Urteil des Gerichtes

Tenor:


Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

Die Entscheidung ergeht gerichtskostenfrei.
Außergerichtliche Kosten werden nicht erstattet.


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(Die grauen Ziffern über den Absätzen sind durchlaufende Absatznummern [Randnummern].)
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Tatbestand

{RN:1}
1. Der Landtag von Sachsen-Anhalt beschloss am 05.03.2003 das Gesetz zur Förderung und Betreuung von Kindern in Tageseinrichtungen und in Tagespflege des Landes Sachsen-Anhalt (Kinderförderungsgesetz) - KiFöG - (LSA-GVBl., S. 48), das inzwischen durch Gesetz vom 12.11.2004 (LSA-GVBl., S. 774) - in Kraft getreten am 08.03.2003 - geändert wurde. Ein Ziel des Gesetzes ist es ausweislich der allgemeinen Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung (LdTg-Drs. 4/399, S. 12), den Umfang der durch das Land finanzierten Tagesbetreuung von Kindern an die aktuelle Finanzlage des Landes anzupassen. Zugleich wurden die Gemeinden an Stelle der örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe zu Leistungsverpflichteten erklärt und die Modalitäten der Finanzierung verändert. Im Einzelnen handelt es sich dabei um folgende Veränderungen:

{RN:2}
Bis zum Erlass des Kinderförderungsgesetzes richtete sich der Rechtsanspruch auf Bereitstellung von Plätzen in Kindertageseinrichtungen nach § 2 Abs. 1 des Gesetzes zur Förderung und Betreuung von Kindern in Tageseinrichtungen - KiBeG - vom 26.06.1991 (LSA-GVBl., S. 126), zuletzt geändert durch Gesetz vom 31.03.1999 (LSA-GVBl., S. 125), der folgenden Wortlaut hatte:
„(1) Sofern es die Erziehungsberechtigten wünschen, haben Kinder bis zur Versetzung in den 7. Schuljahrgang einen Rechtsanspruch auf einen ganztägigen Platz gemäß § 13 Abs. 2 in einer Kindertageseinrichtung. Der Anspruch richtet sich gegen den örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe. Er ist erfüllt, wenn ein Platz in einer für Kinder zumutbar erreichbaren Kindertageseinrichtung angeboten wird.“

{RN:3}
Die möglichen Träger von Kindertageseinrichtungen bestimmte § 8 KiBeG wie folgt:
„(1) Träger von Kindertageseinrichtungen können sein:
1. Gemeinden, Zusammenschlüsse von Gemeinden,
2. anerkannte Träger der freien Jugendhilfe,
3. sonstige juristische Personen, deren Zweck das Betreiben einer Kindertageseinrichtung ist und die die Anforderungen des Steuerrechts an die Gemeinnützigkeit erfüllen.
(2) Betriebstageseinrichtungen sind in die öffentliche Förderung aufzunehmen, soweit sie in der Jugendhilfeplanung gemäß § 80 SGB VIII Berücksichtigung fanden und die pädagogischen, sächlichen und räumlichen Voraussetzungen erfüllen und für sämtliche Kinder des Einzugsbereiches angeboten werden.
(3) Die Einrichtung oder die Übernahme von Kindertageseinrichtungen durch Träger im Sinne von Absatz 1 Nrn. 2 oder 3 soll unterstützt werden.“

{RN:4}
Die Aufgabe sicherzustellen, dass ein den Ansprüchen der Leistungsberechtigten entsprechendes Angebot an Plätzen gegenübersteht, wurde in § 12 KiBeG den Landkreisen und kreisfreien Städten zugewiesen:
„Die örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe sind verantwortlich für die Vorhaltung einer an den Bedürfnissen von Familien und Kindern orientierten, konzeptionell vielfältigen, leistungsfähigen, standardgemäßen, zahlenmäßig ausreichenden und wirtschaftlichen Struktur von Kindertageseinrichtungen.“

{RN:5}
Die Finanzierung der Einrichtungen, insbesondere die Verteilung der Finanzierungslast sowie die organisatorische Ausgestaltung der Finanzierungsströme, war in § 17 KiBeG wie folgt ausgestaltet:
„(1) Das Land gewährt den örtlichen Trägern der öffentlichen Jugendhilfe für die gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 in Kindertageseinrichtungen betreuten Kinder auf Antrag einen Zuschuss in Form einer landeseinheitlichen Pauschale. Die Pauschale beträgt
- vom 1. August 1999 bis 31. Dezember 1999 im Monat je Kind im Krippenalter 480 DM, je Kind im Kindergartenalter 330 DM und für ein Kind im Hortalter 100 DM, soweit das betreffende Kind nicht in einer Einrichtung betreut wird, die auf der Grundlage des Hortgesetzes betrieben wird,
- vom 1. Januar 2000 bis 31. Dezember 2000 im Monat je Kind im Krippenalter 420 DM, je Kind im Kindergartenalter 300 DM und für ein Kind im Hortalter 95 DM, soweit das betreffende Kind nicht in einer Einrichtung betreut wird, die auf der Grundlage des Hortgesetzes betrieben wird,
- vom 1. Januar 2001 bis 31. Dezember 2001 im Monat je Kind im Krippenalter 390 DM, je Kind im Kindergartenalter 280 DM und für ein Kind im Hortalter 90 DM, soweit das betreffende Kind nicht in einer Einrichtung betreut wird, die auf der Grundlage des Hortgesetzes betrieben wird,
- ab dem 1. Januar 2002 im Monat je Kind im Krippenalter 360 DM, je Kind im Kindergartenalter 270 DM und für ein Kind im Hortalter 85 DM, soweit das betreffende Kind nicht in einer Einrichtung betreut wird, die auf der Grundlage des Hortgesetzes betrieben wird.
(2) Der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe zahlt an die Einrichtungsträger die Pauschalen nach Absatz 1 aus und gewährt daneben auf Antrag an den Einrichtungsträger eine Pauschale in Höhe von 50 v. H., für Kinder im Krippenalter von 60 v. H. der Pauschale gemäß Absatz 1 für die in Tageseinrichtungen betreuten Kinder. Bei Betreuung außerhalb des Landkreises beziehungsweise der kreisfreien Stadt, in der das Kind wohnt, erstattet dieser beziehungsweise diese dem aufnehmenden örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe die Pauschale.
(3) Die Pauschalen werden fällig für den Zeitraum des abgelaufenen Kalenderjahres zwei Monate nach Vorlage des Verwendungsnachweises des Einrichtungsträgers. Die Verwendungsnachweise gelten zwischen dem örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe und dem Land gleichermaßen; Satz 1 gilt entsprechend.
(4) Auf die Pauschalen nach Absatz 1 und 2 sind auf Antrag monatlich im Voraus Abschlagszahlungen zu leisten. Die Abschlagszahlungen betragen mindestens 90, höchstens 100 v. H. und richten sich nach der dargelegten voraussichtlichen Belegung im Antragszeitraum. Für diese gilt als Nachweis die durchschnittliche, monatliche Belegung des Vorjahres. Bei der Übernahme von Horten nach dem Hortgesetz findet Satz 3 entsprechende Anwendung.
(5) Gemeinden, in denen keine Kindertageseinrichtung oder keine ausreichende Zahl an Plätzen in Kindertageseinrichtungen vorgehalten wird, erstatten den Gemeinden, die Kinder ihrer Gemeinde aufnehmen, das pro Kind entstehende anteilige Defizit. § 5 SGB VIII bleibt unberührt.
(6) Das Ministerium für Arbeit, Frauen, Gesundheit und Soziales wird ermächtigt, die weiteren Einzelheiten des Förderverfahrens sowie auf der Grundlage der Pauschalen nach Absatz 1 die Höhe der Pauschale für Kinder mit Behinderungen oder Benachteiligungen und für Kinder in Sondereinrichtungen nach § 5 durch Verordnung festzulegen; dabei sind die Zuständigkeiten des überörtlichen Sozialhilfeträgers nach §§ 39 ff. Bundessozialhilfegesetz zu berücksichtigen.
(7) Wird eine Kindertageseinrichtung von einem freien Träger gemäß § 8 Abs. 1 Nrn. 2 und 3 betrieben, erstattet die Gemeinde, in der die Einrichtung ihren Sitz hat, auf Antrag die für den Betrieb notwendigen Kosten, abzüglich der Pauschalzahlungen nach Absatz 2, der Elternbeiträge nach § 18 sowie eines Eigenanteils des Trägers von in der Regel bis zu 5 v. H. der Gesamtkosten. Absatz 4 gilt entsprechend. Für die Beurteilung der Notwendigkeit und Angemessenheit sind im Übrigen die Kosten maßgeblich, die die Gemeinde selbst als Träger einer Einrichtung aufzuwenden hätte.
(8) Die Angemessenheit der Pauschalen nach Absatz 1 und 2 wird in jährlichen Abständen durch das zuständige Ministerium anhand der Gehaltsentwicklung der Angestellten im öffentlichen Dienst in Sachsen-Anhalt überprüft. Das Ministerium für Arbeit, Frauen, Gesundheit und Soziales wird ermächtigt, die Anpassungsrate durch Verordnung festzulegen.“

