanntmachung der ersten Abgabensatzung des Verbandes. Diese Abgabensatzung ist nicht deshalb rechtswidrig, weil Beschlußfassung und öffentliche Bekanntmachung zu einem Zeitpunkt vor Bildung des Verbandes liegen. Die öffentliche Bekanntmachung einer Satzung nach den Sätzen 1 und 2 ist nicht deshalb fehlerhaft, weil sie in einer anderen als der durch Rechtsvorschrift vorgeschriebenen Bekanntmachungsform erfolgt ist.

(2) Kommunale Gebietskörperschaften, die Statut oder Verbandssatzung des Zweckverbandes nicht durch das zuständige Organ beschlossen haben, sind berechtigt, innerhalb von drei Monaten nach Inkrafttreten dieser Vorschrift gegenüber dem Zweckverband ihren Austritt zu erklären. Verfahrens- oder Formfehler im Zusammenhang mit einer Beschlußfassung über Statut oder Verbandssatzung sind hierbei unbeachtlich. § 5 Abs. 4 gilt entsprechend.

(3) Das Regierungspräsidium stellt den Austritt fest, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen vorliegen und die Abwicklung des Austritts geregelt ist. Die Feststellung kann aus wichtigem Grund verweigert werden. § 140 der Gemeindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt findet keine Anwendung. § 14 Abs. 3 sowie § 8 Abs. 5 gelten sinngemäß.

(4) Absatz 1 gilt für Fehler bei der Anpassung von Verbandssatzungen nach dem bis zum 5. August 1997 geltenden § 29 entsprechend, auch wenn die darin genannte Frist versäumt wurde oder die Anpassung von einem nicht zuständigen Gremium der Gemeinde oder des Verbandes beschlossen wurde. Entsprechendes gilt für Änderungen von Verbandssatzungen.

(5) Die Absätze 1, 2 und 4 finden auf Zweckverbände, die nach Inkrafttreten dieser Vorschrift gebildet werden, keine Anwendung.“

{RN:30}
§ 9 LSA-GKG erhält folgende Fassung:

㤠9 Rechtsfolgen

(1) Mit der Bildung des Zweckverbandes gehen das Recht und die Pflicht der beteiligten kommunalen Gebietskörperschaften, die übertragenen Aufgaben zu erfüllen und die dazu notwendigen Befugnisse auszuüben, auf den Zweckverband über. Das schließt die Befugnis ein, für die betreffenden Aufgaben Satzungen und Verordnungen zu erlassen. Der Übergang von Rechten und Pflichten gilt auch für diejenigen Zweckverbände als von Anfang an eingetreten, die nach § 7 Satz 2 als Körperschaft des öffentlichen Rechts entstanden gelten.

(2) Die Zweckverbände sind Verwaltungsbehörden im Sinne von § 36 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten bei Zuwiderhandlungen gegen ihre Satzung.“

{RN:31}
Die Beschwerdeführerinnen sind der Rechtsauffassung, daß die Gründung des Abwasserzweckverbandes unwirksam sei. Indem der durch Art. 1 Nr. 1 des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit des Landes Sachsen-Anhalt vom 6. Oktober 1997 eingefügte § 7 Satz 2 LSA-GKG rückwirkend den Zweckverband wirksam werden lasse, verstoße der Gesetzgeber gegen Art. 2 Abs. 3, 87 LSA-Verf, da sie zu Zwangsmitgliedern gemacht würden.

{RN:32}
Die Beschwerdeführerinnen beantragen, festzustellen,
daß §§ 7 Satz 2, 8a Abs. 1 Satz 4, Abs. 4 und § 9 Abs. 1 Satz 3 LSA-GKG i. d. F. des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit des Landes Sachsen-Anhalt vom 6. Oktober 1997 (LSA-GVBl, S.878) nichtig sind.

{RN:33}
Der Landtag von Sachsen-Anhalt hatte Gelegenheit zur Stellungnahme. Er hat sich zum Verfahren nicht geäußert.

{RN:34}
Die Landesregierung nimmt dahin Stellung,
daß die Verfassungsbeschwerden zulässig, aber unbegründet seien.


Entscheidungsgründe :

{RN:35}
1.-->Die form- und fristgerecht eingelegten Verfassungsbeschwerden sind zulässig.

{RN:36}
1.1.-->Das Landesverfassungsgericht ist zur Entscheidung über die kommunalen Verfassungsbeschwerden berufen (vgl. dazu im einzelnen und mit weiteren Nachweisen: Landesverfassungsgericht Sachsen-Anhalt LVerfGE 2, 227, 245 f; 2, 273, 289 f; 2, 323, 334 f).

{RN:37}
Soweit eine Verletzung der durch Art. 2 Abs. 3 und 87 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt - LSA-Verf - vom 16.7.1992 (LSA-GVBl, S. 600) garantierten Selbstverwaltungsrechte behauptet wird, handelt es sich um eine kommunale Verfassungsbeschwerde im Sinne des Art. 75 Nr. 7 LSA-Verf und der §§ 2 Nr. 8, 51 des Gesetzes über das Landesverfassungsgericht - LSA-VerfGG - vom 23.8.1993 (LSA-GVBl, S. 441), geändert durch Gesetze vom 14.6.1994 (LSA-GVBl, S. 700) und vom 22.10.1996 (LSA-GVBl, S. 332); diese Bestimmungen gestatten den Kommunen, gegen Eingriffe durch ein Landesgesetz das Landesverfassungsgericht anzurufen.

{RN:38}
Diese landesrechtliche Verfassungsbeschwerde ist nicht durch die bundesrechtliche Rüge ausgeschlossen, Art. 28 Abs. 2 GG sei verletzt (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG); denn das Bundesverfassungsgericht kann gegen Landesgesetze subsidiär nur dann angerufen werden, wenn und soweit keine Verfassungsbeschwerde zu einem Landesverfassungsgericht erhoben werden kann (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG).

{RN:39}
Art. 28 Abs. 2 GG verdrängt auch in der Sache die Garantien aus Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 LSA-Verf nicht über Art. 31 GG, denn das Bundesrecht enthält nur eine Mindestgarantie kommunaler Selbstverwaltung und schließt inhaltsgleiches oder weitergehendes Landesverfassungsrecht nicht aus. Die Selbstverwaltungsgarantien des Grundgesetzes und der Landesverfassung gelten in diesem Rahmen nebeneinander. Die durch die Rechtsordnung des Landes begründete Selbstverwaltungsrechte werden vom Bund vorausgesetzt, anerkannt und garantiert. Art. 28 Abs. 2 GG enthält damit auch einen Verfassungsauftrag an die Länder, innerhalb ihrer staatlichen Ordnung die kommunale Selbstverwaltungsgarantie zu wahren.

{RN:40}
1.2.-->Die Beschwerdeführerinnen werden durch Artikel 1 Nr. 1 des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über kommunale Zusammenarbeit vom 6. Oktober 1997 (LSA-GVBl, S. 878) unmittelbar im Sinne des Art. 75 Nr. 7 LSA-Verf und der §§ 2 Nr. 8; 51 Abs. 1 LSA-VerfGG in ihrem Recht auf kommunale Selbstverwaltung betroffen.

{RN:41}
Der Rechtsauffassung der Beschwerdeführerinnen ist insoweit zuzustimmen, daß bis zum Erlaß des Artikel 1 Nr. 1 des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über kommunale Zusammenarbeit vom 6. Oktober 1997 die im Jahre 1991 gewollte Gründung des Abwasserzweckverbandes „Allerquelle“ nicht zum Entstehen einer Körperschaft des öffentlichen Rechts führen konnte. Infolgedessen konnte die den Kommunen heute nach § 51 Abs. 1 Satz 2 des Wassergesetzes für das Land Sachsen-Anhalt vom 31. August 1993 (LSA-GVBl. S. 477; geändert durch Art. 3 des Gesetzes zum Enteignungsgesetz des Landes Sachsen-Anhalt und zur Änderung des Denkmalschutzgesetzes und des Wassergesetzes vom 13. April 1994, LSA-GVBl. S. 508) - LSA-WG - obliegende Pflichtaufgabe der Abwasserentsorgung nicht nach § 20 Abs. 1 LSA-GKG übergehen (vgl. dazu Landesverfassungsgericht Sachsen-Anhalt, Urt. v. 03.07.1997 - LVG 8/97 -, LKV 1997, 411, mit zustimmender Anmerkung Wellmann LKV 1997, 402).

{RN:42}
Die Gründung erfolgte unter der Geltung des Gesetzes über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der Deutschen Demokratischen Republik - Kommunalverfassung - (DDR-GBl. 1990 Teil I Nr. 33 S. 299) - KommVfG. Nach § 61 KommVfG war zwar die Bildung von Zweckverbänden möglich. Ihnen wurde aber nicht ausdrücklich durch das Gesetz die Eigenschaft einer juristischen Person in der Form einer Körperschaft des öffentlichen Rechts verliehen.

{RN:43}
Körperschaften des öffentlichen Rechts können als Teil mittelbarer Staatsverwaltung - soweit sie nicht durch die Verfassung selbst anerkannt werden, wie Kommunen oder Kirchen (vgl. Art. 87 LSA-Verf; 32 LSA-Verf in Verbindung mit Art. 137 Abs. 5 WRV) - nur durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes die Rechtsfähigkeit verliehen erhalten (vgl. klarstellend jetzt Art. 87 Abs. 5 LSA-Verf).

{RN:44}
1.2.1.-->§ 61 KommVfG enthält anders als § 18 LSA-GKG keine Feststellung darüber, daß der Zweckverband eine eigene Rechtspersönlichkeit ist. Weder der Gesetzeswortlaut gibt dafür etwas her noch enthält er eine Ermächtigung für eine Verwaltungsbehörde, die Rechtsfähigkeit durch Verwaltungsakt zu verleihen. Konsequenterweise findet sich auch keine Regelung darüber, daß Rechte und Pflichten aus der den Gründungsgemeinden obliegenden Aufgabe auf den Zweckverband übergehen, wie dies § 20 LSA-GKG anordnet.

