Urteil des Gerichtes

Tenor:

1.-->Art. 4 des Ersten Gesetzes zur Erleichterung von Investitionen und zur Entbürokratisierung von Verwaltungsverfahren - 1.IEG-LSA - (LSA-GVBl., S. 358) verstößt insoweit gegen Art. 87 Abs. 3 der Landesverfassung, als er keine Regelung zur Kostendeckung für die den Beschwerdeführerinnen übertragenen Aufgaben der Überwachung von Märkten und Gestattungen, der Aufforderung zur Abgabe einer Gewerbeanzeige sowie zur Gewerbeanzeige von Amts wegen enthält.
2.-->Art. 4 1.IEG-LSA verstößt zudem gegen Art. 87 Abs. 3 der Landesverfassung, als für die übertragenen Aufgaben nach § 14 der Gewerbeordnung keine ausreichende Deckung der den Beschwerdeführerinnen entstehenden Mehrbelastungen vorgesehen ist.
3.-->Im Übrigen werden die Verfassungsbeschwerden zurückgewiesen.
4.-->Gerichtskosten werden nicht erhoben. Das Land hat den Beschwerdeführerinnen ein Viertel der außergerichtlichen Kosten zu erstatten.

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
(Die grauen Ziffern über den Absätzen sind durchlaufende Absatznummern [Randnummern].)
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Tatbestand

{RN:1}
1.-->Der Landtag von Sachsen-Anhalt hat am 13.08.2002 das Erste Gesetz zur Erleichterung von Investitionen und zur Entbürokratisierung von Verwaltungsverfahren (1.IEG-LSA) verabschiedet, das am 17.08.2002 in Kraft getreten ist (LSA-GVBl., S. 358). Das Artikelgesetz enthält in Art. 1 Änderungen der Bauordnung Sachsen-Anhalt, in Art. 2 Änderungen des Denkmalschutzgesetzes Sachsen-Anhalt und hebt in Art. 3 das Vergabegesetz des Landes Sachsen-Anhalt auf. In den für dieses Verfahren relevanten Artikeln 4 und 5 werden Änderungen in Bezug auf die Zuständigkeiten im Immissions-, Gewerbe- und Arbeitsschutzrecht sowie in anderen Rechtsgebieten getroffen. Dabei ändert Art. 4 1.IEG-LSA die Verordnung über die Regelung von Zuständigkeiten im Immissions-, Gewerbe- und Arbeitsschutzrecht sowie in anderen Rechtsgebieten. Die Regelung hat folgenden Wortlaut:
„In Anlage 1 Übersicht zum nachfolgenden Verzeichnis Abschnitt „Erläuterungen zum Verzeichnis“ Abkürzung „Lkr/St“ der Verordnung über die Regelung von Zuständigkeiten im Immissions-, Gewerbe- und Arbeitsschutzrecht sowie in anderen Rechtsgebieten vom 14. Juni 1994 (GVBl. LSA S. 636), zuletzt geändert durch Anlage laufende Nummer 418 zum Vierten Rechtsbereinigungsgesetz vom 19. März 2002 (GVBl. LSA S. 130), werden die Worte „mehr als 10000 Einwohnern“ durch den Klammerzusatz „(mit mehr als 10000 Einwohnern, soweit nicht lfd. Nrn. 1.1, 1.21 bis 1.28, 1.30 bis 1.32, 1.39, 1.40, 1.42 bis 1.44 Buchst. e, lfd. Nr. 3.1.7)“ ersetzt“.

{RN:2}
Der Sache nach werden durch diese Regelung vor allem Aufgaben nach der Gewerbeordnung und dem Gaststättengesetz von den bislang zuständigen Landkreisen auf Gemeinden mit mehr als 10.000 Einwohnern sowie auf Verwaltungsgemeinschaften mit mehr als 10.000 Einwohnern übertragen.

{RN:3}
In Art. 5 1.IEG-LSA wird die spätere Änderung der durch das Artikelgesetz geänderten Verordnung durch Verordnung ermöglicht. Art. 5 1.IEG-LSA hat folgenden Wortlaut:
„Die durch Artikel 4 geänderten Teile der dort geänderten Verordnung können auf Grund der einschlägigen Ermächtigung auch weiterhin durch Verordnung geändert oder aufgehoben werden.“

{RN:4}
Der Verordnungsgeber hat von dieser Möglichkeit zwischenzeitlich auch Gebrauch gemacht. Durch die Zweite Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Regelung von Zuständigkeiten im Immissions-, Gewerbe- und Arbeitsschutzrecht sowie in anderen Rechtsgebieten vom 29.11.2002 - ZustVO GewAIR - (LSA-GVBl., S. 421), wurde eine Änderung bei der verwendeten Abkürzung „Lkr/St“ (Änderung der maßgeblichen Einwohnerzahl auf 10.000), eine Neufassung der lfd. Nr. 1 sowie in weiteren Nummern die Ersetzung der Abkürzung „Lkr/St“ bzw. „Rep“ durch die Abkürzung „Gem“ vorgenommen. Es handelt sich demnach im Wesentlichen um eine Umsetzung der durch Art. 4 1.IEG-LSA vorgenommenen Zuständigkeitsänderungen in den von der Verordnung verwendeten Abkürzungen.

{RN:5}
1.1.-->Die beschwerdeführenden Gemeinden nehmen die durch Art. 4 1.IEG-LSA verlagerten Aufgaben direkt (so die Beschwerdeführerin zu 14 als Gemeinde mit weniger als 10.000 Einwohnern) oder mittelbar durch Verwaltungsgemeinschaften wahr, denen sie angehören (so alle übrigen Beschwerdeführerinnen). Sie machen mit der am 8. August 2003 erhobenen kommunalen Verfassungsbeschwerde geltend, dass die in Art. 4 1.IEG-LSA getroffene Regelung gegen Art. 87 Abs. 3 LVerf-LSA verstoße und sie deshalb in ihrem Recht auf Selbstverwaltung verletze, das unter anderem durch die als verletzt gerügte Vorschrift garantiert werde.

{RN:6}
1.2.-->Die Beschwerdeführerinnen halten die kommunale Verfassungsbeschwerde für zulässig; insbesondere handele es sich bei der angegriffenen Regelung um ein (formelles) Landesgesetz und damit einen zulässigen Beschwerdegegenstand. Zwar werde im vorliegenden Fall eine Rechtsverordnung durch ein Parlamentsgesetz geändert. Auch könnten nach Art. 5 1.IEG-LSA „die durch Artikel 4 geänderten Teile der dort geänderten Verordnung ... aufgrund der einschlägigen Ermächtigung auch weiterhin durch Verordnung geändert oder aufgehoben werden“. Durch diese so genannte „Entsteinerungsklausel“ werde demnach für die Zukunft der Verordnungsrang der Regelung wieder hergestellt, obwohl die Änderung selbst durch ein Parlamentsgesetz vorgenommen worden sei.


{RN:7}
Der Orientierung an der gewählten Handlungsform komme aber der Vorrang zu. Der Landesgesetzgeber habe schon wegen Art. 87 Abs. 3 S. 1 LVerf-LSA, der eine Aufgabenübertragung an die Kommunen nur durch formelles Gesetz zulasse, die Handlungsform des Parlamentsgesetzes für die Änderung der Verordnung wählen müssen. Zudem habe sich der Landesgesetzgeber in Sachsen-Anhalt durch die weite Fassung des § 10 AG VwGO für einen lückenlosen Rechtsschutz entschieden, so dass es insoweit auch nicht zu Wertungswidersprüchen komme. Es bedürfe daher nicht der Zulassung einer prinzipalen Normenkontrolle gegenüber Verordnungsänderungen durch Parlamentsgesetz, um eine Rechtsschutzlücke zu schließen. Eine „Umdeutung“ des durch das Parlament im förmlichen Gesetzgebungsverfahren verabschiedeten Art. 4 1.IEG-LSA sei nicht erforderlich, an seiner Qualifikation als formelles Gesetz sei festzuhalten.

{RN:8}
Die Beschwerdeführerinnen sind weiterhin der Ansicht, dass auch in den Fällen, in denen die durch Art. 4 1.IEG-LSA verlagerten Aufgaben nicht von ihnen selbst, sondern von den Verwaltungsgemeinschaften wahrgenommen werden, denen sie angehören, sie selbst unmittelbar in eigenen (Selbstverwaltungs-)Rechten betroffen seien. Obwohl sich die Regelung in der Praxis zunächst auf die Verwaltungsgemeinschaften auswirke, die die aufgelisteten Aufgaben für die ihnen angehörenden Gemeinden gem. § 77 GO LSA auszuführen haben, seien es die Beschwerdeführerinnen als Gemeinden selbst, die als eigentliche Aufgabenträger und Finanzierungsverpflichtete in ihrem Selbstverwaltungsrecht betroffen seien. Finanzierungslücken bei den Verwaltungsgemeinschaften, wie sie durch Aufgaben nach Art. 4 1.IEG-LSA verursacht würden, müssten von den Gemeinden über die von ihnen zu zahlende Umlage nach § 83 GO LSA gedeckt werden.