{RN:6}
Durch das Kinderförderungsgesetz hat der Landesgesetzgeber neben der Kürzung der Betreuungsansprüche in § 3 Abs. 1 (dazu LVerfG LSA, Urt. v. 16.11.2004 - LVG 5/04 -) bedeutsame Änderungen bei den Leistungsverpflichteten und den Finanzierungsregelungen vorgenommen, die insbesondere die bisherige Rechtsstellung der Gemeinden verändern.
So sind nunmehr gem. § 3 Abs. 3 KiFöG die Gemeinden und nicht mehr die örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe Leistungsverpflichtete in Bezug auf den in § 3 Abs. 1 und Abs. 2 KiFöG begründeten Betreuungsanspruch. Ist eine Gemeinde Mitglied einer Verwaltungsgemeinschaft, richtet sich der Anspruch gem. § 3 Abs. 3 S. 2 KiFöG gegen diese, wenn die Aufgabe von allen Mitgliedsgemeinden der Verwaltungsgemeinschaft zur Erfüllung übertragen wurde.

{RN:7}
Die Gemeinden wurden überdies im § 9 Abs. 3 KiFöG zur Unterstützung der freien Träger verpflichtet:
„(3) Die Einrichtung oder die Übernahme von Tageseinrichtungen durch Träger … soll durch die Leistungsverpflichteten unterstützt werden.“.

{RN:8}
Die Finanzierung der Kindertageseinrichtungen wurde in § 11 KiFöG wie folgt neu geregelt:

„(1) Das Land beteiligt sich an den Kosten der Tagesbetreuung in Tageseinrichtungen und in Tagespflegestellen nach § 3 Abs. 4. Im Jahr 2003 stellt das Land den örtlichen Trägern der öffentlichen Jugendhilfe einen Betrag von 123 350 500 Euro zweckgebunden zur Finanzierung der Tagesbetreuung zur Verfügung. Das Ministerium für Gesundheit und Soziales wird ermächtigt, für die Folgejahre die entsprechende, nach der Kinderzahl, der Personalkostenentwicklung und dem Umfang des Tagesbetreuungsangebotes erforderliche Finanzierung ausgehend von Satz 2 durch Verordnung festzulegen. Für die Verteilung des Betrages ist die Zahl der im Zuständigkeitsbereich des örtlichen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe in Tageseinrichtungen oder in Tagespflegestellen im jeweils vorletzten Jahr betreuten Kinder maßgeblich.
(2) Der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe zahlt an die Leistungsverpflichteten die ihm gemäß Absatz 1 gewährte Landeszuweisung zweckgebunden aus und gewährt daneben aus eigenen Mitteln den Leistungsverpflichteten eine weitere zweckgebundene Zuweisung in Höhe von 53 v. H. der auf ihn entfallenden Landeszuwendung. Für die Verteilung des Betrages nach Satz 1 gilt Absatz 1 Satz 4 entsprechend. Werden Kinder im Zuständigkeitsbereich eines örtlichen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe betreut, die ihren gewöhnlichen Aufenthalt im Zuständigkeitsbereich eines anderen örtlichen Trägers haben, erstattet dieser dem örtlichen Träger die Zuweisung nach Satz 1 Satzteil 2.
(3) Die Zuschüsse nach Absatz 1 werden in Höhe von einem Viertel zum 1. Januar des laufenden Haushaltsjahres als Abschlagszahlung geleistet. Der Restbetrag wird jeweils zum 31. März des laufenden Haushaltsjahres fällig. Die Zuschüsse nach Absatz 2 werden in Höhe von einem Viertel zum 1. Februar des laufenden Haushaltsjahres als Abschlagszahlungen geleistet. Der Restbetrag wird jeweils zum 30. April des laufenden Haushaltsjahres fällig.
(4) Wird eine Tageseinrichtung von einem freien Träger gemäß § 9 Abs. 1 Nrn. 2 und 3 betrieben, erstattet der Leistungsverpflichtete, in dessen Zuständigkeitsbereich die Tageseinrichtung ihren Sitz hat, auf Antrag die für den Betrieb notwendigen Kosten abzüglich der Elternbeiträge nach § 13 sowie eines Eigenanteils des Trägers von in der Regel bis zu 5 v. H. der Gesamtkosten. Für die Beurteilung der Notwendigkeit und der Angemessenheit sind im Übrigen die Kosten maßgeblich, die der Leistungsverpflichtete selbst als Träger einer Tageseinrichtung aufzuwenden hätte. Die Leistungsverpflichteten sollen vertragliche Vereinbarungen mit den freien Trägern über den Umfang der Kostenerstattung abschließen, die auch Regelungen über die zu leistenden Abschlagszahlungen enthalten.
(5) ...
(6) ...
(7) Soweit Zuschüsse nach Absatz 2 von den Leistungsverpflichteten nicht für die Tagesbetreuung oder für Erstattungen nach den Absätzen 4 bis 6 verwandt werden, sind sie dem örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe zu erstatten. Nach Satz 1 erstattete Beträge sind von dem örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe im Folgejahr für die Tagesbetreuung durch Ergänzung der Zuweisung nach Absatz 2 einzusetzen.“

{RN:9}
2. Die Beschwerdeführerin unterhält fünf Horte, eine Kinderkrippe und weitere Einrichtungen in der Stadt mit Außenstellen in den zur Stadt gehörenden Ortsteilen (Rossbach, Großjena, Neidschütz). Im Ortsteil Flemmingen wird eine selbständige Kindertageseinrichtung unterhalten. Die Horte verfügen insgesamt über 520 Plätze, die übrigen Kindertageseinrichtungen über 299 Plätze. Im Bereich der „Kernstadt“ unterhalten acht freie Träger zwölf weitere Kindertageseinrichtungen mit insgesamt 1.070 Plätzen.

{RN:10}
Für den Betrieb der eigenen Kindertageseinrichtungen sowie für Erstattungen an die freien Träger hat die Beschwerdeführerin in den letzten Jahren folgende Ausgaben getätigt: 2002: 1.045.159,10 €, 2003: 1.939.259,73 €. Für das Jahr 2004 wurden 1.536.850,00 € in den Haushalt eingestellt. Dies bedeutet nach Darstellung der Beschwerdeführerin - ungeachtet einer Erhöhung der Elternbeiträge um bis zu 26,81 % - eine Steigerung der Aufwendungen der Stadt auf 185 % im Jahr 2003 und auf 147 % im Jahr 2004, jeweils bezogen auf das Jahr 2002.