{RN:45}
1.2.2.-->Die Heilungswirkung des § 19a LSA-GKG a. F. erfaßte nur Gründungsmängel solcher Zweckverbände, die nach Inkrafttreten des Gesetzes über kommunale Zusammenarbeit am 16. Oktober 1992 nach §§ 17 ff. LSA-GKG a. F. als rechtsfähige Körperschaften hätten gegründet werden können. Damit werden die nach § 61 KommVfG gebildeten nicht rechtsfähigen Zweckverbände von dieser Vorschrift nicht erfaßt. Hätte der Gesetzgeber auch Fehler bei der „Anpassung“ nach § 29 Abs. 1 LSA-GKG a. F. erfassen wollen, hätte dies im Wortlaut des § 19a Abs. 1 LSA.-GKG a. F. zum Ausdruck kommen müssen.

{RN:46}
1.2.3.-->Das Reichszweckverbandsgesetz vom 7. Juni 1939 (RGBl I 979) ergänzt die Regelungen des § 61 KommVfG nicht; denn es ist nicht Landesrecht von Sachsen-Anhalt geworden (LVfG-LSA, LKV 1997, 411; Wellmann LKV 1997, 402; a. A. OVG Bautzen, Beschl. v. 06.07.1995 - 3 S 156/94 -, LKV 1997, 425 und vom 07.05.1997 - 2 S 179/95 -, LKV 1997, 418; OLG Brandenburg, Urt. v. 25.09.1996 - 3 U 57/95 -, LKV 1997, 426; LG Potsdam, Urt. v. 11.12.1996 - 4 O 427/95 -, LKV 1997, 430; Sommerschuh in Arbeitshilfe für die Praxis in den Kommunen der neuen Bundesländer der Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände zur Gründung von Zweckverbänden, S. 4). Die Übergangsregelungen des Art. 123 GG betrafen nur die Situation nach 1945 und leiteten das Reichsrecht in das Recht der damaligen Bundesrepublik oder in Recht der damals bestehenden Länder über. Eine entsprechende Übergangsregelung für Reichsrecht, das nicht Recht der DDR geblieben ist, findet sich im Einigungsvertrag nicht. Es kann nicht angenommen werden, daß das Reichsrecht über Zweckverbände noch in der DDR gegolten hat, weil durch Art. 84 der Verfassung der Deutschen Demokratischen Republik vom 6. April 1968 i. d. F. des Gesetzes zur Ergänzung und Änderung der Verfassung der Deutschen Demokratischen Republik vom 07. Oktober 1974, zuletzt geändert durch Gesetz vom 17. Juni 1990 – DDR-Verf – (DDR-GBl S. 299) und § 69 des Gesetzes über die örtlichen Volksvertretungen und ihre Organe in der Deutschen Demokratischen Republik vom 12.7.1973 (DDR-GBl Teil I Nr. 32 S. 313) eigenes Recht geschaffen worden war.

{RN:47}
Infolgedessen fand 1991 ein Übergang rechtlicher Befugnisse von den Beschwerdeführerinnen auf den Zweckverband „Allerquelle“ nicht statt. Der Sache nach handelte es sich bei ihm um eine nicht rechtsfähige Körperschaft, aus der die Beschwerdeführerinnen jederzeit und ohne Angabe von Gründen „austreten“ konnten - unbeschadet allerdings der Frage, ob und inwieweit sie für Verbindlichkeiten aus der Tätigkeit des Zweckverbandes „Allerquelle“ zivilrechtlich haften.

{RN:48}
1.2.4.-->Mit dem Inkrafttreten des GKG-LSA am 10. Oktober 1992 bestand erstmalig in Sachsen-Anhalt die Möglichkeit, rechtsfähige Zweckverbände zu gründen.

{RN:49}
Dies hätte dazu führen können, den Abwasserzweckverband „Allerquelle“ neu zu gründen, wenn die Gründungsgemeinden an ihm festhalten wollten. § 29 LSA-GKG a. F. sah dazu bis zum 30. Juni 1994 eine Erleichterung dahingehend vor, daß die bestehenden, nicht rechtsfähigen Zweckverbände die Statuten den Vorschriften des LSA-GKG anpassen und zur Genehmigung vorlegen konnten. Dies setzte allerdings voraus, daß alle Wirksamkeitsvoraussetzungen eingehalten wurden. Danach hätten die Gemeindevertreterversammlungen nach § 29 Abs. 1 LSA.-GKG a. F. in Verbindung mit § 44 Abs. 3 Nr. 17 LSA-GO dem als Satzung angepaßten Statut zustimmen müssen. Dies ist in den beschwerdeführenden Gemeinden jedoch nicht geschehen.

{RN:50}
Damit lag bis zum Inkrafttreten des angefochtenen Gesetzes keine wirksame Gründung einer Körperschaft des öffentlichen Rechts vor.

{RN:51}
1.2.5.-->Durch die nach Artikel 1 Nr. 1 des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über kommunale Zusammenarbeit vom 6. Oktober 1997 geänderten § 7 Satz 2, § 8a Abs. 1 Satz 4, Abs. 4, § 9 Abs. 1 Satz 3 LSA-GKG werden die Beschwerdeführerinnen in ihrem Recht auf kommunale Selbstverwaltung unmittelbar betroffen, weil mit Inkrafttreten dieses Änderungsgesetzes die Aufgabe der Abwasserentsorgung nach § 9 Abs. 1 LSA-GKG auf den Abwasserzweckverband übergegangen ist. Damit fand eine Kompetenzverlagerung statt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 06.04.1992 - BVerwG 7 B 47.92 -, NVwZ RR 1992, 428; Gern, Deutsches Kommunalrecht, 2. Aufl. 1997, S. 568 RdNnr. 935).


{RN:52}
2.-->Die Verfassungsbeschwerden sind aber unbegründet, weil die angefochtenen Änderungen des LSA-GKG nach Artikel 1 Nr. 1 des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über kommunale Zusammenarbeit vom 6. Oktober 1997 die Beschwerdeführerinnen nicht in ihrem Recht auf kommunale Selbstverwaltung nach Art. 2 Abs. 3; 87 Abs. 1 LSA-Verf verletzen (unten 2.1 und 2.2) und auch nicht gegen das Rechtsstaatsgebot aus Art. 2 Abs. 1 LSA-Verf verstoßen (unten 2.2, 2.3 und 2.4).

{RN:53}
2.1.-->Art. 2 Abs. 3; 87 Abs. 1 LSA-Verf gewährleistet den Gemeinden das Recht der Selbstverwaltung. Während das Grundgesetz die Kompetenzen von Bund und Ländern festlegt, werden die Befugnisse der Kommunen vom Landesgesetzgeber verliehen.

{RN:54}
2.1.1.-->Die Landesverfassung garantiert in Art. 87 Abs. 1 LSA-Verf den Gemeinden das Recht, „ihre Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung [zu verwalten].“ Selbstverwaltung bedeutet für die Kommunen, die eigenen Angelegenheiten - zu denen nach § 151 Abs. 1 Satz 2 LSA-WG auch die Abwasserbeseitigung gehört - frei von Zweckmäßigkeitsweisungen anderer Hoheitsträger, insbesondere des Staates regeln zu können. Darin liegt ein politischer Gestaltungsspielraum, der auch die Entscheidung über das „Wie“ einer Aufgabenerledigung umfaßt (Schmidt-Aßmann, in von Münch / Schmidt-Aßmann, BesVerwR, 9. Aufl, 1992, 1.Abschn. II 2 c, S. 18 RdNr. 19). Infolgedessen gehört die Entscheidung, ob die Gemeinde die Aufgabe selbst oder sie im Verbund mit anderen Kommunen in einem Zweckverband erledigen will, zum Schutzbereich ihrer von der Verfassung garantierten kommunalen Selbstverantwortung. Greift der Gesetzgeber hierin durch Gesetz ein und weist die Aufgabe der Abwasserentsorgung einem Zweckverband zu, dessen Mitglied sie nicht werden will, wird der in den von der Verfassung den Kommunen gewährleistete Schutzbereich berührt.

{RN:55}
Der verfassungsmäßige Schutz der kommunalen Selbstverwaltung gilt aber nicht unbegrenzt. Gewährleistet wird sie nach Art. 87 Abs. 1 LSA-Verf „im Rahmen der Gesetze“. Der Gesetzgeber ist daher auch zu Eingriffen in die gemeindliche Selbstverwaltungsgarantie ermächtigt. Dabei muß er allerdings das sich aus dem Sinnzusammenhang des Art. 87 Abs. 1 LSA-Verf ergebende Aufgabenverteilungsprinzip beachten. Es setzt dem Landesgesetzgeber insoweit Schranken, als er den Kommunen Angelegenheiten mit örtlich relevantem Charakter nur aus Gründen des Gemeinwohls entziehen und auf andere Verwaltungsträger übertragen kann (BVerfG, Beschl. v. 23.11.1988 - 2 BvR 1619, 1628/83 -, BVerfGE 79, 127).

{RN:56}
Von seiner Eingriffsbefugnis hat der Gesetzgeber mit § 157 LSA-WG Gebrauch gemacht. Nach dieser Vorschrift sollen sich die Gemeinden zur Erfüllung der ihnen nach § 151 Abs. 1 Satz 2 LSA-WG zur Pflichtaufgabe im eigenen Wirkungskreis im Sinne des § 4 Abs. 1 LSA-GO gemachten Aufgabe der Abwasserentsorgung zu öffentlichrechtlichen Körperschaften - also Zweckverbänden - zusammenschließen.