{RN:9}
1.3.-->Die Beschwerdeführerinnen halten die kommunale Verfassungsbeschwerde auch für begründet. Sie sind der Ansicht, dass ihnen durch Art. 4 1.IEG-LSA neue staatliche Aufgaben übertragen wurden, ohne dass den Anforderungen des Art. 87 Abs. 3 LVerf-LSA bezüglich der Regelung der Kostendeckung und des angemessenen Ausgleichs der Mehrbelastung genügt werde.

{RN:10}
1.3.1.-->Art. 4 1.IEG-LSA verlagere staatliche Aufgaben von den bislang zuständigen Landkreisen auf die Gemeinden und stelle damit eine Aufgabenübertragung i. S. d. Art. 87 Abs. 3 S. 1 LVerf-LSA dar. Insoweit liege auch eine „Aufgabendifferenz“ im Sinne der bisherigen Rechtsprechung des Landesverfassungsgerichts vor. Dem stehe auch nicht entgegen, dass es sich um eine Verlagerung von Landkreisen auf die Gemeinden handle. Der Begriff der Aufgabe erfasse auch solche Zuständigkeitsverlagerungen, da es lediglich auf die (neue) Belastung der Gemeinden mit einer staatlichen Aufgabe ankomme. Wer die Aufgabe zuvor wahrgenommen habe, spiele insoweit keine Rolle.

{RN:11}
1.3.2.-->Da eine Aufgabenübertragung i. S. d. Art. 87 Abs. 3 S. 1 LVerf-LSA vorliege, habe es nach Satz 2 einer Regelung über die Kostendeckung im gleichen Gesetz oder im zeitlich-sachlichen Zusammenhang mit ihm bedurft. Eine derartige (gesetzliche) Regelung liege aber nicht vor. § 2 Abs. 1 der Verordnung über die Regelung von Zuständigkeiten im Immissions-, Gewerbe- und Arbeitsschutzrecht sowie in anderen Rechtsgebieten - ZustVO GewAIR - vom 14.06.1994 (LSA-GVBl., S. 636), zuletzt geändert durch Gesetz vom 19.03.2002 (LSA-GVBl., S. 130), der bezüglich der Kostendeckung auf den Finanzausgleich verweise, erfülle diese Anforderung schon aus formalen Gründen nicht, da es sich nicht um ein formelles Gesetz handle. Zudem fehle es an einem ausdrücklichen Bezug zu Art. 4 1.IEG-LSA.

{RN:12}
Als Kostendeckungsregelung komme auch § 3 Abs. 4 des Finanzausgleichsgesetzes - FAG LSA - vom 31.01.1995 (LSA-GVBl., S. 41), zuletzt geändert durch Gesetz v. 26.02.2003 (LSA-GVBl., S. 22), nicht in Betracht, da diese Vorschrift nicht die Anforderung des Art. 87 Abs. 3 S. 2 LVerf-LSA erfülle, wie sich bereits aus dem Wortlaut ergebe. Auch in dem nach dem In-Kraft-Treten von Art. 4 1.IEG-LSA erlassenen Finanzausgleichsgesetz für 2003 finde sich keine entsprechende Kostenregelung. Es könne deshalb auch nicht von einer versteckten Berücksichtigung bzw. Deckung der Kosten ausgegangen werden.

{RN:13}
Der Gesetzgeber habe zudem auch nicht die Kosten ermittelt, die den Beschwerdeführerinnen durch die Übertragung der Aufgaben entstehen, wie es nach der Rechtsprechung des Landesverfassungsgerichts für die rechtsfehlerfreie Anwendung des Art. 87 Abs. 3 LVerf-LSA erforderlich sei.

{RN:14}
1.3.3.-->Die Beschwerdeführerinnen sind weiterhin der Ansicht, dass bei Fehlen einer Kostendeckungsregelung zur Begründung einer Verletzung des Art. 87 Abs. 3 LVerf-LSA bereits der Nachweis genüge, dass durch die Übertragung der neuen Aufgaben bei den Beschwerdeführerinnen zusätzliche Kosten veranlasst werden.

{RN:15}
Im Übrigen haben die Beschwerdeführerinnen durch Vorlage einer entsprechenden Übersicht, die sich an der durchschnittlichen Höhe der Kosten für die einzelnen Amtshandlungen orientiert, dargelegt, welche Kosten bei den einzelnen Beschwerdeführerinnen durch die einzelnen Aufgaben verursacht worden sind. Sie tragen weiterhin vor, dass eine Kompensation der durch die neuen Aufgaben verursachten Kosten durch eine Absenkung der Kreisumlage infolge der Befreiung der Landkreise von den Aufgaben nicht festzustellen sei; die Kreisumlage sei vielmehr weiter erhöht worden. Hinzu komme, dass eine solche Kompensation auch nicht in der vollen Höhe der Kosten möglich sei, da es bei einer Aufgabenerfüllung durch die Gemeinden/Verwaltungsgemeinschaften an Stelle der Landkreise zu Rationalisierungsverlusten komme, so dass die Gesamtkosten zwangsläufig steigen müssten. Dies habe seine Ursache u. a. darin, dass die entsprechende Software für die Bearbeitung der Aufgaben mehrfach angeschafft werden müsse und die weniger spezialisierten Bearbeiter in den Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften wegen der geringeren Praxis länger für die Bearbeitung der Fälle brauchten, als dies bei den Landkreisen der Fall gewesen sei.

{RN:16}
Die Beschwerdeführerinnen sind schließlich der Ansicht, dass ein Verzicht auf eine Kostenerstattung auch nicht damit begründet werden könne, dass es sich bei den Kosten, die bei den einzelnen Aufgaben anfallen, um vergleichsweise geringe Beträge handle, so dass man von Bagatellbeträgen sprechen könne. Eine solche Betrachtung werde nicht der Schutzfunktion des Art. 87 Abs. 3 LVerf-LSA gerecht, der nicht nach der Höhe der Kosten unterscheide. Zudem summierten sich die jeweiligen Einzelbeträge zu insgesamt ansehnlichen Gesamtbeträgen, und es sei im Rahmen der anstehenden Verwaltungsreform mit weiteren Aufgabenverlagerungen zu rechnen, die ebenfalls neue Kosten verursachen.

{RN:17}
Die Beschwerdeführerinnen beantragen
festzustellen, dass Artikel 4 1.IEG-LSA insoweit Art. 87 Abs. 3 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt verletzt, als keine besondere Finanzierungsregelung über die Kostendeckung für die durch das genannte Gesetz auf die Gemeinden übertragenen Aufgaben vorgesehen ist und für die aus der Wahrnehmung dieser Aufgaben anfallenden Mehrbelastungen der Gemeinden kein angemessener Ausgleich geschaffen ist.

{RN:18}
1.4.-->Die Landesregierung hält die Verfassungsbeschwerden sowohl für unzulässig als auch für unbegründet. Im Einzelnen führt sie aus:

{RN:19}
1.4.1.-->Es fehle bereits an der Zuständigkeit des Landesverfassungsgerichts, da es sich bei der angegriffenen Vorschrift um eine Rechtsverordnung und nicht um ein Parlamentsgesetz handle. Die Entsteinerungsklausel des Art. 5 1.IEG-LSA wirke sich unmittelbar auf die Rechtsnatur der in Art. 4 getroffenen Regelung aus. Der Gesetzgeber habe nur eine Verordnung ändern wollen. Der gesetzgeberische Wille, eine Verordnung zu schaffen, sei insoweit für die Beurteilung maßgeblich.

{RN:20}
Weiterhin fehle - bis auf den Fall der Beschwerdeführerin zu 14, der Gemeinde Elsteraue - den Beschwerdeführerinnen die Beschwerdebefugnis, da die tatsächliche Durchführung der Aufgaben bei den Verwaltungsgemeinschaften und nicht den Beschwerdeführerinnen selbst liege. Aus dem Vortrag der Beschwerdeführerinnen ergebe sich auch nicht, dass die Umlagen der Verwaltungsgemeinschaft gem. § 83 GO LSA gegenüber den zugehörigen Gemeinden aus Anlass der Aufgabenübertragung nach Art. 4 1.IEG-LSA erhöht worden seien.

{RN:21}
Die Beschwerdeführerinnen hätten weiterhin die Möglichkeit einer Verletzung in eigenen Rechten nicht schlüssig dargelegt. Eine Berechnung habe ergeben, dass die finanzielle Belastung durch die neu zugewiesenen Aufgaben sich auf lediglich 0,06876 € pro Einwohner und Jahr belaufe. Die neuen Aufgaben seien auch mit dem vorhandenen Personal durchaus zu bewältigen. Schließlich sei es den Beschwerdeführerinnen möglich, für alle Aufgaben kostendeckende Gebühren zu erheben. Ein über die übliche Büroausstattung hinausgehender besonderer Sachaufwand sei zur Erfüllung der übertragenen Aufgaben nicht erforderlich.