{RN:11}
Für die mit dem Betrieb der eigenen Kindertageseinrichtungen verbundenen Verwaltungsaufgaben sowie die Betreuung der freien Träger beschäftigt die Stadt eine Kraft zu 100 % sowie eine weitere zu 30 % (BAT-O VIb) und eine Kraft zu 10 % (A 11).

{RN:12}
Laut Jahresrechnung für das Jahr 2003 wies der Verwaltungshaushalt der Beschwerdeführerin ein Defizit in Höhe von 2.943.101,33 € aus, für das Jahr 2004 nach dem genehmigten Haushaltsplan 2.639.200,00 €. Die Beschwerdeführerin errechnet daraus einen durch das Gesetz verursachten Aufwand, der 65,89 % (2003) bzw. 58,23 % (2004) des Defizits im Verwaltungshaushalt ausmacht.

{RN:13}
3. Die Beschwerdeführerin macht mit der am 08.03.2004 erhobenen kommunalen Verfassungsbeschwerde eine Verletzung ihrer Rechte aus Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 Abs. 3 LVerf durch die in § 3 Abs. 3 und § 11 Abs. 4 KiFöG getroffenen und sie belastenden Regelungen geltend. Sie hält in Folge der Nichtigkeit des § 3 Abs. 3 KiFöG das gesamte Gesetz für mit der Verfassung unvereinbar.Zur Begründung ihrer Verfassungsbeschwerde führt die Beschwerdeführerin aus:

{RN:14}
3.1. Durch die Bestimmung der Gemeinden zu Leistungsverpflichteten in § 3 Abs. 3 S. 1 KiFöG habe der Landesgesetzgeber die ihm eingeräumte Gesetzgebungskompetenz überschritten. Der Bundesgesetzgeber habe in § 69 Abs. 1 und 2 SGB VIII verbindlich bestimmt, dass Träger der öffentlichen Jugendhilfe die Kreise und die kreisfreien Städte seien und eine Übertragung dieser Trägerschaft auf die Gemeinden nur auf deren Antrag erfolgen könne. Durch die alle Gemeinden treffende Regelung sei ferner das vom Landesverfassungsgericht als Grenze der Aufgabenübertragung bezeichnete Regel-Ausnahme-Verhältnis überschritten, so dass auch insoweit von einer Überschreitung der Gesetzgebungskompetenz auszugehen sei. Die in § 3 Abs. 3 KiFöG getroffene Regelung sei endlich nicht durch § 69 Abs. 5 SGB VIII gedeckt; denn diese Vorschrift verlange, dass für die Kommune ein Rest an Planungsfreiräumen verbleiben müsse.

{RN:15}
3.2. Die Beschwerdeführerin ist weiter der Ansicht, dass sie auch durch die Neuordnung der Finanzierungsregelungen in § 11 Abs. 4 KiFöG zusätzlich belastet werde, ohne dass ein angemessener Ausgleich für die damit verbundene Mehrbelastung ihres Haushalts erfolge.

{RN:16}
Zwar seien die Kommunen bereits nach § 17 Abs. 7 KiBeG verpflichtet gewesen, gegenüber den freien Trägern einen Defizitausgleich zu leisten; in dieser Regelung habe das Landesverfassungsgericht im Urteil vom 8. Dezember 1998 aber keine Aufgabenübertragung gesehen (LVerfGE 9, 390 [404]). Im Zusammenhang mit § 3 Abs. 3 KiFöG und der völligen Neugestaltung des Gesetzes liege nunmehr eine neue Aufgabenzuweisung vor, da die Kommunen das volle Risiko in Bezug auf die festgelegten Zuschüsse trügen, die von ihnen an die freien Träger auszureichen seien. Insoweit sei auch die Beschwerdefrist gewahrt.

{RN:17}
Die Aufgabenübertragung führe auch zu einer finanziellen Mehrbelastung der Kommune. So seien sowohl die Sach- als auch die Verwaltungskosten in diesem Bereich drastisch angestiegen.

{RN:18}
Hinzu komme, dass auch die vom Gesetzgeber getroffene Kostendeckungsregelung den Anforderungen des Art. 87 Abs. 3 S. 2 LVerf nicht genüge, da die Grundannahmen der Gesetzesbegründung zu grob seien, so dass sich bei der Anwendung in der Praxis erhebliche Abweichungen ergäben. Die von der Regelung geforderte Schutzfunktion sei damit nicht erreicht worden. Obwohl es durch die Neuregelung zu einer Mehrbelastung der Kommunen komme, habe der Gesetzgeber die Landeszuweisungen gekürzt. Die Annahme der Landesregierung, durch das Gesetz sei die Belastung der Kommunen vermindert worden, gehe fehl.

{RN:19}
Die zusätzlichen Belastungen seien auch nicht durch die Interessenquote gedeckt. Eine solche sei den Kommunen zwar zuzumuten; im vorliegenden Fall könne die Unterfinanzierung wegen ihrer Höhe aber nicht unter Verweis auf die Interessenquote gerechtfertigt werden.

{RN:20}
3.3. Das Selbstverwaltungsrecht der Beschwerdeführerin aus Art. 2 Abs. 3 i. V. m. Art. 87 Abs. 3 LVerf werde auch durch § 9 Abs. 3 KiFöG verletzt, der die Kommunen verpflichte, die freien Träger bei der Übernahme oder der neuen Einrichtung von Tageseinrichtungen zu unterstützen. Dafür sehe das Gesetz weder eine Kostendeckungsregelung noch einen Mehrbelastungsausgleich vor, obwohl ein erheblicher Verwaltungsaufwand verursacht werde.

{RN:21}
3.4. Die Beschwerdeführerin hält die von der Landesregierung vorgelegten statistischen Erhebungen zum Betreuungsaufwand im Jahr 2003 für nicht repräsentativ und aussagekräftig, da als Erhebungszeitpunkt der Monat Januar gewählt worden sei, der im Hinblick auf die Belastung der Kindertageseinrichtungen als untypisch eingestuft werden müsse. Die Betreuungsrate im Januar sei gewöhnlich geringer als im Jahresdurchschnitt.

{RN:22}
Die Beschwerdeführerin beantragt,
1. festzustellen, dass § 3 Abs. 3 KiFöG gegen Art. 87 i. V. m. Art. 2 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt verstößt und damit das Gesetz mit der Verfassung unvereinbar ist;
2. hilfsweise festzustellen, dass § 11 Abs. 4 KiFöG unvereinbar mit der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt ist, weil die Finanzhoheit der Gemeinden gem. Art. 87 LVerf nicht mehr gewährleistet ist;
3. hilfsweise festzustellen, dass § 9 Abs. 3 KiFöG wegen Verstoßes gegen Art. 87 Abs. 3 LVerf unvereinbar mit der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt ist.

{RN:23}
4. Die Landesregierung hält die Verfassungsbeschwerde in Bezug auf die Rüge des § 11 Abs. 1 S. 3 sowie Abs. 4 KiFöG mangels Beschwerdebefugnis bzw. wegen Versäumung der Beschwerdefrist bereits für unzulässig, im Übrigen für unbegründet. Im Einzelnen führt sie aus:

{RN:24}
4.1. Soweit die Beschwerdeführerin ihre kommunale Verfassungsbeschwerde damit begründe, dass namentlich § 3 Abs. 3 KiFöG gegen Bundesrecht, insbesondere § 69 SGB VIII, verstoße und deshalb verfassungswidrig sei, fehle es bereits an der Beschwerdebefugnis. Das Landesverfassungsgericht sei nicht befugt, über die Vereinbarkeit von Landesrecht mit Bundesrecht zu entscheiden. Die bisherige Praxis des Landesverfassungsgerichts sei weder mit dem Landesverfassungsrecht noch mit dem Landesverfassungsgerichtsgesetz vereinbar.