{RN:57}
Diese Sollvorschrift verletzt die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung nicht. Die Einrichtung der kommunalen Selbstverwaltung bedarf der gesetzlichen Ausgestaltung und Formung (BVerfGE 79, 127, 143). Der Gesetzgeber muß bei Eingriffen den Kernbereich der Selbstverantwortung der Gemeinden für die Erledigung der Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft respektieren und darf Angelegenheiten mit spezifisch örtlichem Bezug den Kommunen nur dann entziehen oder auf andere Verwaltungsträger verlagern, wenn dies als Ausnahme aus Gründen des Gemeinwohls erforderlich ist. Allein verwaltungspraktische Gründe oder allgemeine Wirtschaftlichkeitsüberlegungen reichen dazu nicht aus (BVerfGE 79, 127, 153; Schmidt-Aßmann, BesVerwR, 1.Abschn. II 2 c, S. 19 f. RdNr. 20 ff.). Die Kernbereichsgarantie schützt das Essentiale, das man aus einer Institution nicht entfernen kann, ohne daß dadurch ihre Struktur und ihr Typus verändert wird (BVerfGE 79, 127, 146, 149; dazu Schoch, VerwArch. 1990 (Bd. 81), 18, 28).

{RN:58}
2.1.2.-->Die Verlagerung der Aufgabe der Abwasserbeseitigung greift in den Wesensgehalt kommunaler Selbstverantwortung nicht ein. Daß die Kommunen die Aufgabenerfüllung auf Zweckverbände verlagern sollen, ist aus Gründen des Gemeinwohls gerechtfertigt. Was unter dem Begriff „Gemeinwohl“ zu verstehen ist, entzieht sich einer abschließenden Definition (vgl. dazu eingehend Isensee in Handbuch des Staatsrechts, herausgegeben von Isensee und Kirchhof, Band III, 1988, § 57 A I, S. 4 RdNr. 3, § 57 A III, S. 10 RdNr. 17). Abgrenzbar ist das Gemeinwohl seinem objektiven Wesen nach zu den Sonder- und Eigenbelangen der Bürgerinnen und Bürger des Staates sowie der juristischen Personen und Institutionen. Es läßt sich als die Gesamtheit der öffentlichen Interessen bestimmen (Isensee, a. a. O., § 57 A III, S. 11 RdNr. 18).

{RN:59}
Dabei kommt den in der Verfassung verankerten Staatszielen eine besondere Bedeutung zu. Mit ihnen nimmt der Staat die politisch gewollten Interessen des Gemeinwesens zur Gestaltung der gesellschaftlichen Ordnung und Handlungspflichten in sein gesetzgeberisches Tun auf (Isensee, a. a. O., § 57 C I, S. 51 RdNr. 115 ff.). In der Präambel der Landesverfassung und in Art. 35 LSA-Verf hat die Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt das Staatsziel des Schutzes der natürlichen Lebensgrundlagen aufgenommen. Die ökologische Sicherheit ist heute ein aktueller Aspekt des Gemeinwohls. „In ihm kehrt das Urproblem des modernen Staates zurück, die physische Existenz des Menschen zu schützen, nun nicht mehr gegen individuelle und direkte Gewalt, sondern dagegen, daß der Verbrauch natürlicher Ressourcen und die Belastung der Umwelt mit Schadstoffen den Lebensraum des Menschen und damit ihn in seiner Existenz direkt bedroht“ (Isensee, a. a. O., § 57 B I, S. 23 RdNr. 47). Dies hat dazu geführt, daß der Umweltschutz als Staatsziel allgemein anerkannt ist und in vielen Verfassungen ausdrücklich verankert worden ist. Bestandteil des Staatszieles „Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen“ ist auch die hier in Rede stehende Abwasserbeseitigung (vgl. dazu auch Mahnke, Die Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt, 1993, Art. 35 RdNr. 8).

{RN:60}
Für die Bildung von Abwasserzweckverbänden besteht ein dringendes öffentliches Bedürfnis. Es geht um eine Daueraufgabe. Eine unzulängliche Abwasserbeseitigung führt zu schweren Belastungen für Mensch und Umwelt. Dies hat viele Länder dazu veranlaßt, Pflichtverbände zu schaffen: vgl. §§ 11 GZK BW; 28 KommZG Bay; 13 Brandb; 13 KGG Hess.; 150 Abs. 3 M-V; 15 ZVG Nds.; 13 GKG NW; 4 Abs. 3 ZwVG RhPf; 12 KGG Saarl; 50 Sächs.KommZG; 7 GKZ S-H; 25 KGG Thür (vgl. dazu auch VerfGH NW, Urt. v. 09.02.1979 - VerfGH 13/77, 7/78, 9/78, DVBl. 1979, 668, 669; Gern, Deutsches Kommunalrecht, S. 568 RdNr. 936; zur Frage der Verfassungsmäßigkeit von Pflichtverbänden vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.06.1969 - 2 BvR 446/64 -, BVerfGE 26, 228).

{RN:61}
Kleine Gemeinden - wie die Beschwerdeführerinnen - können die Aufgabe der Abwasserentsorgung nicht selbständig erledigen. Sie müssen sich daher mit anderen zu Zweckverbänden zusammenschließen. Dies sieht § 157 Abs. 5 LSA-WG auch ausdrücklich vor. Die in dieser Vorschrift auch enthaltene Wahlmöglichkeit , ob sie die Angelegenheit allein oder mit anderen Gemeinden erfüllen wollen, verliert bei Kommunen in der Größenordnung der Beschwerdeführerinnen ihre Bedeutung. So kleine Gemeinden können im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie lediglich darüber bestimmen, mit wem sie einen Zweckverband gründen wollen.

{RN:62}
2.2.-->Entgegen der Rechtsauffassung der Beschwerdeführerinnen hat der Gesetzgeber mit der Einfügung des § 7 Satz 2 LSA-GKG durch Artikel 1 Nr. 1 des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über kommunale Zusammenarbeit vom 6. Oktober 1997 keinen reinen Pflichtverband geschaffen. Dies hätte in der Tat die Frage aufwerfen können, ob der Gesetzgeber das in § 157 Abs. 5 LSA-WG angelegte System - die Bildung von Freiverbänden - durch das Zweite Gesetz zum LSA-GKG verlassen hat und dadurch die Beschwerdeführerinnen ungleich gegenüber anderen Kommunen behandelt hätte. Der Gesetzgeber hat den ursprünglichen Willen der an der beabsichtigten Gründung beteiligten Bürgermeister der Gemeinden aufgenommen.

{RN:63}
Nach § 7 Satz 2 LSA-GKG geht die Aufgabe der Abwasserbeseitigung von den Beschwerdeführerinnen auf den Abwasserzweckverband über. Dadurch werden ihnen aber keine Aufgaben entzogen, die sie eigenständig hätten erfüllen können.

{RN:64}
Wegen der geringen Größe der Beschwerdeführerinnen ist es nach § 157 Abs. 5 LSA-WG erforderlich, daß sie sich zur Erledigung ihrer Pflichtaufgabe zur Abwasserbeseitigung mit anderen Kommunen zusammenschließen. Sie können dies nur mit solchen Gemeinden tun, die in enger räumlichen Nähe zu ihnen liegen. Ihre sich heute aus dem LSA-WG ergebenden Pflicht haben sie mit der Gründung des Abwasserzweckverbandes „Allerquelle“ erfüllt. § 7 Satz 2 LSA-GKG knüpft an den bei der Gründung vorhandenen Willen der Beschwerdeführerinnen an. Er kommt in dem Abschluß des zwischen den Bürgermeistern der betroffenen Gemeinden geschlossenen öffentlich-rechtlichen Vertrag (vgl. dazu Gern, Deutsches Kommunalrecht, 2. Aufl. 1997, S. 568 RdNr. 937) auf Gründung des Abwasserzweckverbandes zum Ausdruck. Das Handeln der Bürgermeister ist den von ihnen nach § 27 KommVfG vertretenen Gemeinden zuzurechnen. Hieran konnte der Gesetzgeber anknüpfen und der Verbandsgründung nachträglich die gewollte Rechtswirksamkeit verleihen.

{RN:65}
Sofern der ursprüngliche Wille - wie im Falle der Beschwerdeführerinnen - heute nicht mehr fortbesteht, hat dem der Gesetzgeber durch die Austrittsmöglichkeit nach § 8a Abs. 2 und 3 LSA-GKG n. F. Rechnung getragen. Hiervon haben die Beschwerdeführerinnen auch Gebrauch gemacht. Darüber hinaus ist es ihnen unbenommen, die Mitgliedschaft durch Kündigung zu beenden. In beiden Fällen werden die Beschwerdeführerinnen allerdings nicht von ihrer zivilrechtlichen Haftung für die Aktivitäten des Zweckverbandes „Allerquelle“ befreit.

{RN:66}
2.3.-->Auf der Grundlage von § 61 KommVfG konnten keine rechtsfähigen Abwasserzweckverbände entstehen. Infolgedessen blieben die einzelnen Gemeinden Trägerinnen der Aufgabe der Abwasserentsorgung. Da die beschwerdeführenden Kommunen diesen Mangel bis heute durch keine Neugründung auf der Grundlage des GKG-LSA behoben haben, ist die Zuständigkeit für die Abwasserentsorgung erst mit dem angefochtenen Gesetz rückwirkend auf die § 7 Satz 2 in Verbindung mit § 8a LSA-GKG entstandene Körperschaft des öffentlichen Rechts übergegangen. Dies ist mit dem Rechtsstaatsgebot aus Art. 2 Abs. 1 LSA-Verf vereinbar.