{RN:22}
1.4.2.-->Die Verfassungsbeschwerden seien zudem unbegründet. Es fehle an der Übertragung einer „neuen“ Aufgabe sowie an einer Mehrbelastung der betroffenen Gemeinden.
Eines Mehrbelastungsausgleichs bedürfe es deshalb nicht.

{RN:23}
1.4.2.1.-->An der Übertragung neuer Aufgaben fehle es schon deshalb, weil es sich bei den von Art. 4 1.IEG-LSA erfassten Aufgaben um solche handle, die bereits vor dem 01.04.1992 und damit vor In-Kraft-Treten der Landesverfassung vom 16.07.1992 auf die Kommunen übertragen worden seien. Die Regelung in Art. 87 Abs. 3 Satz 2 und 3 LVerf-LSA beziehe sich nicht auf Fälle der interkommunalen Aufgabenverlagerung von Landkreisen auf Gemeinden. In diesem Fall sei lediglich eine Umverteilung im Rahmen des Finanzausgleichs geboten.

{RN:24}
1.4.2.2.-->Es liege auch keine finanzielle Mehrbelastung der Haushalte der Beschwerdeführerinnen vor. Dies zum einen nicht, weil eine Gesamtbetrachtung aller Wirkungen des Ersten IEG LSA geboten sei. Eine solche Gesamtbetrachtung führe zu dem Ergebnis, dass z. B. durch die Aufhebung des Vergabegesetzes durch Art. 3 1.IEG-LSA erhebliche finanzielle Entlastungen bewirkt würden. Das Vergabegesetz habe hohe Kosten verursacht, die nun weggefallen seien. Weitere Entlastungen ergäben sich aus dem zwischenzeitlich erlassenen Zweiten Investitionserleichterungsgesetz des Landes. Der Gesetzgeber habe demnach insgesamt die finanziellen Belastungen auch der Beschwerdeführerinnen gemindert.

{RN:25}
1.4.2.3.-->Zudem seien die von den Aufgaben verursachten Kosten über die zugehörigen Rahmengebührentatbestände der AllGO LSA zu decken. Der Landesgesetzgeber habe davon ausgehen dürfen, dass sich durch den Wegfall der Aufgaben bei den Landkreisen die Kreisumlage entsprechend verringern werde. Einer expliziten Ausgleichsregelung habe es insoweit nicht bedurft.

{RN:26}
Die Beschwerdeführerinnen hätten ihre eigene finanzielle Belastung durch die Aufgabenverlagerung nicht hinreichend konkret vorgetragen. Insbesondere sei eine Mehrbelastung durch Umlagebeschlüsse nicht dargetan worden. Die den Gemeinden zur Verfügung stehenden Gebührentatbestände seien ausreichend, um die entstehenden Kosten zu decken. Wenn sich die Beschwerdeführerinnen scheuten, den Gebührenrahmen auszuschöpfen, so dürfe dies nicht zu Lasten des Landes gehen.

{RN:27}
Die Einbeziehung der Arbeitsplatzgemeinkosten in die Berechnung des Mehraufwandes sei unzulässig, da auch nach dem Vortrag der Beschwerdeführerinnen keine neuen Arbeitsplätze eingerichtet werden müssten.

{RN:28}
Der Landtag hat sich nicht geäußert.

{RN:29}
1.5.-->Die Beschwerdeführerinnen haben auf den Auflagenbeschluss vom 02.03.2004 hin eine Aufstellung der in den einzelnen Verwaltungsgemeinschaften und der Gemeinde Elsteraue für die Wahrnehmung der durch das 1.IEG-LSA neu übertragenen Aufgaben entstandenen Kosten erarbeitet und vorgelegt.

{RN:30}
Im Einzelnen ergibt dies das folgende Bild (alle Angaben in €):

Aufgabe Gewerbe- Gewerbe- Gewerbe- Gewerbe-
anmeldung abmeldung ummeldung anzeigepflicht
tats. Aufwand 26,35 – 46,22 14,64 – 40,36 14,64 – 41,27 15,09 – 93,58
tats. Gebühr 20,00 – 22,50 10,00 – 12,50 12,50 – 15,00 keine
mögl. Gebühr 10,00 – 25,00 10,00 – 25,00 10,00 – 25,00 keine

Aufgabe Gewerbeanzeige, Gewerbeanzeige, Reisegewerbe- Reisegewerbe-
mündlich schriftlich karte 1 karte 2
tats. Aufwand 2,44 – 14,07 17,12 – 31,94 114,29 – 121,32 60,82 – 71,40
tats. Gebühr z.T. 6,00 6,55 – 8,00 78,68 – 114,29 50,00 – 100,00
mögl. Gebühr 6,00 – 132,50 6,00 – 40,00 30,00 – 400,00 30,00 – 400,00

Aufgabe Reisegewerbe- Reisegewerbe- Verlängerung 1-4 Wanderlager
karte 3 karte 4
tats. Aufwand 32,92 – 114,29 58,20 – 84,85 29,93 – 61,91 17,80 – 2576,35
tats. Gebühr 50,00 – 80,00 50,00 – 80,00 50,00 – 80,00 35,00
mögl. Gebühr 30,00 – 400,00 30,00 – 400,00 30,00 – 400,00 35,00 – 275,00

Aufgabe Jahrmärkte Markt- Gaststätte Überwachung
überwachung bes. Art Gestattung
tats. Aufwand 23,43 – 110,01 67,69 14,06 – 53,42 29,29 – 89,28
tats. Gebühr 40,00 – 71,55 keine 20,00 – 25,00 keine
mögl. Gebühr 40,00 – 400,00 keine 20,00 – 400,00 keine

{RN:31}
Zu den angeführten Kosten müssen nach Ansicht der Beschwerdeführerinnen noch die anteiligen allgemeinen Sachkosten sowie besondere Kosten für Beschaffung von Programmen und Schulungen hinzugerechnet werden (Bruttokosten). Ein genauer Betrag wurde insoweit nicht errechnet.

{RN:32}
In denjenigen Fällen, in denen die erhobene Gebühr hinter den tatsächlichen Kosten zurückbleibt, wird als Begründung für die Unterdeckung von den Beschwerdeführerinnen angeführt, dass das die Ermessensausübung nach § 10 VwKostG-LSA dirigierende Äquivalenzprinzip sowie der Gesetzeszweck (hier: Investitionserleichterung) der Erhebung einer höheren Gebühr entgegen stünden. Bei den Jahrmärkten bestehe zudem ein öffentliches Interesse i. S. d. § 2 Abs. 2 VwKostG-LSA, das die Festsetzung einer unterhalb der tatsächlichen Kosten liegenden Gebühr rechtfertige. Die Beschwerdeführerinnen verweisen weiter darauf, dass in einer ganzen Reihe von Fällen die Erhebung von Gebühren wegen des Vorliegens von Amtshilfe nach § 2 Abs. 1 VwKostG-LSA sowie auf Grund spezialgesetzlicher Gebührenbefreiungstatbestände, wie z. B. § 64 Abs. 2 S. 1 SGB X, ausgeschlossen sei. In diesen Fällen entstehe ein Mehraufwand, den das Land den Beschwerdeführerinnen ausgleichen müsse.

{RN:33}
Die Beschwerdeführerinnen verweisen weiter auf Fallkonstellationen, für die es an Gebührentatbeständen fehle bzw. bei denen eine Gebühr nicht beigetrieben werden könne. Nicht durch Gebührentatbestände erfasst seien die Überwachung von Marktfestsetzungen, die Überwachung von Gestattungen, die Aufforderungen zur Erfüllung einer Anzeigepflicht sowie Gewerbeabmeldungen von Amts wegen. Nicht beigetrieben werden könne eine Gebühr im Falle der Insolvenz des Antragstellers. Für alle diese Fallkonstellationen bedürfe es ebenfalls eines Mehrbelastungsausgleichs.

{RN:34}
1.6.-->Die Landesregierung hat ihrerseits eine umfangreiche Erhebung durchgeführt. Dabei wurden alle 163 Verwaltungsgemeinschaften und 43 verwaltungsgemeinschaftsfreien Gemeinden einbezogen, die mit der Ausführung der in Frage stehenden Aufgaben betraut sind. Es wurde der Zeitraum vom 17. August 2002 bis zum 5. April 2004 erfasst. Ausgewertet werden konnten insgesamt 127 Fragebögen. Die Abfrage der Landesregierung fasst die übertragenen Aufgaben in größeren Gruppen zusammen, so dass insgesamt zwischen einer geringeren Zahl von Einzelaufgaben unterschieden wird.