{RN:25}
Aus dem Rechtsstaatsprinzip lasse sich keine Befugnis des Landesverfassungsgerichts ableiten zu prüfen, ob der Landesgesetzgeber die grundgesetzlichen Kompetenzvorschriften eingehalten habe. Zwar untersage das Rechtsstaatsprinzip dem (Landes-)Gesetzgeber unterschiedslos und kategorisch, Recht zu setzen, ohne dafür eine Gesetzgebungszuständigkeit zu besitzen; es weise insoweit aber keinerlei selbstverwaltungsspezifischen Bezug auf und könne daher durch die Beschwerdeführerin nicht zur Begründung einer allein auf die Verletzung der Rechte aus Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 LVerf gestützten kommunalen Verfassungsbeschwerde herangezogen werden. Es seien auch keine sonstigen tragfähigen Argumente ersichtlich, wonach die Pflicht zur Beachtung der Gesetzgebungskompetenz das verfassungsrechtliche Bild der kommunalen Selbstverwaltung maßgeblich mitbestimme. Die von der Beschwerdeführerin herangezogenen Normen des Grundgesetzes, namentlich Art. 74 Abs. 1 Nr. 7, seien inhaltlich selbstverwaltungsindifferent, ihr Vorbringen insoweit mangels Beschwerdebefugnis unbeachtlich.

{RN:26}
4.2. Die Landesregierung ist weiterhin der Ansicht, dass die Beschwerdeführerin in Bezug auf § 11 Abs. 4 KiFöG die Beschwerdefrist versäumt habe, da ihr durch diese Vorschrift im Vergleich mit der bisherigen Regelung in § 17 Abs. 7 KiBeG keine neue Aufgabe oder finanzielle Belastung auferlegt worden sei. Ein inhaltlicher Vergleich des unterschiedlichen Wortlauts beider Vorschriften führe zu dem Ergebnis, dass die den Gemeinden auferlegten Pflichten sich nicht verändert hätten. Das gelte auch für die Weiterreichung der Pauschalzahlungen des Landes, da durch diese nur eine Zahlstellenfunktion der Gemeinden begründet werde, die nicht mit einer neuen finanziellen Belastung verbunden sei.

{RN:27}
Da es nach der Rechtsprechung des Landesverfassungsgerichts für die Berechnung der Jahresfrist gem. §§ 51 Abs. 2; 48 LVerfGG darauf ankomme, wann eine Belastung der Kommunen erstmalig begründet worden sei, sei der Lauf der Frist bereits am 01.08.1999, dem Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens des Kinderbetreuungsgesetzes i. d. F. des Änderungsgesetzes von 1999, anzusetzen. Die am 05.03.2004 eingelegte kommunale Verfassungsbeschwerde sei insoweit verfristet.

{RN:28}
4.3. Die Landesregierung sieht in der neuen Aufgabenzuweisung in § 3 Abs. 3 KiFöG eine mit Bundesrecht vereinbare Regelung, die die kommunale Planungshoheit in zulässiger Form beschränkt:

{RN:29}
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin werde durch § 3 Abs. 3 KiFöG die einzelne Gemeinde nicht faktisch zum örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe. Unabhängig davon, ob diese Frage überhaupt in die Prüfungskompetenz des Landesverfassungsgerichts falle, handle es sich lediglich um die Zuweisung einer einzelnen, wenngleich bedeutsamen Aufgabe aus dem breiten Gesamtspektrum der öffentlichen Jugendhilfe und nicht um die Zuweisung der Gesamtverantwortung, die mit der Stellung als örtlicher Träger der öffentlichen Jugendhilfe verbunden sei.

{RN:30}
Soweit durch die neue Aufgabe und die mit ihr verbundenen Pflichten in die kommunale Planungshoheit aus Art. 87 Abs. 1 LVerf eingegriffen werde, sei dies sachlich gerechtfertigt. Zum einen seien die Gemeinden entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin auch unter dem Kinderbetreuungsgesetz zur Mitwirkung bei der Bereitstellung von Kindertageseinrichtungen verpflichtet gewesen. Dazu habe die Pflicht zur Defizitfinanzierung der Einrichtungen der freien Träger nach § 17 Abs. 7 KiBeG ebenso gehört wie die Pflicht aus § 12 Abs. 2 KiBeG, „zu einer bedarfsgerechten Versorgung mit Plätzen der Kindertagesbetreuung beizutragen“. Diese Vorschrift habe das Landesverfassungsgericht zwar unter Finanzierungsgesichtspunkten, nicht aber aus dem Blickwinkel der kommunalen Planungshoheit beanstandet. Durch die Neuregelung sei an diese Pflicht angeknüpft und ihre Reichweite erhöht worden, indem die Gemeinden nunmehr die Letztverantwortung und nicht nur eine Mitwirkungsverantwortung für die Bereitstellung einer ausreichenden Zahl von Plätzen in Kindertageseinrichtungen trügen.

{RN:31}
Der mit § 3 Abs. 3 KiFöG und den dort begründeten Pflichten verbundene Eingriff in die kommunale Planungshoheit tangiere nicht den Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie und sei im Übrigen gerechtfertigt, weil die auferlegten Pflichten zur ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung notwendig seien. Zweck der neuen Aufgabenzuweisung sei es gewesen, durch die Zusammenführung von möglicher öffentlicher Einrichtungsträgerschaft und Zuordnung des Rechtsanspruchs für die sich um einen Betreuungsplatz bemühenden Bürgerinnen und Bürger eine verbesserte Transparenz zu schaffen und ihnen auch die Rechtsverfolgung zu erleichtern. Bislang hätten sich die Eltern sowohl mit dem örtlichen Träger der Jugendhilfe als auch mit den Gemeinden und freien Trägern auseinandersetzen müssen, wenn ihnen kein Platz zur Verfügung gestellt worden sei.

{RN:32}
4.4. Die Landesregierung geht weiterhin davon aus, dass die in § 11 KiFöG getroffene Finanzierungsregelung den Anforderungen des Konnexitätsgrundsatzes und der Verpflichtung zum Mehrbelastungsausgleich nach Art. 87 Abs. 3 LVerf sowohl in formeller als auch in materieller Hinsicht genügt.

{RN:33}
4.4.1. Wie die Beschwerdeführerin geht die Landesregierung davon aus, dass den Gemeinden bzw. Verwaltungsgemeinschaften durch § 3 Abs. 3 KiFöG eine - neue - Aufgabe im Sinne von Art. 87 Abs. 3 S. 1 LVerf übertragen wurde. Die Aufgabenübertragung sei nicht nur darin zu sehen, dass die Gemeinden nun von Gesetzes wegen tun müssten, was sie zuvor freiwillig getan hätten, nämlich die kommunalen Kindertageseinrichtungen vorzuhalten. Ihnen sei vielmehr darüber hinaus auch die Gewährleistungsverantwortung dafür zugewiesen worden, in ihrem Zuständigkeitsbereich ein bedarfsgerechtes Angebot an Plätzen der Kindertagesbetreuung vorzuhalten.