{RN:67}
2.3.1.-->Artikel 1 Nr. 1 des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über kommunale Zusammenarbeit vom 6. Oktober 1997 ist eine rückwirkende Norm. Sie bestimmt, daß

{RN:68}
- den nicht rechtsfähigen Abwasserzweckverbänden, deren Gründung in die Zeit vom Inkrafttreten der KommVfG bis zum Inkrafttreten des LSA-GKG am 16. Oktober 1992 fällt, nachträglich die Rechtsfähigkeit mit Wirkung von ihrer Gründung an verliehen wird (§ 7 Satz 2 LSA-GKG) und Rechte und Pflichten auch auf diese Zweckverbände übergehen (§ 9 Abs. 1 Satz 2 LSA-GKG), sowie daß

{RN:69}
- Verfahrensmängel bei der Gründung nach § 8a LSA-GKG als geheilt gelten.

{RN:70}
Damit knüpft das Gesetz tatbestandlich an ein in der Vergangenheit abgeschlossenes Geschehen - die Verbandsgründung - an, das zeitlich vor Inkrafttreten des Artikel 1 Nr. 1 des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über kommunale Zusammenarbeit vom 6. Oktober 1997 liegt. Damit ist hier ein Fall der sogenannten „echten Rückwirkung“ im Sinne der Rechtsprechung des 1. Senats des Bundesverfassungsgerichts (vgl. dazu: BVerfG, Beschl. v. 28.11.1984 - 1 BvR 1157/82 -, BVerfGE 68, 287, 306; Beschl. v. 13.05.1986 - 1 BvR 99, 461/85 -, BVerfGE 72, 175, 196; Beschl. v. 11.10.1988 - 1 BvR 743/86 und 1 BvL 80/86, BVerfGE 79, 29, 45 f.; BVerfG, Beschl. v. 15.10.1996 - 1 BvL 44, 48/92 -, BVerfGE 95, 64, 86) bzw. der „Rückbewirkung“ im Sinne der Terminologie des 2. Senats gegeben (vgl. dazu: BVerfG, Beschl. v. 14.05.1986 - 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200, 243). Da beide Senate die Zulässigkeit der Rückwirkung an der rechtsstaatlichen Garantie der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes aus Art. 20 Abs. 3 GG messen, können die dogmatischen Streitfragen um die Rückwirkung bei der hier vorliegenden Fallgestaltung offenbleiben (vgl. zu den dogmatischen Einzelheiten der Rückwirkung: Pieroth JZ 1984, 971; Bauer JuS 1984, 242; Maurer in Handbuch des Staatsrechts, herausgegeben von Isensee und Kirchhof, Band VI, § 60 B I, S. 218, RdNr. 11 ff.).

{RN:71}
Die Rechtsbeziehungen, die bis zum Inkrafttreten des Zweiten Änderungsgesetzes zwischen den an der Gründung der Abwasserzweckverbände beteiligten Kommunen einerseits und zwischen diesen zu Dritten andererseits gegolten haben, werden nun rückwirkend einer anderen rechtlichen Regelung unterworfen.

{RN:72}
2.3.1.1.-->Die Rechtsbeziehungen zwischen den an der Gründung beteiligten Gemeinden ergaben sich zum einen aus dem zwischen ihnen bestehenden öffentlich-rechtlichen Vertrag auf Gründung des gemeinsamen Abwasserzweckverbandes „Allerquelle“. Darüber hinaus waren die Fragen der Haftung der Kommunen für das Handeln des nicht als juristischer Person entstanden Zweckverbandes nach bürgerlichem Recht zu beantworten.

{RN:73}
Die an der Gründung beteiligten Kommunen haben - da sie irrig selbst davon ausgingen, mit der Zweckverbandsgründung sei eine juristische Person entstanden - die Zweckverbandsgeschäftsführer nicht nach §§ 164 ff. BGB bevollmächtigt, die Verträge in Namen der an der gewollten Gründung des Zweckverbandes beteiligten Kommunen abzuschließen. Mit der Unterzeichnung der Verbandssatzung durch die Bürgermeister der an der Gründung beteiligten Kommunen und der Aufnahme der Tätigkeit des Zweckverbandes wurde aber für außenstehende Dritte ein Rechtsschein erzeugt. Die privaten Dritten konnten davon ausgehen, daß die ihnen gegenübertretenden Zweckverbände Körperschaften des öffentliches Rechts waren. Schon die Verwendung des Begriffs „Zweckverband“ suggeriert, daß es sich um eine juristische Person handelt (vgl. etwa Creifelds, Rechtswörterbuch, 12. Aufl. 1994, Stichwort „Zweckverband“: „Der Zweckverband hat den Charakter einer öffentliche Körperschaft“). Soweit der (Schein-)Zweckverband Verträge mit Dritten einging, konnte er selbst in Ermangelung der Rechtsfähigkeit nicht Träger von Rechten und Pflichten werden.

{RN:74}
(1) Zum Teil wird die Auffassung vertreten, daß auf die nicht rechtsfähigen Zweckverbände nach § 61 KommVfG die Regelungen für die ebenfalls nicht rechtsfähige Gesellschaft bürgerlichen Rechts nach §§ 705 ff. BGB entsprechend anzuwenden seien (so: Wellmann LKV 1997, 402; ähnlich OLG Brandenburg LKV 1997, 426). Dies hätte die Konsequenz, daß die Gemeinden als Gesamtschuldnerinnen nach § 427 BGB Dritten gegenüber auf Erfüllung der von dem Zweckverband eingegangenen scheinbaren Verbindlichkeiten hafteten.

{RN:75}
In vielen Fällen war nach der von den Bürgermeistern unterzeichneten Satzung für die Wirksamkeit der Gründungsvereinbarung die Genehmigung durch die Gemeinderäte erforderlich (vgl. dazu Wellmann, LKV 1997, 402, 403). Fehlte es daran, so trat eine von den Beteiligten für notwendig angesehene Bedingung der Gründung nach § 158 Abs. 1 BGB nicht ein. Infolgedessen wäre nach bürgerlichem Recht eine Gesellschaft bürgerlichen Rechts nicht entstanden. Nimmt aber eine solche nach außen trotz des Gründungsmangels am Rechtsverkehr teil, wird für Dritte dennoch ein Rechtsschein dahingehend erzeugt, es handele sich um eine wirksam gegründete Gesellschaft bürgerlichen Rechts. Daher haften die für diesen Rechtsschein verantwortlichen (Schein-)Gesellschafter der sogenannten fehlerhaften Gesellschaft ebenfalls analog §§ 705 ff. BGB Dritten gegenüber als Gesamtschuldner auf Erfüllung der von der fehlerhaften Gesellschaft scheinbar für sie als Gesamthänder eingegangenen Verpflichtungen, sofern die Dritten die Mängel der Gesellschaftsgründung nicht hätten erkennen können (vgl. BGH, Urt. v. 14.10.1991 - II ZR 212/90 -, NJW 1992, 1501; Palandt / Thomas, BGB, 55. Aufl. 1996, § 705 RdNr. 12).

{RN:76}
Unter Rückgriff auf diese Behandlung fehlerhafter privatrechtlicher Gesellschaftsgründungen wird die Ansicht vertreten, daß auch die Kommunen bei einem Fehlschlag der Gründung eines Zweckverbandes als Gesamtschuldnerinnen nach § 427 BGB Dritten gegenüber auf Erfüllung haften (so Wellmann LKV 1997, 402, 403; LG Potsdam LKV 1997, 430. Die Entscheidung wurde in der Berufungsinstanz vom OLG Brandenburg LKV 1997, 426 aufgehoben. Das OLG Brandenburg verneint die Anwendbarkeit der Regeln über die fehlerhafte Gesellschaft).

{RN:77}
(2) Hält man dagegen das privatrechtliche Gesellschaftsrecht auf die Zweckverbandsgründung insgesamt nicht für anwendbar, weil es zweifelhaft ist, ob eine gescheiterte Gründung einer Körperschaft des öffenlichen Rechts ohne weiteres gleichbehandelt werden kann, so führt dies allerdings nicht dazu, daß eine Haftung der Kommunen gegenüber Dritten auf Erfüllung der von (Schein-)Zweckverbänden vorgenommenen Rechtsgeschäften entfiele.

{RN:78}
Die an der Gründung beteiligten Bürgermeister haben nach außen hin den Rechtsschein erzeugt, daß eine Körperschaft des öffentlichen Rechts entstanden ist. Dritte haben im erkennbaren Vertrauen darauf, daß ihnen eine juristische Person gegenübertrat, Rechtsgeschäfte abgeschlossen. Es kann von einem privaten Dritten nicht von Rechts wegen verlangt werden, daß er vor Abschluß eines Vertrages stets der Frage nachgehen muß, ob der ihm als „Zweckverband“ Gegenübertretende eine juristische Person ist und damit auch sein Schuldner sein kann. Der Private muß sich vielmehr nach dem allgemeinen Sprachverständnis (vgl. Creifelds, a. a. O.) darauf verlassen können, daß dies so ist. Nach den Grundsätzen des Verschuldens bei Vertragsschluß waren die Bürgermeister der Kommunen verpflichtet, selbst zu prüfen, ob der von ihnen gegründete Zweckverband Rechtsfähigkeit erlangen konnte oder nicht. Sie haben dies nicht getan, aber die Aufnahme der Tätigkeit durch den (Schein-)Zweckverband geduldet. Damit verletzten sie die ihnen Dritten gegenüber obliegenden Sorgfaltspflichten, auf deren Einhaltung der Rechtsverkehr sich verlassen können muß. Die Gemeinden sind für diese Pflichtverletzung ihrer Bürgermeister nach §§ 31, 89 BGB in Verbindung mit § 276 BGB zum Schadensersatz verpflichtet (OLG Brandenburg, LKV 1997, 426).