{RN:35}
Die Landesregierung unterscheidet zudem explizit zwischen Brutto- oder Gesamtkosten einerseits sowie Nettokosten andererseits. Als Nettokosten werden dabei die Gesamtkosten abzüglich der „Sach- und Gemeinkosten des Arbeitsplatzes“ verstanden. Sie vertritt anders als die Beschwerdeführerinnen die Auffassung, dass nur die Nettokosten zu berücksichtigen seien. Bei den tatsächlichen Kosten gibt die Landesregierung in den Übersichten jeweils den durchschnittlichen Netto- und Bruttoaufwand an.

{RN:36}
Im Einzelnen legt die Landesregierung als Auswertung ihrer Umfrage folgende Ergebnisse vor (alle Angaben in €):

Aufgabe Gewerbe- Reisegewerbe- Wanderlager Jahrmärkte Gaststätten-
anzeigen karte gesetz
tats. Aufwand 22 / 35 38 / 70 25 / 41 99 / 125 23 / 34
tats. Gebühr 18 122 43 78 37
mögl. Gebühr 10 - 25 40 - 400 35 - 275 40 - 400 40 - 400



Entscheidungsgründe

{RN:37}
Die kommunalen Verfassungsbeschwerden sind zulässig (1.) und teilweise begründet, dies soweit für die übertragenen Aufgaben keine bzw. keine kostendeckenden Gebühren erhoben werden können (2.).

{RN:38}
1.-->Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist gemäß Art. 75 Nr. 7 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt - LVerf-LSA - vom 16.07.1992 (LSA-GVBl., S. 600) nur gegen Landesgesetze zulässig, die gegen Art. 2 Abs. 3 bzw. Art. 87 verstoßen. Dabei ist der Begriff Landesgesetz im Sinne eines förmlichen, durch den Landtag im Gesetzgebungsverfahren beschlossenen Gesetzes zu verstehen (LVerfG LSA, Urt. v. 22.02.1996 - LVG 2/95 -, LVerfGE 4, 401 [404 ff.]).

{RN:39}
1.1.-->Bei Art. 4 1.IEG-LSA handelt es sich um ein solches formelles Landesgesetz. Die so genannte Entsteinerungsklausel des Art. 5 1.IEG-LSA, wonach die durch Art. 4 1.IEG-LSA bewirkte Änderung der Verordnung nach dem Gesetzgebungsakt wieder durch eine Verordnung geändert werden kann, steht dieser Einordnung nicht entgegen.

{RN:40}
1.1.1.-->Die Kompetenz des Landtages, die auf § 155 Abs. 2 der Gewerbeordnung und § 30 des Gaststättengesetzes beruhende Verordnung der Landesregierung zu ändern, findet ihre Grundlage in Art. 80 Abs. 4 GG, der ein Zugriffsrecht der Landesparlamente auch dann eröffnet, wenn durch Bundesgesetz die Landesregierung zum Erlass einer Rechtsverordnung ermächtigt worden ist. Art. 80 Abs. 4 GG verfolgt den Zweck, die insgesamt schwache Stellung der Landesparlamente auch dort zu stärken, wo Bundesrecht eine Normsetzungszuständigkeit der Landesregierung oder anderer Stellen der Exekutive begründet hat. Aus dieser Zielsetzung der Regelung folgt aber zugleich, dass der auf dieser Grundlage erfolgende Rechtsetzungsakt als „normales“ Parlamentsgesetz und nicht als Regelung sui generis zu qualifizieren ist (siehe dazu Brenner, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz, Kommentar, Bd. 3, 4. Aufl. 2001, Art. 80 Abs. 4, RdNrn. 108 f., 113). Anderenfalls würde das Ziel der Regelung verfehlt, die Stellung des Landtages als demokratisch unmittelbar legitimiertem obersten Landesgesetzgeber zu stärken.

{RN:41}
Vor diesem Hintergrund vermag auch die Entsteinerungsklausel in Art. 5 1.IEG-LSA nicht, die Qualität von Art. 1.IEG-LSA als förmliches Landesgesetz zu verändern. Schon nach seinem insoweit eindeutigen Wortlaut lässt Art. 5 nur eine spätere Änderung der durch Gesetz getroffenen Regelung durch eine Verordnung zu, ändert aber nichts am Rang der gesetzlichen Regelung selbst. Art. 5 1.IEG-LSA enthält insoweit eine neue, die §§ 155 Abs. 2 GewO, 30 GastG ergänzende Verordnungsermächtigung, soweit es um inhaltliche Veränderungen der in Art. 4 1.IEG-LSA getroffenen Regelungen geht.

{RN:42}
1.1.2.-->Auch die spätere Änderung des Art. 4 1.IEG-LSA durch die Verordnung vom 29.11.2002 ändert an dieser Beurteilung nichts. Die konstitutiv in Art. 4 1.IEG-LSA - und nur dort - vorgenommene Aufgabenverlagerung ist durch das spätere Gebrauchmachen von der Ermächtigung in Art. 5 1.IEG-LSA nicht aufgehoben oder in ihrem formalrechtlichen Charakter verändert worden. Vielmehr baut diese Änderung auf der in Art. 4 1.IEG-LSA getroffenen Regelung auf. Sie würde im Falle der Nichtigkeit ihre Grundlage verlieren und insoweit nichtig werden.

{RN:43}
1.1.3.-->Unter diesen Umständen kann im vorliegenden Fall die Frage der Verfassungsmäßigkeit der Entsteinerungsklausel in Art. 5 1.IEG-LSA dahingestellt bleiben. Insoweit werden Bedenken geäußert, ob eine auf der Basis von Art. 80 Abs. 4 GG durch Gesetz geänderte Verordnung auf Grund einer landesrechtlichen Ermächtigung wieder durch Verordnung geändert werden kann (dazu Brenner, a. a. O., RdNr. 109). Zudem könnte auch Art. 87 Abs. 3 S. 1 LVerf-LSA, der eine Zuweisung neuer staatlicher Aufgaben durch förmliches Gesetz verlangt, einer späteren Änderung einer solchen gesetzlichen Regelung durch Rechtsverordnung entgegenstehen.

{RN:44}
1.2.-->Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, durch Art. 4 1.IEG-LSA auch im Sinne des § 51 Abs. 2 i.V.m. § 49 des Gesetzes über das Landesverfassungsgericht - LVerfGG-LSA - vom 23.08.1993 (LSA-GVBl., S. 441), zuletzt geändert durch Gesetz vom 26.03.2004 (LSA-GVBl., S. 234), unmittelbar in eigenen Rechten verletzt zu sein.

{RN:45}
1.2.1.-->Für die Beschwerdeführerin zu 14 folgt dies daraus, dass sie die nach Art. 4 1.IEG-LSA übertragenen Aufgaben selbst wahrnimmt.

{RN:46}
1.2.2.-->Auch bei den übrigen Beschwerdeführerinnen, bei denen die fraglichen Aufgaben durch die Verwaltungsgemeinschaften wahrgenommen werden, denen sie angehören, kommt eine unmittelbare Verletzung in ihrem Selbstverwaltungsrecht aus Art. 87 LVerf-LSA in Betracht.
Eine unmittelbare Betroffenheit liegt vor, wenn das Gesetz die Gemeinden in eigenen Rechten verletzt, ohne dass dafür ein weiterer Umsetzungsakt erforderlich ist. Da die Verwaltungsgemeinschaften selbst rechtsfähig sind, wie sich aus § 75 Abs. 4 der Gemeindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt - GO LSA - vom 05.10.1993 (LSA-GVBl., S. 568), zuletzt geändert durch Gesetz vom 28.04.2004 (LSA-GVBl., S. 246), ergibt, handelt es sich bei ihnen um ein von den Gemeinden unterschiedenes Rechtssubjekt. Hinzu kommt, dass nach § 77 Abs. 6 GO LSA die Verwaltungsgemeinschaften „die Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises der Mitgliedsgemeinden, soweit nicht Bundes- oder Landesrecht entgegensteht“ erfüllen, und zwar, wie sich aus § 77 Abs. 7 GO LSA ergibt, im eigenen Namen. Schließlich finanzieren sie diese Aufgaben auch selbst. d. h. aus den ihnen zur Verfügung stehenden Einnahmen, aus Abgaben sowie einer Umlage, die die Gemeinden zahlen. Bei Zugrundelegung dieser Betrachtung erscheint eine unmittelbare Verletzung der Gemeinden, die die Verwaltungsgemeinschaften tragen, ausgeschlossen. Allenfalls dann, wenn die Verwaltungsgemeinschaften die jeweiligen Mitgliedsgemeinden wegen der neuen Aufgaben mit höheren Umlagen belasten, erscheint ihre unmittelbare Betroffenheit als möglich.