{RN:34}
4.4.2. Durch die in § 11 Abs. 1 S. 3 KiFöG vorgesehene Ermächtigung des Verordnungsgebers zum Erlass einer Anpassungsregelung werde die nach Art. 87 Abs. 3 S. 2 LVerf gebotene Kostendeckungsregelung durch Parlamentsgesetz nicht verletzt. Der Landesgesetzgeber habe in § 11 Abs. 1 S. 2 KiFöG zunächst für das Jahr 2003 einen konkreten Betrag in Höhe von 123.350.500 € zur Finanzierung der Tagesbetreuung zur Verfügung gestellt und damit ohne Zweifel selbst eine Kostendeckungsregelung getroffen. In Satz 3 habe er sodann das Ministerium für Gesundheit und Soziales lediglich ermächtigt, die Anpassungsrate für diesen Betrag zu bestimmen. Dem Ministerium sei dabei keinerlei eigene Entscheidungsbefugnis in der Sache übertragen worden. Es habe lediglich auf der Basis gesetzlich vorgegebener Indizes, nämlich der Kinderzahl, der Personalkostenentwicklung und des Umfangs des Kinderbetreuungsangebotes, eine Rechenoperation durchzuführen. Damit werde den Vorgaben des Art. 87 Abs. 3 S. 2 LVerf Rechnung getragen.

{RN:35}
4.4.3. Der Gesetzgeber habe im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens auch die von der Neuregelung ausgehende Kostenbelastung der Gemeinden ermittelt. Ausgehend von der bisherigen Finanzierung und Aufgabenzuweisung habe man in allen relevanten Einzelfragen die zu erwartenden Veränderungen in der Aufgabenbelastung ermittelt und auf dieser Grundlage die Kostenbelastung nach dem neuen Gesetz bestimmt. Dabei sei man zu dem Ergebnis gekommen, dass die Neuregelung zu einer Minderung der Kostenbelastung für die Kommunen führe. Die so berechnete Minderung der Kostenbelastung sei aber nur zum Teil zu Lasten der Kommunen berücksichtigt worden. Vielmehr habe der Gesetzgeber die finanziellen Zuweisungen in geringerem Umfange gekürzt, als es seine Prognosen über die eintretende Minderbelastung erwarten ließen. Es sei deshalb auch keine Mehrbelastung der gemeindlichen Haushalte zu erwarten, die ausgeglichen werden müsse.

{RN:36}
Im Hinblick auf die Pflicht der Gemeinden zum Defizitausgleich gegenüber den freien Trägern nach § 11 Abs. 4 KiFöG handle es sich nicht um eine neue Belastung, da die Kommunen dazu schon nach dem Kinderbetreuungsgesetz verpflichtet gewesen seien. Nach der Rechtsprechung des Landesverfassungsgerichts bestehe aber nur eine Pflicht zu einer (neuen) Kostendeckungsregelung und einem Mehrbelastungsausgleich, wenn durch die gesetzliche Neuregelung auch neue finanzielle Belastungen begründet worden seien.

{RN:37}
4.4.4. Das Vorbringen der Beschwerdeführerin ist nach Ansicht der Landesregierung, soweit eine höhere und durch Zahlungen nach § 11 KiFöG nicht ausreichend gedeckte Kostenbelastung geltend gemacht wird, nicht hinreichend substanziiert. Ein Vergleich der prognostizierten Kosten, die den Gesetzesberatungen zugrunde gelegt worden seien, mit den tatsächlichen Kosten des Jahres 2003 zeige vielmehr, dass der Gesetzgeber die Kosten zutreffend prognostiziert habe. Sowohl im Bereich der Krippenbetreuung (durchschnittliche reale Betreuungsdauer von 7,46 Stunden an Stelle von prognostizierten 8,14 Stunden) als auch im Kindergartenbereich (7,5 gegenüber 7,6 Stunden) sei die reale Inanspruchnahme leicht niedriger als die Prognose ausgefallen und die Prognose sehr treffsicher gewesen, so dass die Finanzierung ausreichend gewesen sei.

{RN:38}
In den Gesetzesberatungen sei davon ausgegangen worden, dass die Finanzierungsregelungen des Kinderbetreuungsgesetzes für die Kommunen auskömmlich gewesen seien, da gegenüber der Landesregierung und dem Landtag keine anders lautenden Einwendungen erhoben worden seien. Deshalb habe der Gesetzgeber bei der Neuregelung davon ausgehen können, dass bei gleichzeitiger Zurückführung der Betreuungsansprüche und des Organisationsaufwandes die bisherigen finanziellen Mittel auch künftig zur Kostendeckung ausreichten. Konkret sei der Gesetzgeber bei seinen Berechnungen davon ausgegangen, dass es auf Grund der Personaleinsparungen zu einer finanziellen Entlastung in Höhe von 21,6 % kommen werde. Da der Gesetzgeber das Gesamtvolumen der Landeszuweisungen aber nur um 10 % gegenüber den Zuweisungen unter Geltung des Kinderbetreuungsgesetzes gekürzt habe, sei es insgesamt zu einer Entlastung der Kommunen in Höhe von 11,6 % gekommen. Der durch die Übertragung der Gesamtverantwortung auf die Gemeinden verursachte höhere Verwaltungsaufwand sei durch diese Entlastung mehr als kompensiert worden, so dass es keiner gesonderten Mittelzuweisung für diesen Bereich bedurft habe.

{RN:39}
5. Der Landtag hat sich nicht geäußert.

{RN:40}
6. Das Landesverfassungsgericht hat durch Auflagenbeschluss vom 29.11.2004 Stellungnahmen der Beteiligten erbeten. Insoweit wird auf den Beschluss sowie die eingegangenen Unterlagen Bezug genommen.


Entscheidungsgründe

{RN:41}
1. Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist mit ihrem Hauptantrag und mit ihren Hilfsanträgen zulässig, aber nicht begründet.

{RN:42}
1.1. Gem. Art. 75 Nr. 7 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt - LVerf - vom 16.07.1992 (LSA-GVBl., S. 600), geändert durch Gesetz vom 27.01.2005 (LSA-GVBl., S. 44), §§ 2 Nr. 8; 51 Abs. 1 des Gesetzes über das Landesverfassungsgericht - LVerfGG - vom 23.08.1993 (LSA-GVBl., S. 441), zuletzt geändert durch Gesetz vom 26.03.2004 (LSA-GVBl., S. 234), steht das Recht, eine kommunale Verfassungsbeschwerde zu erheben, den Kommunen und Gemeindeverbänden zu. Soweit es um die Rüge einer Verletzung des Art. 87 Abs. 3 LVerf geht, sind nur die Kommunen antragsberechtigt. Kommunen sind dabei ausweislich der Legaldefinition in Art. 87 Abs. 1 LVerf die Gemeinden und Landkreise, damit auch die Beschwerdeführerin.

{RN:43}
1.2. Sie wendet sich gegen einen zulässigen Antragsgegenstand, ist in Bezug auf Art. 87 Abs. 3 LVerf antragsbefugt und hat auch die Antragsfrist gewahrt.

{RN:44}
1.2.1. Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist gem. Art. 75 Nr. 7 LVerf und §§ 2 Nr. 8; 51 Abs. 1 LVerfGG nur gegen Landesgesetze zulässig, die gegen Art. 2 Abs. 3 bzw. Art. 87 verstoßen. Dabei ist der Begriff Landesgesetz im Sinne eines förmlichen, durch den Landtag im Gesetzgebungsverfahren beschlossenen Gesetzes zu verstehen (LVerfG LSA, Urt. v. 22.02.1996 - LVG 2/95 -, LVerfGE 4, 401 [404 ff]).

{RN:45}
Vorliegend wendet sich die Beschwerdeführerin gegen die in §§ 3 Abs. 3; 9 Abs. 3; 11 KiFöG getroffenen Regelungen und damit gegen ein Landesgesetz, so dass ein zulässiger Antragsgegenstand vorliegt.