{RN:79}
(3) Da die Gründung des Abwasserzweckverbandes „Allerquelle“ bis zum Inkrafttreten des Artikel 1 Nr. 1 des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über kommunale Zusammenarbeit vom 6. Oktober 1997 nicht zum Entstehen einer juristischen Körperschaft des öffentlichen Rechts geführt hat, konnte auch die öffentlich-rechtliche Satzungsgewalt der an ihrer Gründung beteiligten Kommunen auf diesen nicht übergehen. Demzufolge war er auch nicht in der Lage, rechtmäßige Gebührenbescheide gegenüber den angeschlossenen Nutzern zu erlassen (OVG LSA, Beschl. v. 14.05.1997 - C 2 S 1/96 -, LKV 1997, 417).

{RN:80}
2.3.1.2.-->Mit Inkrafttreten des Artikel 1 Nr. 1 des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über kommunale Zusammenarbeit vom 6. Oktober 1997 veränderte sich die Rechtslage dahingehend, daß der Abwasserzweckverband „Allerquelle“ ab dem Zeitpunkt seiner Gründung - also ab Ende 1991 - als juristische Person in der Form einer Körperschaft des öffentlichen Rechts gilt (§§ 7 Satz 2, 8a LSA-GKG).

{RN:81}
Damit ist er allein Vertragspartner der mit ihm geschlossenen Verträge geworden. Eine Haftung der an der Gründung beteiligten Kommunen ist mit dem Inkrafttreten des Änderungsgesetzes erloschen. Wohl aber haben die Gemeinden den erforderlichen Finanzbedarf des Zweckverbandes nach § 24 LSA-GKG a. F. zu decken, damit der Zweckverband in der Lage ist, seinen Zahlungsverpflichtungen nachkommen zu können. Weiter ist die Aufgabe der Abwasserentsorgung nach § 9 Abs. 1 LSA-GKG auf den Zweckverband übergegangen. Damit kann er in eigener Zuständigkeit Satzungen und Verwaltungsakte für sein Aufgabengebiet erlassen (§ 9 Abs. 1 Satz 2 LSA-GKG). Die an der Gründung beteiligten Kommunen sind Mitglieder des Abwasserzweckverbandes „Allerquelle“ geworden.

{RN:82}
2.3.2.-->Der rückwirkenden Verleihung der Rechtsfähigkeit stehen keine Bedenken aus der Natur der Sache entgegen.

{RN:83}
Zwar entspricht es der durchgängigen gesetzlichen Regelung, daß juristische Personen des Privatrechts wie des öffentlichen Rechts immer erst mit Wirkung für die Zukunft als juristische Personen entstehen (vgl. u.a. § 21 BGB: „Der Verein ... erlangt Rechtsfähigkeit durch Eintragung in das Vereinsregister, § 11 GmbHG: „Vor der Eintragung in das Handelsregister ... besteht die Gesellschaft mit beschränkter Haftung als solche nicht“, § 41 AktG: „Vor der Eintragung in das Handelsregister besteht die Aktiengesellschaft als solche nicht“. Der öffentlichrechtliche Zweckverband entsteht einen Tag nach der Bekanntmachung der durch die Rechtsaufsichtsbehörde genehmigten Verbandssatzung (§ 19 Abs. 5 Satz 2 LSA-GKG a. F.) mit der Rechtsfolge, daß nach § 20 LSA-GKG: „Mit der Bildung des Zweckverbandes ...das Recht und die Pflicht der beteiligten kommunalen Gebietskörperschaften ...auf den Zweckverband über[gehen]“.

{RN:84}
Das schließt es jedoch nicht aus, daß der Gesetzgeber Rechtswirkungen vorverlegen kann. Dies ist für natürliche Personen in § 1923 Abs. 2 BGB gesetzlich für das Erbrecht geschehen. Danach besitzt der schon gezeugte, aber noch nicht geborene Mensch das Erbrecht. Stirbt der Erblasser vor seiner Geburt, so hat dies auf sein Erbrecht keinen Einfluß. Der ungeborene Mensch ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG weiter bereits Träger des Grundrechts auf Leben (BVerfG, Urt. v. 25.02.1975 - 1 BvF 1,2,3,4,5,6/74, BVerfGE 39, 1, 37; Urt. v. 28.05.1993 - 2 BvF 2/90 und 4,5/92 -, BVerfGE 88, 203, 251; Jarass in Jarass / Pieroth, GG, 3. Aufl. 1995, Art. 2 RdNr. 95; Lorenz in Handbuch des Staatsrechts, herausgegeben von Isensee und Kirchhof, Band VI, § 128 B I, S. 8 RdNr. 9 ff.). Wird die Leibesfrucht im Mutterleibe durch Dritte geschädigt, stehen dem später Geborenen gegen den Schädiger eigene Schadensersatzansprüche zu (BGH, Urt. v. 11.01.1972 - VI ZR 46/71 -, BGHZ 58, 48; BGH, Urt. v. 05.02.1985 - VI ZR 198/83 -, NJW 1985, 1390; Palandt / Heinrichs, BGB, § 1 RdNr. 5; Vorb. 72 vor § 249).

{RN:85}
2.3.3.-->Die Regelungskompetenz des einfachen Gesetzgebers wird nur durch die Verfassung begrenzt. Die Landesverfassung steht der rückwirkenden Verleihung der Rechtsfähigkeit - insbesondere aus dem Gesichtspunkt des Rechtsstaatsgebots aus Art. 2 Abs. 1 LVer-LSA - nicht entgegen.

{RN:86}
2.3.3.1.-->Ein uneingeschränktes Verbot rückwirkender Gesetze ordnet die Landesverfassung lediglich in Art. 22 Abs. 1 LSA-Verf an. Danach kann wegen einer Tat nur bestraft werden, wenn die Strafbarkeit gesetzlich bestimmt war, bevor die Tat begangen wurde (zum inhaltsgleichen Bundesrecht aus Art. 103 Abs. 2GG: BVerfG, Beschl. v. 24.10.1996 - 2 BvR 1851, 1853, 1875, 1852/94, BVerfGE 95, 96). Diese ausdrückliche Regelung läßt indessen nicht den Umkehrschluß zu, daß in allen anderen Rechtsgebieten rückwirkende Gesetze unbeschränkt zulässig sind. Das Rückwirkungsverbot ist vielmehr Ausdruck des Rechtsstaatsprinzips aus Art. 2 Abs. 1 LSA-Verf (vgl. zum Bundesrecht aus Art. 20 Abs. 3 GG: BVerfG Beschl. v. 16.10.1957 - 1 BvL 13/56, 46/56 - BVerfGE 7, 129; Urt. v. 07.11.1961 - 2 BvL 6/59 -, BVerfGE 13, 261, 270; Beschl. v. 19.12.1967 - 2 BvL 4/65 -, BVerfGE 23, 12, 32; BVerfGE 68, 287, 306; 72, 175; 72, 200, 240; 79, 29; Beschl. v. 25.05.1993 - 1 BvR 1509, 1648/91 -, BVerfGE 88, 384, 403; BVerfGE 95, 64, 82; BVerwG Urt. v. 05.12.1986 - BVerwG 4 C 31.85 -, BVerwGE 75, 262; Jarass in Jarass / Pieroth, GG, Art. 20 RdNr. 47; differenzierend Maurer, a. a. O., § 60 B I, S. 224 RdNr. 19 ff.).

{RN:87}
Der Rechtsstaat kann seine Aufgabe als Ordnungsfaktor des sozialen und staatlichen Lebens nur erfüllen, wenn das Recht auf Beständigkeit und Dauerhaftigkeit hin angelegt ist. Darauf, daß das Recht verläßlich ist, müssen sich die dem Recht unterworfenen Bürgerinnen und Bürger sowie juristischen Personen - zu denen auch die Kommunen als Körperschaften des öffentlichen Rechts gehören - verlassen können. Nur dann werden sie das Recht auch als für sich verbindlich anerkennen. Das Vertrauen in die Fortgeltung des Rechts bildet damit die Grundlage der rechtsstaatlich Ordnung und des Rechts überhaupt (Maurer, a. a. O., § 60 A I, S. 212 RdNr. 1, § 60 A III, S. 216 RdNr. 6).

{RN:88}
Die Rückwirkung von Gesetzen und damit eine nachträgliche Veränderung einer einmal gegebenen Rechtslage verstößt zwar grundsätzlich gegen das Erfordernis der Rechtssicherheit. Der Gesetzgeber handelt widersprüchlich, wenn er seine früher maßgebliche und von ihm selbst gesetzte Rechtsordnung mit rückwirkender Kraft aufhebt und nun in der Vergangenheit liegende Lebenssachverhalte anderen Rechtsfolgen unterwirft. Dispositionen, die im Hinblick auf den Bestand eines einmal gegebenen Rechts getroffen worden sind, werden so nachträglich entwertet. Den rechtsanwendenden Verwaltungsbehörden und Gerichten, die an das früher geltende Recht gebunden waren, wird die Grundlage ihrer Entscheidungen und Maßnahmen nachträglich entzogen. Was einmal Recht war, wird nun nachträglich zum Unrecht (Maurer, a. a. O., § 60 B I, S. 227 RdNr. 26). Im Schutz des Vertrauens der dem Recht Unterworfenen findet das Rückwirkungsverbot seinen Grund, aber auch seine Grenze (BVerfGE 88, 384).

{RN:89}
Bildet sich aber ausnahmsweise kein Vertrauen der von einer gesetzlichen Regelung Betroffenen, so steht der Rückwirkung das Rechtsstaatsprinzip nicht entgegen (BVerfGE 95, 64, 87; Jarass in Jarass / Pieroth, GG, Art. 20 RdNr. 51). Das Vertrauen ist u.a. dann nicht schutzwürdig, wenn

{RN:90}
- die Betroffenen nach der rechtlichen Situation im Zeitpunkt, auf den der Eintritt der Rechtsfolgen zurück bezogen wird, mit dieser Regelung rechnen mußten,

{RN:91}
- eine Norm nichtig ist und durch eine gültige ersetzt wird,

{RN:92}
- die Rechtslage unklar und verworren war oder eine Regelungslücke vorlag (zur Regelungslücke siehe BVerfGE 7, 129, 152; 13, 261).