{RN:47}
Dieser einfachgesetzlichen ist indes eine verfassungsrechtliche Betrachtung gegenüber zu stellen, die von der Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung durch die Landesverfassung und der Einrichtung von rechtsfähigen Verwaltungsgemeinschaften als Instrumenten gemeindlicher Aufgabenerfüllung ausgeht. Dabei sind folgende Aspekte zu beachten:

{RN:48}
Die Landesverfassung identifiziert in Art. 87 Abs. 1 LVerf-LSA als Träger des Rechts auf Selbstverwaltung die Kommunen (Gemeinden und Landkreise) sowie die Gemeindeverbände. Die Verwaltungsgemeinschaften sind in dieser Systematik nach allgemeiner Ansicht nicht als Gemeindeverbände zu qualifizieren und deshalb auch nicht von der Selbstverwaltungsgarantie erfasst. Diese Zuordnung wird durch die gesetzestechnische Integration der Verwaltungsgemeinschaften in die Gemeindeordnung an Stelle ihrer Abhandlung im Gesetz über die kommunale Gemeinschaftsarbeit bestätigt und rechtssystematisch verdeutlicht. Die Verwaltungsgemeinschaften sind auch keine Gebietskörperschaften. Sie dienen - wie der Name sagt - der gemeinsamen Durchführung von Verwaltungsaufgaben, die den einzelnen Gemeinden zugewiesen sind. Wie das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 19.11.2002 (- 2 BvR 329/97 -, BVerfGE 107, 1 ff.) zu den Verwaltungsgemeinschaften in Sachsen-Anhalt ausgeführt hat, gibt der Gesetzgeber den Mitgliedsgemeinden für die Erfüllung ihrer Verwaltungsaufgaben einen neuen Rechtsrahmen vor. Das Schwergewicht liegt auf verwaltungstechnischem Gebiet, und es kommt zu einer Trennung von Aufgaben- und Vollzugszuständigkeit. Zwar wird im übertragenen Wirkungskreis nicht in die mit dem Selbstverwaltungsrecht verbundene Aufgabengarantie eingegriffen. Es kommt aber gleichwohl zu Beschränkungen der gemeindlichen Gestaltungsfreiheit im Übrigen, die auch im übertragenen Wirkungskreis besteht. Das gilt insbesondere für die Finanzhoheit, die sich zunächst auf alle von den Gemeinden freiwillig wahrgenommenen Aufgaben bezieht, sich zudem aber auch auf die pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben und die übertragenen staatlichen Aufgaben erstreckt. Dies hängt damit zusammen, dass der gemeindliche Haushalt alle von den Gemeinden wahrgenommenen Aufgaben erfassen muss und dass Vorgaben in einem Bereich sich auf die Gestaltungsmöglichkeiten in den übrigen Bereichen auswirken. Zudem sind die Gemeinden für ihr gesamtes Haushaltsgebaren selbst den Bürgern und dem Staat (in Gestalt der Rechnungshofkontrolle und der Kommunalaufsicht) gegenüber verantwortlich.

{RN:49}
Träger der Finanzhoheit sind nur die Kommunen, d. h. die Gemeinden und Kreise. Nur sie werden deshalb auch durch Art. 87 Abs. 3 LVerf-LSA geschützt. Würde man im übertragenen Wirkungskreis im Hinblick auf das Konnexitätsprinzip des Art. 87 Abs. 3 LVerf-LSA auf den Verwaltungsvollzug durch die Verwaltungsgemeinschaften abstellen, so würde diese Norm leer laufen. Es könnten staatliche Aufgaben auf die Gemeinden verlagert oder Selbstverwaltungsaufgaben zur Pflicht gemacht werden, ohne dass der Schutzmechanismus des Art. 87 Abs. 3 LVerf-LSA eingreifen würde. Die Verwaltungsgemeinschaften sind keine „Träger“ des Rechts und könnten sich deshalb nicht darauf berufen; die Gemeinden wären nicht unmittelbar verletzt bzw. betroffen. Auch wenn die Umlagen der Verwaltungsgemeinschaften erhöht würden, läge jedenfalls keine unmittelbare Verletzung durch das Übertragungsgesetz vor.

{RN:50}
Diese Überlegungen zeigen, dass bei der Anwendung des Art. 87 Abs. 3 LVerf-LSA allein auf die Aufgabenträgerschaft der Gemeinden und nicht auf die Vollzugszuständigkeit der Verwaltungsgemeinschaften abgestellt werden muss, will man die Schutzfunktion dieser Norm nicht von der Zufälligkeit abhängig machen, ob eine Gemeinde einer Verwaltungsgemeinschaft angehört oder nicht. Deshalb gebieten Sinn und Zweck des in Art. 87 Abs. 3 LVerf-LSA verankerten Konnexitätsprinzips und eine auf praktische Wirksamkeit der Norm abzielende Interpretation, dass im Falle des Aufgabenvollzugs durch Verwaltungsgemeinschaften auf die Aufgabenträgerschaft der Gemeinden und nicht auf die Vollzugszuständigkeit der ihrerseits rechtsfähigen, aber nicht durch Art. 87 LVerf-LSA geschützten Verwaltungsgemeinschaften abzustellen ist.

{RN:51}
Ausgehend von diesem Verständnis der Norm ist für alle Beschwerdeführerinnen von einer unmittelbaren Rechtsbetroffenheit auszugehen.


{RN:52}
2.-->Die Verfassungsbeschwerden sind teilweise begründet.

{RN:53}
2.1.-->Durch Art. 4 1.IEG-LSA werden den Beschwerdeführerinnen neue und zwar staatliche Aufgaben übertragen. Die bisherige Wahrnehmungszuständigkeit der Landkreise steht dem nicht entgegen. Auch Aufgabenverlagerungen von Landkreisen auf die Gemeinden werden von Art. 87 Abs. 3 LVerf-LSA erfasst.

{RN:54}
2.1.1.-->Unter Aufgabenübertragung wird in Art. 87 Abs. 3 S. 1 erste Variante LVerf-LSA die Begründung jeder neuen Zuständigkeit für staatliche Aufgabe zu Lasten der Kommunen verstanden. Dabei ist die konkrete Art der Aufgabe ohne Belang. Entscheidend ist der Vergleich der Zuständigkeit der betroffenen Kommunen vor und nach der Regelung, die sog. Aufgabendifferenz (LVerfG LSA, Urt. v. 08.07.2003 - LVG 4/01 -, UrtAbdr, S. 18/19, unter 2.2.2.). Vorliegend geht es um Aufgaben aus dem Bereich des Gewerbe- und Gaststättenrechts, die als klassische Aufgaben der Wirtschaftsverwaltung zu qualifizieren sind.

{RN:55}
2.1.2.-->Dass es sich bei Art. 4 1.IEG-LSA rechtstechnisch lediglich um eine Zuständigkeitsregelung handelt, steht der Qualifizierung als Aufgabenübertragung nicht im Wege. Jede Verlagerung von Aufgaben stellt im Kern eine Veränderung der örtlichen und sachlichen Zuständigkeit dar (dazu Kluth, in: Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, Bd. 3, 5. Aufl. 2004, § 84, RdNrn. 1 ff., 56 ff.). Konkret handelt es sich im vorliegenden Zusammenhang um bundesgesetzlich in der Gewerbeordnung und dem Gaststättengesetz geregelte und damit staatliche Aufgaben, die dem übertragenen Wirkungskreis gem. § 5 GO LSA zuzuordnen sind.

{RN:56}
2.1.3.-->Die Aufgabenverlagerung auf die Gemeinden konnte, wie bereits gezeigt wurde, auf Grund des Art. 80 Abs. 4 GG auch durch Landesgesetz erfolgen. Die Option des Landesgesetzgebers nach Art. 80 Abs. 4 GG besteht auch dann, wenn zuvor bereits die Landesregierung eine Rechtsverordnung erlassen hat. Das gilt vor allem in Fällen, in denen dies vor 1994 erfolgte, also zu einem Zeitpunkt, in dem die Organkompetenz des Landtags noch nicht begründet war (siehe auch Brenner, a. a. O., RdNr. 109: das Landesparlament kann auch Verordnungen der Landesregierung aufheben, ersetzen und modifizieren).

{RN:57}
Damit durfte der Landtag die bestehende Verordnung ändern.

{RN:58}
2.1.4. Der Heranziehung des Art. 87 Abs. 3 LVerf-LSA als Prüfungsmaßstab steht auch nicht entgegen, dass es sich um eine Übertragung von Aufgaben von Landkreisen auf Gemeinden, und damit zwischen Kommunen handelt.

{RN:59}
Der Wortlaut der Norm spricht von der Übertragung von Aufgaben auf die Kommunen. Es kommt dabei allein auf den Adressaten der Aufgabenzuweisung an. Die Herkunft, d. h. die bisherige Zuständigkeit für die Wahrnehmung der Aufgabe, spielt demgegenüber keine Rolle. Geschützt werden soll jede einzelne Kommune, die mit der Übertragung neuer Aufgaben belastet wird. Dass zugleich andere Kommunen von der Aufgabenträgerschaft entlastet werden, spielt insoweit keine Rolle. Art. 87 Abs. 3 LVerf-LSA grenzt nicht den kommunalen Bereich vom staatlichen Bereich ab, wie es in den Äußerungen der Landesregierung zum Ausdruck kommt, sondern schützt jede einzelne Kommune vor zusätzlichen Aufgaben- und Finanzbelastungen.