{RN:46}
1.2.2. Die Beschwerdeführerin ist auch antragsbefugt. Sie wendet sich gegen die finanziellen Belastungen eines Gesetzes, durch das ihr eine neue Pflichtaufgabe zugewiesen wurde. Auf Grund ihres Vorbringens ist eine Verletzung ihrer Rechte aus Art. 87 Abs. 3 LVerf möglich.

{RN:47}
1.2.3. Die Antragsfrist gem. §§ 51 Abs. 2; 48 LVerfGG ist im Hinblick auf die angegriffenen Regelungen gewahrt.
{RN:48}
Dies gilt auch für § 11 Abs. 4 KiFöG, obwohl die dortige Finanzierungsregelung zugunsten der Einrichtungen der freien Träger im Kern der bereits in § 17 Abs. 7 KiBeG den Gemeinden auferlegten Pflichten entspricht und damit keine neue Belastung darstellt (vgl. dazu Urteil vom 12.07.2005 - LVG 4/04 -). § 11 Abs. 4 KiFöG weicht aber insoweit von § 17 Abs. 7 KiBeG ab, als die Gemeinden nunmehr auch verpflichtet sind, die Landespauschale gem. § 11 Abs. 1 S. 2 KiFöG sowie die Pauschale des örtlichen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe gem. § 11 Abs. 2 KiFöG direkt aus dem eigenen Haushalt zu zahlen. Dadurch kann es im Fall einer neu auftretenden Einrichtung eines freien Trägers zu unvorhergesehenen zusätzlichen finanziellen Belastungen kommen, die durch das Land nicht nachträglich ausgeglichen werden müssen. Darin liegt eine neue zusätzliche Belastung.
{RN:49}
Durch § 9 Abs. 3 KiFöG wird die Beschwerdeführerin erstmalig zur Unterstützung der freien Träger verpflichtet.

{RN:50}
2. Die Verfassungsbeschwerde ist indes nicht begründet. Die neu zugewiesenen Aufgaben sind mit einer ausreichenden und den formellen sowie materiellen Anforderungen des Art. 87 Abs. 3 S. 2 und 3 LVerf entsprechenden Kostendeckungsregelung versehen. Ein Mehrbelastungsausgleich war nicht erforderlich, auch nicht im Hinblick auf den durch die Neuregelung veranlassten höheren Verwaltungsaufwand.

{RN:51}
2.1. Indem der Landesgesetzgeber die Gemeinden in § 3 Abs. 3 KiFöG zu Leistungsverpflichteten des Betreuungsanspruchs nach § 3 Abs. 1 KiFöG bestimmt und ihre Pflichten im Rahmen der Finanzierung der Einrichtungen der freien Träger in § 11 Abs. 4 KiFöG erweitert, hat er ihnen neue Aufgaben zugewiesen, bei denen es sich um pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben handelt.

{RN:52}
Nach ständiger Rechtsprechung des Landesverfassungsgerichts ist im Rahmen von Gesetzesänderungen, wozu auch der vorliegend zu beurteilende Übergang vom Kinderbetreuungsgesetz (Fassung 1999) zum Kinderförderungsgesetz trotz der Namensänderung und der weitreichenden inhaltlichen Neugestaltung der Regelungen auf Grund der Identität der Aufgabe der Sache nach zu rechnen ist, für die genaue Bestimmung des Vorliegens einer „neuen“ Aufgabe die Ermittlung der so genannten Aufgabendifferenz entscheidend (LVerfG LSA, Urt. v. 08.07.2003 - LVG 4/01 -, LVerfGE 14, 413 [428]). Demnach kommt es maßgeblich darauf an, ob und inwieweit durch die § 3 Abs. 3 und § 11 KiFöG den Gemeinden nach dem Kinderbetreuungsgesetz noch nicht verbindlich zugewiesene Aufgaben nunmehr zur Pflicht gemacht wurden.

{RN:53}
Nach dem Kinderbetreuungsgesetz gehörte die Zusammenarbeit mit dem örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe im Rahmen der Bereitstellung einer ausreichenden Anzahl von Betreuungsplätzen durch die Unterhaltung eigener Kindertageseinrichtungen zu den freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben der kreisangehörigen Gemeinden, ohne dass eine Bereitstellungspflicht inhaltlich näher bestimmt war. Als Maßstab war deshalb, wie bei allen gemeindlichen Einrichtungen, gem. § 2 Abs. 1 S. 2 der Gemeindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt vom 05.10.1993 (LSA-GVBl., S. 568), zuletzt geändert durch Gesetz vom 22.12.2004 (LSA-GVBl., S. 852), die finanzielle Leistungsfähigkeit der jeweiligen Gemeinde heranzuziehen. Soweit eine Gemeinde eigene Kindertageseinrichtungen unterhielt, musste sie auch einen Teil der Kosten tragen, nämlich den Restbetrag, der weder durch die Elternbeiträge noch durch die Pauschalen des Landes gem. § 17 Abs. 1 KiBeG und des örtlichen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe gem. § 17 Abs. 2 KiBeG gedeckt war. Die Gemeinde konnte mithin nicht von einer Vollkostendeckung durch Dritte ausgehen. Soweit im Gemeindegebiet schließlich Einrichtungen freier Träger errichtet wurden, war die Gemeinde zudem verpflichtet, das bei diesen bestehende Finanzierungsdefizit gem. § 17 Abs. 7 KiBeG auszugleichen.

{RN:54}
Durch das Kinderförderungsgesetz wurden die Aufgaben der Gemeinden im Bereich der Bereitstellung von Kindertageseinrichtungen wesentlich erweitert. Dabei steht die Bestimmung der Gemeinden zu Leistungsverpflichteten des Betreuungsanspruchs in § 3 Abs. 3 KiFöG im Vordergrund. Danach sind die einzelnen Gemeinden verpflichtet, selbst in eigenen Einrichtungen eine ausreichende Zahl von Betreuungsplätzen vorzuhalten, soweit ansonsten die Betreuungsansprüche nach § 3 Abs. 1 KiFöG im Gemeindegebiet nicht erfüllt werden können. Der bislang den örtlichen Trägern der öffentlichen Jugendhilfe durch § 12 KiBeG zugewiesene Sicherstellungsauftrag wurde demnach auf die Gemeinden verlagert und ihnen damit eine pflichtige Selbstverwaltungsaufgabe zugewiesen.

{RN:55}
Die spezifische Aufgabendifferenz zur vorherigen Rechtslage besteht zum einen darin, dass die Gemeinden nunmehr eine örtliche Gesamtverantwortung in Gestalt einer subsidiären Erfüllungsverantwortung tragen und dass diese unabhängig von ihrer eigenen finanziellen Leistungsfähigkeit besteht. Sie sind auch dann zur Bereitstellung weiterer Betreuungsplätze verpflichtet, wenn sie dazu auf Grund der eigenen Haushaltslage nicht ausreichend leistungsfähig sind. Dabei kann der äußere Anlass für eine zusätzliche Nachfrage nach Betreuungsplätzen sowohl durch den Zuzug von Familien, die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit, aber auch durch die Schließung von Einrichtungen freier Träger geschaffen werden. In allen diesen Fällen ist die Gemeinde verpflichtet, kurzfristig die eigene Betreuungskapazität zu erhöhen, um die Rechtsansprüche aus § 3 Abs. 1 KiFöG erfüllen zu können.