{RN:93}
Unabhängig von der Frage, ob der Schutz des Vertrauens in eine einmal gegebene Rechtslage einer rückwirkenden Veränderung entgegensteht, kann es zwingende Gründe des allgemeinen Wohls geben, die diese erfordern (vgl. dazu BVerfG, Beschl. v. 14.11.1961 - 2 BvR 345/60 -, BVerfGE 13, 215; BVerfGE 13, 261, 272; BVerfG, Beschl. v. 17.01.1967 - 2 BvL 28/63 -, BVerfGE 21, 117, 132; BVerfG, Beschl. v. 05.07.1983 - 2 BvR 460/80 -, BVerfGE 64, 367, 384; BVerfG, Beschl. v. 10.04.1984 - 2 BvL 19/82 -, BVerfGE 67, 1, 17; BVerfGE 72, 200, 258, 260; Maurer, a. a. O., § 60 B I, S. 232 RdNr. 36).

{RN:94}
2.3.3.2.-->Das Zweite Gesetz zur Änderung des Gesetzes über kommunale Zusammenarbeit vom 6. Oktober 1997 hat kein schutzwürdiges Vertrauen der betroffenen Kommunen in den Fortbestand der bei der Gründung der Zweckverbände gegebenen Rechtslage zerstört.

2.3.3.2.1.-->Das Änderungsgesetz beinhaltet keine Einzelfallregelung. Es gilt nicht nur für die antragstellenden Gemeinden, sondern hat einen generellen und abstrakten Charakter. Es trifft auf alle Gemeinden des Landes Sachsen-Anhalt zu. Bei der Prüfung der Schutzwürdigkeit des Vertrauens kann daher nicht allein auf die Beschwerdeführerin abgestellt werden. Vielmehr muß generalisierend und typisierend festgestellt werden, worauf sich das Vertrauen der Gemeinden des Landes gerichtet hat (vgl. BVerfG, Beschl v. 20.10.1971 - 1 BvR 757/66 -, BVerfGE 32, 111, 123; BVerfG, Beschl. v. 09.10.1985 - 1 BvL 7/83 -, BVerfGE 71, 1, 13; Maurer, a. a. O., § 60 B I, S. 225 RdNr. 22).

{RN:96}
2.3.3.2.2.-->Auf den Fortbestand der in § 61 KommVfG enthaltenen Regelungslücke haben die betroffenen Kommunen bei Gründung der Abwasserzweckverbände nicht vertraut. Daher konnte der Gesetzgeber das Regelungsdefizit - die fehlende Verleihung der Rechtsfähigkeit - rückwirkend beheben.

{RN:97}
Die Aufgabe der Abwasserentsorgung war ein vorrangiges Ziel des Umweltschutzes in den neuen Bundesländern. Die Bundesrepublik Deutschland und das Land Sachsen-Anhalt haben hierfür in erheblichem Umfang Fördermittel zur Verfügung gestellt, um die desolate Abwasserentsorgung in den neuen Bundesländern auf den Stand der alten Bundesländer zu bringen. Wirtschaftlich sinnvoll konnten Abwasseranlagen aber nicht von jeder einzelnen der zum Teil sehr kleinen Gemeinden - beide Beschwerdeführerinnen haben unter 500 Einwohner - errichtet und betrieben werden. Vielmehr war es von vornherein notwendig, daß sich die Gemeinden mit anderen zur gemeinsamen Erledigung dieser Aufgabe zusammenschlossen.

{RN:98}
Hierfür bot das Kommunalrecht den Gemeinden in alten Bundesländern die Figur des Zweckverbandes als Körperschaft des öffentlichen Rechts an. Von allen Formen der kommunalen Zusammenarbeit (Arbeitsgemeinschaften, Zweckvereinbarungen, öffentlich-rechtliche Verträge, Verwaltungsgemeinschaften, Ämtern, Zweckverbände) kommt dem Zweckverband die größte Bedeutung zu. Er ist die klassische Form der kommunalen Zusammenarbeit und hat sich hinsichtlich der organisatorischen, finanzwirtschaftlichen, steuerlichen und mitwirkungsrechtlichen Fragen seit mehr als einem Jahrhundert bewährt. Er ist die für die Erfüllung kommunaler Gemeinschaftsaufgaben eigens geschaffene Rechtsform. Die Vorzüge einer Körperschaft des öffentlichen Rechts bestehen insbesondere darin, daß die öffentlich-rechtliche Aufgabenerledigung auf die Körperschaft übergeht, d.h. daß auch alle öffentlich-rechtlichen Befugnisse von ihr wahrgenommen werden können. Dazu gehört die Satzungsgewalt ebenso wie die Dienstherrnfähigkeit.

{RN:99}
Auch die Rechtsordnung der DDR kannte Zweckverbände. Art. 84 DDR-Verf sah vor, daß „die örtlichen Volksvertretungen ... zur gemeinsamen Wahrnehmung ihrer Aufgaben Verbände bilden [können]“. Hierunter fielen auch die kommunalen Zweckverbände (Sorgenicht / Weichelt / Riemann / Semler, Verfassung der DDR, Staatsverlag der DDR, 1969, Art. 84 Anm. 2). Das Nähere regelte das Gesetz über die örtlichen Volksvertretungen und ihre Organe in der Deutschen Demokratischen Republik vom 12.07.1973 - GöV - (DDR-GBl I Nr. 32 S. 313). Der Zweckverband war auf Grund der Verwaltungsstruktur der DDR keine juristische Person (Autorenkollektiv, Kommentar zum GöV, Staatsverlag der DDR, 2. Aufl. 1977, § 69 Anm. 1.4). Er wurde durch übereinstimmende Beschlüsse der Volksvertretungen der Kommunen gebildet und von einem Rat geleitet, dem Vertreter der beteiligten Gemeinden angehörten. Er arbeitete auf der Grundlage eines von den Volksvertretungen beschlossenen Statuts und der Beschlüsse der Volksvertretungen sowie des Verbandsrates. Der Zweckverband konnte gemeinsame Betriebe und Einrichtungen bilden. Diese waren dem Rat einer der beteiligten Mitgliedsgemeinden zu unterstellen. Von diesem Rat erhielt der Zweckverband die staatlichen Planaufgaben. Der Rat der Gemeinde war für die Einhaltung der Plan- und Finanzvorgaben verantwortlich.

{RN:100}
Durch das KommVfG vom 17. Mai 1990 führte die Volkskammer der DDR die kommunale Selbstverwaltung wieder ein. Nach § 61 KommVfG konnten die Kommunen „Zweckverbände“ bilden. Der Gesetzgeber knüpfte dabei nicht an die Zweckverbände nach Art. 84 DDR-Verf in Verbindung mit § 69 GöV an. Im Hinblick auf die zum Zeitpunkt des Erlasses des KommVfG bestehende Erwartung einer baldigen Herstellung der staatlichen Einheit Deutschlands sollten den Kommunen in der DDR vielmehr die gleichen Handlungsinstrumentarien zur Verfügung gestellt werden, wie sie die Gemeinden in den alten Bundesländern besaßen. Dieses Ziel konnte aber mit der getroffenen gesetzlichen Regelung nicht erreicht werden. Es hätte der ausdrücklichen Anordnung der gewollten Rechtsfolge - Entstehen einer juristischen Person - im Gesetz selbst bedurft (LVfG-LSA, LKV 1997, 411). Offenbar meinte der Gesetzgeber, daß schon die Verwendung des Begriffs „Zweckverband“ beinhaltete, daß rechtsfähige Körperschaften entstehen würden (Bretzinger / Büchner / Uhder, Kommunalverfassung der DDR 1991, § 61 Rdnr. 2; Schmidt-Eichstädt / Petzold / Melzer / Penig / Plate / Richter, Gesetz über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der DDR (Kommunalverfassung) 1990, § 61 Anm. 1. Beide Kommentare stellen ohne nähere Begründung fest, daß ein Zweckverband eine Körperschaft des öffentlichen Rechts sei. Schlempp, Kommentar zur Kommunalverfassung 1990 verweist in seiner Erläuterung zu § 61 KommVfG zwar auf §§ 4 bis 23 - und damit auch auf § 6 - des Hessischen Gesetzes über Kommunale Gemeinschaftsarbeit vom 16.12.1969, ohne darauf einzugehen, daß das hessische Gesetz ausdrücklich die Rechtsfolge anordnet, daß der Zweckverband Körperschaft des öffentlichen Rechts ist, eine entsprechende Regelung im KommVfG aber fehlt). Allein die Begriffsverwendung konnte dies nicht erreichen. Damit blieb die geschaffene Regelung der Volkskammer lückenhaft.

{RN:101}
Da aber der Gesetzgeber wie die Kommunen offenbar davon ausging, allein durch die Gründung der Abwasserzweckverbände würden selbständige juristische Personen entstehen und sie - die Gemeinden - damit die gleichen rechtlichen Handlungsmöglichkeiten erhalten würden wie die Kommunen in den Ländern der alten Bundesrepublik, fehlte es bei dem Gründungsvorgang schon an dem Bewußtsein, daß der Gesetzgeber eine lückenhafte Regelung erlassen hatte. Damit bildete sich auch kein Vertrauen auf den Fortbestand der wirklichen Rechtslage, ebensowenig darauf, daß der Gesetzgeber seinen „Irrtum“ nicht korrigieren würde. Die Gründung der Abwasserzweckverbände geschah gerade umgekehrt - in Verkennung der wahren Rechtslage - im Vertrauen darauf, daß ihnen die Zweckverbandsgründung das Entstehen einer rechtsfähigen Körperschaft des öffentlichen Rechts bescheren würde. Wenn der Gesetzgeber nunmehr dieses Vertrauen nachträglich rechtfertigt, so ist von Verfassungs wegen gegen die Rückwirkung kein Einwand zu erheben (BVerfGE 7, 129, 152). Die Änderung des § 7 LSA-GKG durch Artikel 1 Nr. 1 des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über kommunale Zusammenarbeit vom 6. Oktober 1997 hat nachträglich das ursprünglich in die Regelung des § 61 KommVfG gesetzte Vertrauen erfüllt (vgl. dazu auch den ähnlich gelagerten Fall der rückwirkenden Heilung von Beurkundungsvorschriften: BVerfG, Beschl. v. 12.06.1986 - 2 BvL 5/80, 17/82 und 2 BvR 635/80 -, BVerfGE 72, 302).