{RN:60}
Hinzu kommt, dass die Landesverfassung, wie bereits erwähnt, für den Begriff Kommunen in Art. 87 Abs. 1 eine Legaldefinition enthält und darunter den Oberbegriff für Gemeinden und Landkreise versteht. Setzt man in Art. 87 Abs. 3 LVerf-LSA an die Stelle von Kommunen die Begriffe Gemeinden und Landkreise, so wird deutlich, dass jede Ebene eigenständig vor der Zuweisung neuer Aufgaben zu schützen ist und zwar unabhängig davon, welche Stelle die Aufgaben bislang erfüllt hat.

{RN:61}
Dieses Ergebnis wird bestätigt, wenn man berücksichtigt, dass Landkreise und Gemeinden keine verfassungsrechtliche Einheit darstellen, sondern von der rechtlichen Eigenständigkeit jeder Ebene auszugehen ist. Insbesondere der Schutz der Finanzhoheit jeder Ebene muss separat gewährleistet bleiben. Auch die Finanzierungsregelungen im Finanzausgleichsgesetz - FAG LSA - vom 31.01.1995 (LSA-GVBl., S. 41), zuletzt geändert durch Gesetz vom 26.02.2003 (LSA-GVBl., S. 22), trennen deshalb konsequent zwischen beiden Ebenen.

{RN:62}
2.2.-->Liegt demnach eine Aufgabenzuweisung im Sinne des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 LVerf-LSA vor, so muss Art. 4 1.IEG-LSA auch den rechtlichen Anforderungen genügen, die in den Sätzen 2 und 3 an die Aufgabenzuweisung gestellt werden. In erster Linie muss gem. Satz 2 eine Kostendeckungsregelung getroffen werden, der eine Ermittlung der anfallenden Kosten vorauszugehen hat. Soweit es durch die Aufgabenzuweisung zu einer Mehrbelastung der gemeindlichen Haushalte kommt, muss zudem gem. Satz 3 eine angemessene Ausgleichsregelung getroffen werden (LVerfG LSA, Urt. v. 13.07.2000 - LVG 20/97 -, LVerfGE 11, 429 [445 ff.]).

{RN:63}
2.2.1.-->Art. 87 Abs. 3 Satz 2 LVerf-LSA verlangt im Falle der Übertragung neuer staatlicher Aufgaben eine Kostendeckungsregelung (siehe dazu LVerfG LSA, LVerfGE 11, 429 [443]). Wie das Gericht bereits mehrfach verdeutlicht hat, erfüllt die Norm eine Schutzfunktion für die Kommunen in der Weise, dass der Gesetzgeber bei jeder Aufgabenübertragung die damit verbundenen finanziellen Belastungen berücksichtigen muss. Der Gesetzgeber kann diesem Schutzgebot nur nachkommen, wenn die Regelung über die Kostendeckung für die Kommunen erkennbar und nachprüfbar ist. Dabei sind die Kosten nachvollziehbar zu ermitteln und für die Kommunen sichtbar zu machen, in welcher Höhe sie an der Deckung der Kosten beteiligt werden. Die Kostendeckungsregelung muss aus verfassungsrechtlicher Sicht Mindestanforderungen genügen. Hierzu gehören Angaben, die den Kommunen Berechnungsmöglichkeiten in die Hände geben. Bei der Regelung der Kostendeckung steht dem Gesetzgeber ein weiter Gestaltungsspielraum insbesondere hinsichtlich der Methode der Kostendeckung zu. Er kann dafür Gebühren- und Beitragstatbestände schaffen, finanzielle Zuweisungen vorsehen oder andere Wege beschreiten, die zu einer Deckung der entstehenden Kosten führen. Entscheidend ist, dass im Ergebnis zu Lasten der kommunalen Haushalte keine Mehrbelastung entsteht (vgl. LVerfG LSA, Urt. 17.09.1998 - LVG 4/96 -, LVerfGE 9, 343 356 f.; Urt. 08.12.1998 - LVG 19/97 -, LVerfGE 9, 390 405).

{RN:64}
2.2.1.1.-->Eine explizite Kostendeckungsregelung enthält Art. 4 1.IEG-LSA nicht. Die Norm beschränkt sich auf die Regelung der Aufgabenverlagerung von den Landkreisen auf die Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern. Auch an anderer Stelle des Artikelgesetzes ist eine auf diesen Übertragungsakt bezogene Kostendeckungsregelung nicht zu finden.

{RN:65}
§ 3 Abs. 4 FAG LSA stellt keine solche Kostenregelung dar, da es sich um eine Norm ohne expliziten Bezug zu der in Frage stehenden Aufgabenübertragung handelt. Art. 87 Abs. 3 S. 2 LVerf-LSA verlangt aber eine aus Anlass und im Zusammenhang mit der Aufgabenverlagerung getroffene Kostendeckungsregelung. Nur so wird die Warn- und Schutzfunktion der Regelung umgesetzt (vgl. auch LVerfG LSA, LVerfGE 11, 429 [448]).

{RN:66}
Auch in der letzten, nach der Aufgabenverlagerung verabschiedeten Fassung des Finanzausgleichsgesetzes findet sich keine auf diesen Fall bezogene Kostendeckungsregelung (vgl. dazu FAG LSA v. 31.01.1995 [LSA-GVBl., S. 41], zuletzt geändert durch Art. 10 Haushaltssanierungsgesetz v. 26.02.2003 [LSA-GVBl., S. 22]).

{RN:67}
Der Hinweis der Landesregierung auf Kostenentlastungen durch andere Artikel des 1.IEG-LSA sowie des 2.IEG-LSA genügt den Anforderungen des Art. 87 Abs. 3 LVerf-LSA nicht, wie sich bereits aus dessen Wortlaut ergibt. Vielmehr müssen sich eine Kostendeckungsregelung und ein etwaiger Mehrbelastungsausgleich direkt auf die konkret neu übertragene Aufgabe beziehen. Eine allgemeine Aufrechnung mit entlastenden Wirkungen anderweitiger Regelungen ist deshalb nicht zulässig.
Art. 87 Abs. 3 LVerf-LSA greift entgegen der Ansicht der Landesregierung auch nicht erst oberhalb einer Mindestbelastung ein.

{RN:68}
2.2.1.2.-->Eine Kostendeckungsregelung ist im vorliegenden Fall ferner nicht auf Grund des Rechtsgedankens des Art. 104a Abs. 5 GG entbehrlich. Danach sind die Verwaltungskosten von Bund und Ländern selbständig zu tragen. Wegen des völlig anderen Kontextes, aber auch wegen der Spezialität der Regelung in Art. 87 Abs. 3 LVerf-LSA kommt ein Rückgriff auf diese Regelung nicht in Betracht.

{RN:69}
Es ist allgemein anerkannt, dass von Art. 87 Abs. 3 S. 2 LVerf-LSA sowohl Zweckkosten als auch Verwaltungskosten erfasst werden (siehe nur Wendt/Elicker, VerwArch. 93 [2002], 192 199, m. w. N.). Ein Ausschluss der Verwaltungskosten aus der Kostendeckungspflicht hätte zur Folge, dass weite Aufgabenbereiche insbesondere aus dem Bereich der Wirtschaftsaufsicht, wie sie vorliegend z. T. betroffen sind, von der Regelungs- und Ausgleichspflicht ausgenommen wären und die kommunalen Haushalte insoweit entgegen dem Rechtsgedanken des Konnexitätsprinzips einseitig belastet werden könnten.

{RN:70}
2.2.1.3.-->Ist für eine der kommunalen Ebene zugewiesene Aufgabe bereits eine Kostendeckungsregelung vorhanden, so braucht im Falle der Verlagerung dieser Aufgaben eine neue Kostendeckungsregelung ausnahmsweise nicht getroffen zu werden, wenn die betreffende Kostendeckungsregelung auch vom neuen Träger in Anspruch genommen bzw. angewendet werden kann. In diesen Fällen eine ausdrückliche Neuregelung der Kostendeckung zu verlangen, würde einen reinen Formalismus darstellen. Deshalb ist im vorliegenden Falle jedenfalls eine ausdrückliche neue Kostendeckungsregelung entbehrlich gewesen, weil eine solche bereits bestand und die neuen Aufgabenträger davon in gleicher Weise wie der bisherige Aufgabenträger Gebrauch machten konnten.