{RN:56}
Eine weitere neue Aufgabe wurde den Gemeinden auch im Bereich der Finanzierung der Einrichtungen der freien Träger nach § 11 Abs. 4 KiFöG zugewiesen. Verhielt es sich nach § 17 Abs. 7 KiBeG so, dass die Gemeinden den freien Trägern gegenüber „nur“ zur Zahlung des so genannten Defizitausgleichs verpflichtet waren, so sind sie nach § 11 Abs. 4 KiFöG darüber hinaus auch für die Weiterleitung der Landespauschale und der Pauschale des örtlichen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe zuständig. Die mit dieser Aufgabe verbundene finanzielle und organisatorische Belastung erschließt sich indes erst aus einer genaueren Betrachtung der für die Pauschalen geltenden Auszahlungsmodalitäten. Während den Gemeinden die beiden Pauschalen gem. § 11 Abs. 3 KiFöG durch die örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe an die Gemeinden in zwei Tranchen im ersten Jahresdrittel auf der Basis historischer Werte (maßgeblich ist gem. § 11 Abs. 1 S. 4 KiFöG das vorletzte Jahr) ausgezahlt werden, sind die Gemeinden ihrerseits verpflichtet, den Einrichtungen der freien Träger auch für neu eingerichtete Betreuungseinrichtungen im laufenden Jahr die entsprechenden Pauschalen auszuzahlen. Da eine Anpassung der Abschlagszahlungen an die tatsächlichen Zahlungsverpflichtungen nicht (mehr) vorgesehen ist, führt die Neuregelung insbesondere in Fällen eines steigenden örtlichen Betreuungsbedarfs und bei Eröffnung neuer Einrichtungen durch freie Träger zu einer im laufenden Haushaltsjahr nicht mehr ausgleichbaren finanziellen Belastung der gemeindlichen Haushalte. Es wird insoweit zumindest partiell und vorübergehend eine Finanzierungsverpflichtung der Gemeinden bezüglich der Pauschalzahlungen des Landes und der örtlichen Träger der freien Jugendhilfe begründet.

{RN:57}
2.2. Die Aufgabenzuweisung nach § 3 Abs. 3 KiFöG ist nicht deshalb verfassungswidrig, weil sie etwa gegen Bundesrecht, namentlich § 69 des Sozialgesetzbuches - Achtes Buch - Kinder- und Jugendhilfe - SGB VIII - i. d. F. d. Bek. v. 08.12.1998 (BGBl. I 3546), zuletzt geändert durch Gesetz v. 21.03.2005 (BGBl. I 818), verstieße.

{RN:58}
Die Rüge der Unvereinbarkeit einer landesgesetzlichen Regelung mit Bundesrecht ist im Rahmen eines kommunalen Verfassungsbeschwerdeverfahrens nicht von vornherein ausgeschlossen. Zwar ist das Landesverfassungsgericht nicht befugt, Bundesrecht letztverbindlich auszulegen, auch wenn es dabei um die Feststellung der Reichweite verbleibender Landeskompetenzen im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung oder der Unvereinbarkeit eines Landesgesetzes mit einem Bundesgesetz geht. In diesen Fällen ist vielmehr die Vorlage an das Bundesverfassungsgericht gem. Art. 100 Abs. 1 Satz 1 bzw. Satz 2 GG im Rahmen eines Zwischenverfahrens geboten. Auch die Landesverfassungsgerichte sind in dieser Verfahrensart zur Vorlage berechtigt und verpflichtet (vgl. BVerfG, Beschl. v. 15.01.1985 - 2 BvR 128/84 -, BVerfGE 69, 112 [117 f]; Wieland, in: Dreier, Grundgesetz Kommentar, Bd. 3, 2000, Art. 100, RdNr. 8; Dollinger, in: Umbach/Clemens/Dollinger [Hrsg.], Bundesverfassungsgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2005, § 80, RdNr. 27, m. w. N.). Voraussetzung für eine solche Vorlage ist indes, dass das vorlegende Gericht selbst von der Verfassungs- bzw. Gesetzeswidrigkeit der betreffenden Norm überzeugt ist (Wieland, a. a. O., Art. 100, RdNr. 16). Um dies festzustellen, muss sich das Gericht eine eigene Meinung über die Rechtslage und damit auch über den Regelungsgehalt des Bundesrechts bilden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.01.1993 - 1 BvL 7, 27, 49/92 -, BVerfGE 88, 70 [74]). Insoweit ist es zur Interpretation von Bundesrecht berechtigt und auch verpflichtet.

{RN:59}
Das Landesverfassungsgericht ist bei der Auslegung des § 69 SGB VIII im Anschluss an seine bisherige Rechtsprechung (Urt. v. 08.12.1998 - LVG 19/97 -, LVerfGE 9, 390 [403]) zu dem Ergebnis gelangt, dass § 3 Abs. 3 KiFöG den Vorgaben dieser Norm nicht widerspricht, so dass eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht gem. Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG weder geboten erscheint noch zulässig wäre. Dies folgt im Einzelnen aus folgenden Erwägungen:

{RN:60}
Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, durch die Bestimmung der (kreisangehörigen) Gemeinden zu Leistungsverpflichteten in § 3 Abs. 3 KiFöG würden diese faktisch zu örtlichen Trägern der öffentlichen Jugendhilfe. Da dies ohne Antrag und damit ohne bzw. gegen den Willen der Gemeinden erfolge, sei die Regelung nicht mit § 69 Abs. 2 SGB VIII vereinbar, der eine landesrechtliche Bestimmung kreisangehöriger Gemeinden zu örtlichen Trägern der freien Jugendhilfe nur auf deren Antrag zulasse.

{RN:61}
Die Beschwerdeführerin verkennt dabei jedoch, dass den kreisangehörigen Gemeinden durch § 3 Abs. 3 KiFöG nur ein - wenngleich besonders bedeutsamer - Teil der Aufgaben der örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe zugewiesen wird. Das vom Landesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 08.12.1998 zur Auslegung des § 69 Abs. 2 SGB VIII als maßgeblich herangezogene Kriterium des Regel-Ausnahme-Verhältnisses wird auch durch die Neuregelung gewahrt. Dies folgt aus folgender Gesamtbetrachtung:

{RN:62}
Die Aussagen des Landesverfassungsgerichts in seinem Urteil vom 08.12.1998 bezogen sich auf die Mitwirkungspflicht der kreisangehörigen Gemeinden im Rahmen der Sicherstellungspflicht der örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe nach § 12 Abs. 2 KiBeG (in der seinerzeit geltenden Fassung des Änderungsgesetzes vom 18.07.1996 [LSA-GVBl., S. 224]). Diese seit 1999 entfallene Mitwirkungspflicht hat der Landesgesetzgeber nunmehr wieder aufgegriffen und in § 3 Abs. 3 KiFöG in eine subsidiäre Erfüllungsverantwortung umgewandelt. Zwar wird durch die Überführung der früheren Mitverantwortung, die in der Praxis durchaus auch die Bereitstellung eigener Einrichtungen umfasste, in eine subsidiäre Erfüllungsverantwortung die Inpflichtnahme der kreisangehörigen Gemeinden ohne jeden Zweifel gesteigert. Im Hinblick auf die Wahrung des gesetzlichen Leitbildes der Aufgabenverteilung im Rahmen einer zweistufigen Trägerstruktur (vgl. LVerfG LSA, LVerfGE 9, 390 403) ist aber zu beachten, dass es sich lediglich um eine inhaltliche Verdichtung des gleichen Aufgabenbereichs und nicht um die Einbeziehung weiterer Aufgaben aus dem Bereich der örtlichen Jugendhilfe handelt. Maßgeblich für die Wahrung des Regel-Ausnahme-Verhältnisses ist aber die Aufgabenzuweisung als solche und nicht die Reichweite der mit der Aufgabenwahrnehmung verbundenen Pflichtendeterminierung.