{RN:102}
2.3.3.2.3.-->Erst als später die Regelungslücke aufgedeckt wurde - spätestens nach dem Urteil des Landesverfassungsgerichts vom 3. Juli 1997 - LVG 1/97 - konnte für die Beschwerdeführerin und andere Kommunen, die sich in der gleichen Lage befanden, der Eindruck entstehen, daß die rechtlichen Konsequenzen aus dem Nichtentstehen einer juristischen Person durch die Zweckverbandsgründung nach § 61 KommVfG allein von ihnen - den betroffenen Kommunen - gezogen werden könnten. Aber auch dieses Vertrauen ist nicht schutzwürdig. Die aus dem Rechtsstaatsgebot fließende Gewährleistung der Rechtssicherheit verbietet rückwirkende Regelungen, mit denen eine bestehende Regelungslücke geschlossen wird, dann, wenn im Vertrauen auf eine einmal gegebene Rechtslage Dispositionen getroffen worden sind, die durch eine rückwirkende abweichende Rechtsnorm im nachhinein entwertet würden (vgl. zu dem ähnlich gelagerten Fall der rückwirkenden Heilung von Beurkundungsvorschriften: BVerfGE 72, 302, 325).

{RN:103}
Die Beschwerdeführerinnen haben aber bis zum Inkrafttreten des Artikel 1 Nr. 1 des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über kommunale Zusammenarbeit vom 6. Oktober 1997 keine Dispositionen im Vertrauen darauf getroffen, daß sie nicht Mitglieder eines rechtsfähigen Abwasserzweckverbandes „Allerquelle“ geworden sind. Da sie selber von ihrer Größe nicht in der Lage sind, die Aufgabe der Abwasserentsorgung eigenständig zu erledigen, sind sie nach § 151 Abs. 5 LSA-WG verpflichtet, sich mit anderen Kommunen zu einem Zweckverband zusammenzuschließen. Dies ist aber offenbar nicht erfolgt. Daß sie an ihrem ursprünglichen Willen, Mitglied des Abwasserzweckverbandes „Allerquelle“ sein zu wollen, durch Artikel 1 Nr. 1 des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über kommunale Zusammenarbeit vom 6. Oktober 1997 festgehalten werden, führt für die Beschwerdeführerinnen zu keiner unzumutbaren Belastung. Sie haften - wie bereits dargelegt - zivilrechtlich mit den übrigen an der Gründung beteiligten Kommunen für die Verbindlichkeiten ihrer Beteiligung „Allerquelle“, die durch die bisherige Tätigkeit dieses Verbandes entstanden sind.

{RN:104}
Daß, was den Beschwerdeführerinnen rechtlich durch Artikel 1 Nr. 1 des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über kommunale Zusammenarbeit vom 6. Oktober 1997 entzogen worden ist, ist ein „Wahlrecht“, mit wem sie einen Abwasserzweckverband eingehen wollen und mit wem nicht. Dieses „Wahlrecht“ besteht aber infolge der faktischen Entwicklung seit der Gründung des Abwasserzweckverbandes bis heute praktisch nicht mehr. Das bloße „nicht-mehr-Mitglied-in-diesem-Verband-sein-Wollen“ ist rechtlich unbeachtlich. Nach § 157 Abs. 5 in Verbindung mit Abs. 1 LSA-WG müssen die Beschwerdeführerinnen wegen ihrer geringen Größe die Zusammenarbeit mit anderen Kommunen suchen, um die ihr nach § 151 Abs. 1 Satz 2 LSA-WG zur Pflicht gemachte Aufgabe erfüllen zu können. Dies können sie zu wirtschaftlich vertretbaren Bedingungen nur mit Gemeinden in ihrer Nachbarschaft tun.

{RN:105}
Hinzukommt, daß eine solche Neugründung nicht dazu führt, daß sich die Verbindlichkeiten für die Tätigkeit des Abwasserverbandes „Allerquelle“ sich in Nichts auflösen. Hierfür haben die Beschwerdeführerinnen zivilrechtlich einzustehen. Es ist daher konsequent, wenn der Gesetzgeber die Gemeinden an dem, was sie aus eigenem ihnen zurechenbaren Tun ihrer Bürgermeister zu verantworten haben, festhält.

{RN:106}
Sofern andere Gemeinden nach Kenntnis der Tatsache, daß der von ihnen nach § 61 KommVfG gegründete Zweckverband nicht als juristische Person entstanden war, einen anders zusammengesetzten Zweckverband auf der Grundlage des LSA-GKG gegründet haben, berührt dies die Zulässigkeit der Rückwirkung durch das angegriffenen Gesetz nicht. Die Gemeinden behalten das Recht, in solchen Fällen sich aus dem nunmehr rückwirkend gebildeten Verband durch Kündigung oder Austritt zu lösen.

{RN:107}
2.3.3.2.4.-->Dies bedeutet nicht, daß sich die Beschwerdeführerinnen nicht aus dem Abwasserzweckverband „Allerquelle“ lösen können.

{RN:108}
Einer Willensänderung muß nach § 8 Abs. 2 Ziffer 7 LSA-GKG die Satzung der Abwasserzweckverbände Rechnung tragen. Sie muß die Möglichkeit einer Kündigung der Mitgliedschaft aus wichtigem Grund zulassen. Im Rahmen dieser Prüfung, müssen die Verbindlichkeiten zwischen den an der Gründung beteiligten Kommunen aufgeteilt und eine Klärung der Haftung für laufende Baumaßnahmen gefunden werden.

{RN:109}
Darüber hinaus sah § 19a GKG-LSA a. F. die Möglichkeit des Austritts vor. Hiervon haben die Beschwerdeführerinnen Gebrauch gemacht. Im Rahmen des Prüfungsverfahrens ist zusätzlich zu der Frage der Regelung der Haftung für die Verbindlichkeiten festzustellen, ob die austrittswillige Kommune ein wasserwirtschaftlich und wirtschaftlich vertretbares und finanzierbares Alternativkonzept vorlegen kann. Es darf nicht zu einer Überdimensionierung der Anlagen für die nicht austrittswilligen Kommunen kommen, da die Überkapazitäten zwangsläufig zu höheren Gebühren für die Angeschlossenen führen würden und unter Umständen der Bestand des Restverbandes insgesamt gefährden kann.

{RN:110}
2.4.-->Die rückwirkende Heilung der Verfahrensmängel bei der Gründung der Abwasserzweckverbände - hier das Fehlen der Beschlüsse des Gemeinderates über die Mitgliedschaft in dem Zweckverband und die Zustimmung zur Satzung des Zweckverbandes nach § 21 Abs. 3 Buchstabe o KommVfG in Verbindung mit § 61 Abs. 1 KommVfG, sowie die fehlerhafte Veröffentlichung der Satzung und der Genehmigungsverfügung - durch die Änderung der §§ 7 Satz 2, 8a LSA-GKG durch Artikel 1 Nr. 1 des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über kommunale Zusammenarbeit vom 6. Oktober 1997 ist mit der Landesverfassung vereinbar.

{RN:111}
2.4.1.-->Der Gesetzgeber konnte ohne Verstoß gegen das rechtsstaatliche Rückwirkungsverbot aus Art. 2 Abs. 1 LSA-Verf Verfahrensmängel wegen der fehlenden Beschlußfassung des Gemeinderates heilen.

{RN:112}
2.4.1.1.-->Allein die rückwirkende Verleihung der Rechtsfähigkeit der nach § 61 KommVfG gebildeten Zweckverbände hätte im Falle des Abwasserzweckverbandes „Allerquelle“ nicht dazu geführt, daß wirksam eine Körperschaft des öffentlichen Rechts entstanden wäre. Das Entstehen einer juristischen Person ist ein streng formalisiertes Verfahren. Mängel führen daher zur Unwirksamkeit der Gründung. Die Beschwerdeführerinnen und die anderen Gemeinden, die sich in derselben Lage wie diese befinden, mußten nicht damit rechnen, daß der Gesetzgeber, der selbst die Verfahrensvorschriften erlassen hat, rückwirkend dabei aufgetretene Mängel heilen würde. Dies führt umgekehrt zu dem Bewußtsein der Kommunen, selbst die Konsequenzen aus der Situation ziehen zu müssen und zu können. Bei der hier zu beurteilenden Materie kommt hinzu, daß der Gesetzgeber die Beteiligung des Gemeinderates als notwendig angesehen hat. Daher konnte die Beschwerdeführerin auch darauf vertrauen, daß die gewählte Gemeindevertretung über die Gründung eines Abwasserzweckverbandes nach wie vor mit entscheiden konnte. Über dieses Vertrauen setzt sich der Gesetzgeber mit seiner Heilungsvorschrift nachträglich hinweg.

2.4.1.2.--> Dennoch ist die rückwirkende Heilung der bei der Verbandsgründung aufgetretenen Verfahrensmängel aus zwingenden Gründen des Gemeinwohls von Verfassungs wegen auf Grund der besonderen Situation in den neuen Bundesländern gerechtfertigt, die in den ersten Jahren nach der Wiederherstellung der deutschen Einheit gegeben war.