{RN:71}
Hier hatte der Verordnungsgeber bereits im Zusammenhang mit der Zuweisung der von Art. 4 1.IEG-LSA erfassten Aufgaben an die bislang zuständigen Landkreise in der Allgemeinen Gebührenordnung des Landes Sachsen-Anhalt vom 23.05.2000 - AllGO LSA - (LSA-GVBl., S. 266), zuletzt geändert durch Verordnung vom 16.07.2002 (LSA-GVBl., S. 313), spezifische Gebührentatbestände geschaffen, mit deren Hilfe die Kosten der wahrgenommenen Aufgaben grundsätzlich gedeckt werden konnten. Da deren Vorgänger-Regelung vom 25.03.1992 (LSA-GVBl., S. 172) vor In-Kraft-Treten der Landesverfassung und damit vor In-Kraft-Treten der Forderung des Art. 87 Abs. 3 LVerf-LSA nach einer gesetzgeberischen Kostendeckungsregelung erfolgte, kann die Verfassungsmäßigkeit dieser Vorgehensweise hier dahingestellt bleiben.

{RN:72}
2.2.2.-->Durch die automatische Übertragung einer bereits bestehenden Kostendeckungsregelung wird der Landesgesetzgeber den Anforderungen des Art. 87 Abs. 3 LVerf-LSA aber nur dann gerecht, wenn die (bestehende) Regelung alle dem neuen Aufgabenträger entstehenden Kosten erfasst und für den Fall, dass es nicht zu einer vollen Kostendeckung kommt, ein angemessener Ausgleich der Mehrbelastung nach Satz 3 vorgesehen ist. Eine entsprechende Prüfung hätte der Landesgesetzgeber bei Erlass des Art. 4 1.IEG-LSA vornehmen müssen. Dass der Gesetzgeber dieser Pflicht offensichtlich nicht nachgekommen ist, wird besonders aus der Stellungnahme der Landesregierung deutlich, die eine Kostendeckungsregelung sogar insgesamt unter Hinweis auf die durch das Gesetz verursachte entlastende Gesamtwirkung für entbehrlich hält und die bestehenden Gebührentatbestände erst auf Vorhalt des Gerichts als bestehende Kostendeckungsregelung eingeordnet hat. Dieser erhebliche Mangel führt indes nicht automatisch zur Verfassungswidrigkeit der getroffenen Regelung. Diese tritt erst und nur soweit ein, als die Kostendeckungsregelung lückenhaft ist oder es zu einer nicht angemessen ausgeglichenen Mehrbelastung kommt.

{RN:73}
2.2.2.1.-->Die im Wege der Verweisungstechnik getroffenen Gebührenregelungen zu den durch Art. 4 1.IEG-LSA auf die Beschwerdeführerinnen übertragenen neuen Aufgaben beziehen sich auf diese Einzelaufgaben und enthalten dazu Rahmengebührentatbestände.

{RN:74}
Auf diese Gebührentatbestände können die Beschwerdeführerinnen ohne Weiteres bei der Wahrnehmung der ihnen zugewiesenen Aufgaben zurückgreifen und grundsätzlich die Kosten der insoweit erfassten Aufgaben decken. Es handelt sich demnach um eine Gebührenregelung, die grundsätzlich die zuvor entwickelten Anforderungen an eine automatisch übergehende Kostendeckungsregelung erfüllt.

{RN:75}
2.2.2.2.-->Durch die angeführten Gebührentatbestände werden jedoch nicht alle den Beschwerdeführerinnen durch Art. 4 1.IEG-LSA neu zugewiesenen Aufgaben und die damit verbundenen Kosten erfasst. Insoweit genügt die Regelung nicht den Anforderungen des Art. 87 Abs. 3 S. 2 LVerf-LSA.

{RN:76}
Vergleicht man den durch die Gebührentatbestände erfassten Aufgabenkatalog mit den insgesamt übertragenen Aufgaben, so führt dies zu dem Ergebnis, dass für folgende durch Art. 4 1.IEG-LSA übertragenen Aufgaben, die von den Beschwerdeführerinnen tatsächlich wahrgenommen werden, entsprechende Gebührentatbestände fehlen:
1. Überwachung von Marktfestsetzungen,
2. Überwachung von Gestattungen,
3. Aufforderung zur Erfüllung der Anzeigepflicht,
4. Gewerbeabmeldungen von Amts wegen.

{RN:77}
Gemeinsam ist allen diesen Aufgaben, dass sie nicht auf einer Antragstellung beruhen und im Gesetz auch nicht als eigenständige Aufgabe ausgestaltet sind. Vielmehr handelt es sich um Annexaufgaben, die von den Beschwerdeführerinnen zusammen mit der Übertragung der explizit geregelten Aufgaben auf Grund von allgemeinen amtlichen Pflichten erfüllt werden müssen. Auch solche Aufgaben stellen übertragene Aufgaben im Sinne des Art. 87 Abs. 3 LVerf-LSA dar und müssen bei der Kostendeckungsregelung berücksichtigt werden. Dies gilt umso mehr in einer Zeit der Deregulierung, in der kostenpflichtige Antragstatbestände zunehmend durch in der Regel gebührenfreie Anzeigetatbestände oder vollständig genehmigungsfreie Tatbestände ersetzt werden, mit der Folge, dass die Anforderungen an die allgemeine behördliche Aufsicht und Kontrolle anwachsen.

{RN:78}
Bei den unter 1. und 2. angeführten Aufgaben handelt es sich um typische Überwachungs- bzw. Aufsichtstätigkeiten, für die allgemein im Wirtschaftsverwaltungsrecht sowie in anderen mit Aufsichtsfunktionen verbundenen Rechtsgebieten keine besonderen Gebührentatbestände vorgesehen sind und auch nicht vorgesehen werden können. Gebührenpflichten entstehen im Zusammenhang mit Aufsichtsmaßnahmen in der Regel erst dann, wenn es zu einer konkreten Aufsichtsmaßnahme kommt, die an ein zurechenbares Verhalten einer natürlichen oder juristischen Person anknüpft. Soweit im Rahmen der Aufsicht keine Rechtsverstöße und sonstigen Mängel festgestellt werden, besteht keine Grundlage für eine Gebührenerhebung. Anders verhält es sich nur dann, wenn es sich um eine gesetzlich vorgeschriebene regelmäßige Kontrollmaßnahme handelt, was im vorliegenden Zusammenhang aber nicht der Fall ist. Eine Deckung der durch die unter 1. und 2. angeführten Aufgaben durch Gebührentatbestände ist demnach ausgeschlossen. Das gilt selbst dann, wenn im Rahmen der Aufsicht ein Rechtsverstoß festgestellt wird. Die Kosten der Aufsichtstätigkeit als solche können auch in diesen Fällen unbeschadet der Möglichkeit, Bußgeldbescheide zu erlassen, den Rechtsverstoß durch Bußgeld zu sanktionieren, nicht ohne Weiteres dem Bürger aufgebürdet werden.

{RN:79}
Bei der unter Nummer 3 angeführten Aufforderung zur Erfüllung der Anzeigepflicht handelt es sich ebenfalls um eine Aufsichtsmaßnahme. Sie knüpft aber an ein zurechenbares Verhalten an und führt in der Regel in Gestalt der nachfolgenden Anzeige zu einer gebührenpflichtigen Handlung. Gleichwohl ist es auch in diesen Fällen nicht möglich, den durch die Aufforderung entstehenden Aufwand in die Berechnung der Gebühr einzubeziehen, da dies nur auf der Grundlage einer ausdrücklichen Einbeziehung dieses Umstandes in den Gebührentatbestand möglich ist. Insoweit besteht ebenfalls eine Lücke in der Kostendeckungsregelung.

{RN:80}
Ähnlich gelagert ist der Fall bei der unter Nummer 4 angeführten Gewerbeabmeldung von Amts wegen. Auch hier liegt zwar ein zurechenbares Verhalten vor, doch fehlt es an einem genau dieses Verhalten erfassenden Gebührentatbestand. Auch insoweit besteht eine Regelungslücke.

{RN:81}
Es ist Aufgabe des Gesetzgebers, für die von den Nummern 1 bis 4 erfassten Fallgestaltungen eine Kostendeckungsregelung zu treffen.

{RN:82}
2.2.2.3.-->Anders verhält es sich bei Insolvenzen, für welche die Beschwerdeführerinnen zu Unrecht einen Ausgleich fordern. Dabei handelt es sich um ein allgemeines finanzielles Risiko, das die Kommunen bei der Geltendmachung von Gebührenforderungen ebenso tragen müssen wie alle anderen staatlichen und privaten Gläubiger der nicht mehr zahlungsfähigen Schuldner. Ein Ausgleich der insoweit anfallenden zusätzlichen finanziellen Belastungen wird durch Art. 87 Abs. 3 LVerf-LSA nicht gefordert. Das Gleiche gilt im Übrigen für die Kosten der Rechtsverfolgung, die bei Gebührentatbeständen nicht berücksichtigt werden müssen. Das Gerichtskostenrecht und andere die Kosten der Rechtsverfolgung zuweisenden Tatbestände regeln diesen Bereich abschließend.