{RN:114}
Das Verbot der Rückwirkung von Gesetzen erfährt seine Ausnahme nicht allein dann, wenn ein schutzwürdiges Vertrauen nicht vorliegt, sondern darüber hinaus auch dann, wenn zwar ein schutzwürdiges Vertrauen gegeben ist, es aber gegenüber dem vordringlichen Gemeinwohl zurücktreten muß (BVerfGE 13, 215, 224; 13, 261, 272; 21, 117, 132; 64, 367, 384; 72, 200, 258, 260; Maurer, a. a. O., § 60 I, S. 228 RdNr. 27).

{RN:115}
Das Erreichen des in der Präambel der Landesverfassung und in den Art. 2 Abs. 1 LSA-Verf und Art. 35 Abs. 1 LSA-Verf verankerten Staatszieles des Schutzes der natürlichen Lebensgrundlagen, zu dem auch die sachgerechte Abwasserbeseitigung gehört, ist - wie bereits dargelegt - ein Belang des Gemeinwohls, den zu erreichen Verpflichtung des Staates und der Kommunen ist. Die Erfüllung ist den Gemeinden nach Art. 35 Abs. 4 LSA-Verf in Verbindung mit § 151 LSA-WG zur Pflichtaufgabe gemacht. Kleine und mittlere Kommunen können sie nur gemeinsam erfüllen und müssen sich dazu zu Zweckverbänden zusammenschließen. Dies ist von ihnen so auch als notwendig angesehen worden. In der Tat haben die Gemeinden sofort nach Inkrafttreten des KommVfG, mit dem sie die kommunale Selbstverwaltung wiedergewonnen hatten, damit begonnen, sich zu Abwasserzweckverbänden zusammenzuschließen.

{RN:116}
Insgesamt mißlangen dabei 80% der Gründungen auf Grund von Verfahrensmängeln. Wobei hier sowohl Gründungen nach § 61 KommVfG wie nach §§ 17 ff. LSA-GKG a. F. erfaßt sind. Die extrem hohe Zahl von Verfahrensfehlern kann angesichts der Situation in den neuen Bundesländern in den ersten Jahren nach der Wiederherstellung der deutschen Einheit nicht verwundern. Die Ursache liegt zum einen darin, daß die Gemeinden in der früheren DDR seit 1952 im Wesentlichen lediglich als untere Verwaltungsbehörden der zentralistisch straff geführten Staatsverwaltung fungierten. Die DDR hatte durch das Gesetz über die weitere Demokratisierung des Aufbaus und der Arbeitsweise der staatlichen Organe in den Ländern der Deutschen Demokratischen Republik vom 23. Juli 1952 (DDR-GBl Teil 1 Nr. 99, S. 613) sowie durch Art. 47 Abs. 2 der Verfassung der Deutschen Demokratischen Republik vom 6. April 1969 (DDR-GBl Teil 1 Nr. 8, S. 199, geändert durch Gesetz vom 07.10.1974 [DDR-GBl Teil 1 Nr. 47, S. 425]) die kommunale Selbstverwaltung aufgehoben. Als sich der Beitritt der DDR zur Bundesrepublik Deutschland nach der Wende vom Herbst 1989 abzeichnete, wurde von der letzten Volkskammer der DDR durch das Gesetz über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der Deutschen Demokratischen Republik vom 17. Mai 1990 (DDR-GBl Teil I Nr. 28, S. 255) und das Gesetz über Verfassungsgrundsätze vom 17. Juni 1990 (DDR-GBl Teil I Nr. 33, S. 299) die kommunale Selbstverwaltung nach dem Vorbild des Art. 28 Abs. 2 GG wiederhergestellt. Durch das Verfassungsgesetz zur Bildung von Ländern in der Deutschen Demokratischen Republik vom 22. Juli 1990 (DDR-GBl Teil I Nr. 51, S. 955) wurde schließlich das Gesetz von 1952 über die Demokratisierung des Aufbaus der DDR-Verwaltung auch formell aufgehoben. Am 03. Oktober 1990 trat die Deutsche Demokratische Republik der Bundesrepublik Deutschland bei. Damit hatten die Kommunalverwaltungen und Gemeinderäte nahezu übergangslos, ohne ausreichende Zeit für eine Schulung des Personals zu haben und ohne daß im erforderlichen Umfange sachkundige Berater zur Verfügung gestellt werden konnten, die in Jahrzehnten gewachsene Rechtsordnung der alten Bundesrepublik anzuwenden. Die Aufsichtsbehörden waren mit ihren neuen Aufgaben ebenso überfordert. Hier liegt die weitere Ursache dafür, daß 80% der Zweckverbandsgründungen infolge von Verfahrensmängeln fehlschlugen.

{RN:117}
In dieser Lage standen die Kommunen unter dem hohen Erwartungsdruck der Bevölkerung, die auf eine Änderung der desolaten Abwasserversorgung drängte. Sie ließen sich auf die für sie ungewohnte Gründung von Zweckverbänden ein, obwohl ihnen dafür die Erfahrung fehlte, es offenbar auch an ausreichender Beratung mangelte und vielfach die erforderlichen Rechtskenntnisse weder bei ihnen noch bei den Aufsichtsbehörden vorhanden waren. In diese Zeit des Umbruchs fiel im November 1991 die Gründungsversammlung des Abwasserverbandes „Allerquelle“. Ohne daß die Aufsichtsbehörden Mängel erkannten oder die richtigen Konsequenzen aus Verfahrensverstößen zogen, wurden Satzungen genehmigt. Die unwirksam gegründeten Zweckverbände nahmen ihre Tätigkeit auf.

{RN:118}
Angesichts des extrem hohen Anteils an fehlgeschlagenen Gründungen konnte der Gesetzgeber - nachdem ihm erst 1995 das ganze Ausmaß bekannt geworden war - nicht darauf bauen, daß die Kommunen für alle von ihnen gebildeten Zweckverbände Neugründungen vornehmen oder sich mit anderen Gemeinden zusammenschließen würden . Denn inzwischen hatte sich herausgestellt, daß in vielen Fällen die Anlagen überdimensioniert waren und von daher hohe Kosten auf die Verbandsgemeinden zukamen. Daher strebten zunehmend Gemeinden danach, sich der zivilrechtlichen Haftung durch „eine Flucht aus dem Verband“ zu entziehen. Ferner hätte eine Neugründung des ursprünglich gewollten oder eines anderen Verbandes keine rückwirkende Regelung der Folgen aus der inzwischen seit fünf Jahren andauernde Tätigkeit nach sich gezogen. Diese Fragen bedurften aber der Klärung. Die Sanierung der „Altlasten“ mußte im Interesse der Gemeinden, die - wie bereits dargelegt - zivilrechtlich für die Tätigkeit der Zweckverbände einzustehen hatten - und der Dritten, die mit den (Schein-) Zweckverbänden Verträge geschlossen hatten, geklärt werden. Für die erbrachten Leistungen konnten die nicht rechtsfähigen Abwasserzweckverbände keine rechtmäßigen Gebührenbescheide erlassen (OVG-LSA, LKV 1997, 417). Weiter konnten öffentliche Zuschüsse nicht an die Scheinzweckverbände gewährt werden. Damit lagen in einem erhebliche Umfang Fördermittel brach, die für die Belebung der Wirtschaft in Sachsen-Anhalt dringend gebraucht werden.

{RN:119}
Daher war eine dringende Notwendigkeit gegeben, die entstandene Rechtslage mit dem, was die Kommunen bei der Gründung der Zweckverbände gewollt und ins Werk gesetzt hatten, in Übereinstimmung zu bringen. Der Gesetzgeber konnte dies nur durch eine gesetzlich angeordnete rückwirkende Heilung von Gründungsmängeln sicherstellen.

{RN:120}
Dies bedeutet für die Kommunen nicht, daß sie zwangsweise auf immer in einem von ihnen heute vielleicht nicht mehr gewollten Zweckverband zusammenbleiben müssen. Ihnen bleibt der Weg der Kündigung. Diese setzt aber voraus, daß die Haftung für die Verbindlichkeiten aus dem bisherigen Tun des Zweckverbandes mit den anderen Verbandsgemeinden geregelt wird.

{RN:121}
2.5.-->Aus dem zuvor Dargelegten ergibt sich, daß der Gesetzgeber ohne Verstoß gegen das rechtsstaatliche Rückwirkungsverbot Art. 2 Abs. 1 LSA-Verf Verfahrensmängel wegen der fehlerhaften Veröffentlichung der Verbandssatzung und des Genehmigungsbescheides der Aufsichtsbehörde heilen konnte.

{RN:122}
2.6.-->Da der Gesetzgeber ohne Verstoß gegen die Landesverfassung rückwirkend den nach § 61 KommVfG gegründeten Zweckverbänden die Rechtsfähigkeit verleihen und bei ihrer Gründung aufgetretene Verfahrensmängel beheben konnte, konnte er auch nach dem durch Artikel 1 Nr. 1 des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über kommunale Zusammenarbeit vom 6. Oktober 1997 geänderten § 9 Abs. 1 Satz 2 LSA-GKG anordnen, daß auf diese Zweckverbände Rechte und Pflichten aus § 151 LSA-WG der an ihrer Gründung beteiligten Kommunen als von Anfang an - also ab der Gründung - übergegangen gelten.

{RN:123}
3.-->Das Landesverfassungsgericht weist vorsorglich darauf hin, daß die Entscheidung über die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes keine Aussage darüber enthält, welchem Verband die Gemeinde angehört. Falls diese Frage streitig ist, muß sie von der Fachgerichtsbarkeit entschieden werden.

{RN:124}
4.-->Die Verfassungsbeschwerden können daher keinen Erfolg haben und sind mit der Kostenfolge aus § 32 LSA-VerfGG zurückzuweisen.
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Das Gericht

Der Sitz des Landesverfassungsgerichts ist Dessau-Roßlau.