{RN:83}
2.2.2.4.-->In einer Reihe von Fällen, in denen ein Gebührentatbestand vorliegt, hat die Gegenüberstellung der tatsächlichen Kosten und der Gebührentatbestände sowohl nach der Erhebung der Landesregierung als auch nach dem Vorbringen der Beschwerdeführerinnen ergeben, dass die tatsächlichen durchschnittlichen Kosten den vorgesehenen Gebührenrahmen übersteigen. In diesen Fällen kann das Gericht auch ohne eigene weitere Aufklärung der tatsächlichen Kostenbelastungen davon ausgehen, dass eine Mehrbelastung der Haushalte der Beschwerdeführerinnen vorliegt, die nach Art. 87 Abs. 3 S. 3 LVerf-LSA ausgleichspflichtig ist. Der Landesgesetzgeber muss insoweit eine Korrektur vornehmen, wobei er eine Ausgleichszahlung vorsehen oder den Gebührentatbestand entsprechend anpassen kann. Konkret betrifft dies die einzelnen Fälle der Gewerbeanzeige nach § 14 GewO.

{RN:84}
2.2.2.5.-->Der Einwand der Beschwerdeführerinnen, dass in zahlreichen Fällen eine Erhebung von kostendeckenden Gebühren durch § 2 Abs. 1 Nr. 1 des Verwaltungskostengesetzes vom 27.06.1991 (LSA-GVBl., S. 154) - VwKostG-LSA -, zuletzt geändert durch Gesetz vom 19.03.2002 (LSA-GVBl., S. 130), ausgeschlossen ist, beruht auf einem Verständnis der Norm, das mit ihrer Interpretation durch die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung ebenfalls nicht in Einklang steht. Danach greift § 2 Abs. 1 Nr. 1 VwKostG-LSA nur dann ein, wenn gerade in der Veranlassung der gebührenpflichtigen Handlung die Ausübung öffentlicher Gewalt liegt (Loeser, Nds. Verwaltungskostengesetz, § 2 Erl. 2 b; VG Dessau, Urt. v. 11.06.2003 - 1 A 503/01 -, S. 5). Das ist z. B. bei der Zustimmung zu einem Verwaltungsakt oder der Erteilung einer Genehmigung der Fall. Es reicht nicht aus, dass die gebührenpflichtige Handlung in einem sachlichen Zusammenhang mit einer hoheitlichen Handlung einer anderen Behörde steht.

{RN:85}
2.2.2.6.-->Keinen Erfolg haben die Beschwerdeführerinnen demgegenüber mit ihrem Vorbringen, eine Kostenunterdeckung entstehe durch eine an § 2 Abs. 2 VwKostG-LSA orientierte Ermessensausübung, obwohl der Gebührenrahmen die Erhebung einer kostendeckenden Gebühr zulässt.

{RN:86}
Dieser Argumentation steht zunächst entgegen, dass die von den Beschwerdeführerinnen angeführten Gründe für den Verzicht auf die Erhebung einer kostendeckenden Gebühr unter Verweis auf das öffentliche Interesse an der Maßnahme nicht den Anforderungen entspricht, die die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung in Sachsen-Anhalt (vgl. etwa VG Dessau, Urt. v. 16.12.1999 - A 1 K 1725/97 -, S. 7, unter Verweis auf Urt. v. 30.10.1996 - A 1 K 2/96 -, NVwZ-RR 1998, 213) entwickelt hat. Nach dieser Rechtsprechung besteht ein öffentliches Interesse an der Nichterhebung der Gebühr nach § 2 Abs. 2 VwKostG-LSA nur dann, wenn die gebührenpflichtige Amtshandlung ganz oder zumindest überwiegend im Interesse der Allgemeinheit vorgenommen wird und demgegenüber das „private“ Interesse an der Amtshandlung zurücktritt (vgl. VG Dessau, a. a. O.). Bereits aus den Gesetzesberatungen ergibt sich, dass es sich bei § 2 Abs. 2 VwKostG-LSA um einen Ausnahmetatbestand handelt, der in erster Linie Maßnahmen des Verordnungsgebers im Blick hatte. So heißt es an der einschlägigen Stelle der Gesetzesbegründung (LdTg-Drs 1/295 v. 26.03.1991) zu dieser Norm:
„Da dieses Gesetz eine allgemeine sachliche Gebührenbefreiung nicht vorsieht, bestimmt Absatz 2, dass für eine bestimmte Amtshandlung von der Gebührenerhebung abgesehen werden kann, wenn an der Nichterhebung der Gebühr ein öffentliches Interesse besteht. Bedeutung hat diese Vorschrift für den Verordnungsgeber, der in diesen Fällen in der Gebührenordnung (vgl. § 3) die Gebührenhöhe entsprechend unterhalb der Kostendeckung festsetzen oder aber ganz auf die Normierung eines Gebührentatbestandes verzichten kann.“
Daraus folgt, dass der Gesetzgeber insbesondere bei Bestehen eines kostendeckenden Gebührentatbestandes von einem öffentlichen Interesse an der Gebührenerhebung ausgegangen ist. Für die Ermessensausübung der Behörde im Einzelfall bestehen deshalb hohe Anforderungen für die Annahme eines öffentlichen Interesses.

{RN:87}
Hinzu kommt, dass nach allgemeiner Ansicht in der Rechtsprechung bei der Bestimmung des öffentlichen Interesses nicht, wie es die Beschwerdeführerinnen tun, auf den Zweck der gebührenpflichtigen Maßnahme als solcher abgestellt werden darf (vgl. bereits NdsOVG, Urteil v. 23.11.1972 - I OVG A 129/71 -, KStZ 1973, 93 f.; VGH BW, Urt. v. 02.06.1992 - 14 S 1804/90 -, BWVPr 1992, 279 ff., m. w. N.).

{RN:88}
Aber auch dann, wenn man davon ausgeht, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 2 Abs. 2 VwKostG-LSA vorliegen, würde dies nicht zu einer Ausgleichspflicht des Landes führen. Aus dem Vorbringen der Beschwerdeführerinnen ergibt sich nämlich, dass es sich jeweils um ein spezifisch örtliches Interesse handelt, dem durch die Gebührenminderung Rechnung getragen werden soll. Die Verwirklichung von spezifisch örtlichen Interessen im Rahmen einer Ermessensbetätigung kann aber nicht dem Land zur Last gelegt werden.

{RN:89}
2.2.2.7.-->Soweit sich die Beschwerdeführerinnen darauf berufen, dass wegen des Vorliegens von Amtshilfe eine Gebühr nach § 8 Abs. 1 S. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Sachsen-Anhalt i. d. F. d. Bek. v. 07.01.1999 (LSA-GVBl., S. 3) - VwVfG LSA -, zuletzt geändert durch Gesetz vom 19.03.2002 (LSA-GVBl., S. 130 [135 <Nr. 34>]), nicht erhoben werden kann, steht ihre Praxis nicht in Einklang mit den gesetzlichen Vorgaben, wie sie durch die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung interpretiert werden. Danach liegt ein Fall der Amtshilfe nur vor, wenn die ersuchte Stelle genau jene Maßnahme ausführt, die die ersuchende Stelle grundsätzlich selbst auszuführen hat. Bezieht sich die Anfrage jedoch auf eine Maßnahme, die die ersuchte Behörde als eigene Aufgabe wahrnimmt und die die ersuchende Behörde auf Grund ihrer Aufgabenzuweisungen selbst nicht wahrnehmen kann, so handelt es sich nicht um einen Fall der Amtshilfe. Vielmehr wird in diesen Fällen die antragstellende Behörde wie jeder andere Antragsteller behandelt. Die von den Beschwerdeführerinnen angeführten Fälle der Registerauskunft stellen nach diesen Grundsätzen keinen Fall der Amtshilfe dar, so dass der Erhebung kostendeckender Gebühren keine rechtlichen Hindernisse entgegenstehen.

{RN:90}
2.2.2.8.-->Soweit es um eine Freistellung auf Grund von sonstigen spezialgesetzlich geregelten Gründen geht, wie z. B. in § 64 Abs. 2 Satz 1 SGB X, handelt es sich um eine Soziallast, die alle unter die entsprechenden Normen fallenden Stellen zu tragen haben. Sie betrifft die Kommunen in gleicher Weise wie die Bundes- und Landesverwaltung, aber auch andere Träger der Selbstverwaltung, wie z. B. die Kammern.

{RN:91}
3.-->Die Kostenentscheidung beruht auf § 32 Abs. 1 bis 3 LVerfGG-LSA.
Gerichtskosten werden nicht erhoben. Soweit die Beschwerdeführerinnen mit ihrer Verfassungsbeschwerde Erfolg haben, werden ihre Kosten erstattet. Diesen Anteil bewertet das Gericht mit einem Viertel.