{RN:63}
Die Regelung steht auch in Einklang mit den Vorgaben aus § 69 Abs. 5 SGB VIII. Den Gemeinden bleiben im Rahmen der ihnen zugewiesenen Betreuungsaufgaben noch ausreichende Gestaltungsspielräume, wenngleich diese gegenüber der vorherigen Rechtslage geringer ausfallen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Regelungen des SGB VIII nicht in erster Linie den Sinn und Zweck haben, den kommunalen Gestaltungsspielraum zu schützen, sondern den Interessen und Bedürfnissen der Leistungsberechtigten sowie - mit einem gewissen Vorrang gegenüber den kommunalen Interessen - den Initiativen und Interessen der freien Träger zu dienen. Da die stärkere Inanspruchnahme der Gemeinden sich vor allem als Reflex der stärkeren Berücksichtigung der Interessen der Leistungsberechtigten und der freien Träger erweist, stehen die getroffenen Regelungen nach Ansicht des Landesverfassungsgerichts auch noch in Einklang mit § 69 Abs. 5 SGB VIII.

{RN:64}
Damit besteht für das Landesverfassungsgericht kein Anlass, von einem Verstoß des § 3 Abs. 3 KiFöG gegen § 69 Abs. 2 und Abs. 5 SGB VIII auszugehen und die Frage dem Bundesverfassungsgericht gem. Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG zur Entscheidung vorzulegen.

{RN:65}
Es besteht überdies auch kein Anlass, das Bundesverfassungsgericht gem. Art. 100 Abs. 3 GG im Hinblick auf die abweichende Rechtsprechung des Verfassungsgerichts des Landes Brandenburg anzurufen. Zwar hat dieses in einem Urteil vom 20. März 2003 eine dem § 3 Abs. 3 KiFöG inhaltsgleiche Regelung in § 12 Kindertagesstättengesetz (Bbg-KiTaG) vom 07.07.2000 (Bbg-GVBl. I S. 106) wegen ihrer Unvereinbarkeit mit §§ 3 Abs. 2, 24, 69 SGB VIII und einer daraus abgeleiteten fehlenden Gesetzgebungszuständigkeit des Landes Brandenburg für verfassungswidrig erklärt (VfG Bbg, Urt. v. 20.03.2003 - VfGBbg 54/01 -, LVerfGE 14, 146 ff). Es handelt sich jedenfalls um eine Divergenz nicht bei der Auslegung des Grundgesetzes, sondern eines einfachen Bundesgesetzes, auf die sich die Divergenzvorlagepflicht des Art. 100 Abs. 3 GG nicht erstreckt.

{RN:66}
2.3. Wird gem. Art. 87 Abs. 3 S. 1 LVerf eine neue Aufgabe auf die Kommunen übertragen, so bedarf es nach Satz 2 einer Kostendeckungsregelung. Eine solche hat der Gesetzgeber im vorliegenden Fall in § 11 KiFöG getroffen. Sie entspricht sowohl in formeller als auch in materieller Hinsicht den Anforderungen, die das Landesverfassungsgericht in seiner bisherigen Rechtsprechung aus Art. 87 Abs. 3 S. 2 LVerf abgeleitet hat.

{RN:67}
2.3.1. Art. 87 Abs. 3 S. 2 LVerf erfüllt eine Warn- und eine Schutzfunktion. Er soll den Gesetzgeber vor der Übertragung neuer Aufgaben auf die Kommunen zwingen, sich die damit verbundenen Kostenbelastungen zu vergegenwärtigen. Zugleich erfüllt die Vorschrift eine Schutzfunktion für die Kommunen in der Weise, dass den Kommunen Berechnungsmöglichkeiten für die anstehenden Kostenbelastungen in die Hand gegeben werden (LVerfG LSA, LVerfGE 9, 390 [405]). Von entscheidender Bedeutung ist damit die möglichst genaue Ermittlung der voraussichtlichen Kosten durch den Gesetzgeber sowie die Konkretisierung der den Kommunen zur Verfügung stehenden Finanzierungsinstrumente. In beiden Bereichen belässt Art. 87 Abs. 3 S. 2 LVerf dem Gesetzgeber jedoch einen erheblichen Gestaltungsspielraum. Aus der Norm lassen sich keine selbständigen Verfahrensanforderungen für die Ermittlung der voraussichtlichen Kostenbelastungen ableiten. Entscheidend ist allein, dass der Gesetzgeber im Weg einer Prognose eine vertretbare Kostendeckungsregelung getroffen hat, wobei gewisse Schwankungen wie bei allen Prognosen hinzunehmen sind.

{RN:68}
2.3.2. Unverzichtbar ist allerdings, dass der Gesetzgeber die Kostendeckung selbst und zusammen mit der Aufgabenübertragung mittels eines formellen Gesetzes regelt (LVerfG LSA, Urt. v. 13.07.2000 - LVG 20/97 -, LVerfGE 11, 429 [445]). Das schließt indes nicht aus, dass die Höhe einer zu zahlenden Pauschale mit Hilfe eines Indexierungsverfahrens, das der Gesetzgeber selbst ausgestaltet hat, durch eine Verordnung an sich ändernde Kostenfaktoren, wie z. B. die Personalkosten, angepasst wird.

{RN:69}
Vorliegend hat der Gesetzgeber in § 11 Abs. 1 S. 2 KiFöG einen konkreten Geldbetrag für die zu zahlende Landespauschale festgesetzt. Dies genügt ohne Weiteres den geschilderten Anforderungen. Um eine Pflicht zur jährlichen Anpassung des Gesetzes an sich verändernde, die Kostenbelastung mitbestimmende Umstände zu vermeiden, hat der Gesetzgeber in Satz 3 das Ministerium für Gesundheit und Soziales ermächtigt, entsprechende Anpassungen durch Verordnung vorzunehmen. Dabei hat der Gesetzgeber abschließend bestimmt, welche Kriterien dieser Anpassung zugrunde zu legen sind. Aufgabe des Verordnungsgebers ist es lediglich, zu den angeführten Kriterien die tatsächlichen Änderungen zu ermitteln, die sich aus den Erhebungen des Statistischen Landesamtes ergeben. Eine solche Vorgehensweise genügt den Anforderungen an eine gesetzgeberische Regelung der Kostendeckung, da dem Verordnungsgeber kein eigener Gestaltungsspielraum zugewiesen wird.

{RN:70}
2.3.3. Der Landesgesetzgeber hat mit der in § 11 KiFöG getroffenen Kostendeckungsregelung auch im Übrigen den Anforderungen aus Art. 87 Abs. 3 S. 2 LVerf entsprochen. Er hat im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens die voraussichtlichen Kosten ausgehend von den bisherigen, von den Kommunen nicht beanstandeten Finanzzuweisungen ermittelt. Diese Vorgehensweise ist nicht zu beanstanden (2.3.3.1.). Der Gesetzgeber war auch nicht zur Umstellung von einem Zuschuss auf eine Vollkosten-Deckungsregelung verpflichtet, da die den Kommunen verbleibenden Eigenfinanzierungsanteile bereits nach bisheriger Rechtslage von ihnen zu tragen waren, so dass es sich nicht um eine neue, zusätzliche Kostenbelastung handelt (2.3.3.2.). Schließlich wird - obwohl es für die Verfassungskonformität darauf nicht entscheidend ankommt - die inhaltliche Vertretbarkeit der getroffenen Finanzierungsregelung auch durch eine Ex-Post-Kontrolle für das Jahr 2003 bestätigt (2.3.3.3.).

{RN:71}
2.3.3.1. Der Gesetzgeber hat sich bei der Ermittlung der voraussichtlichen Kosten und der daraus resultierenden Kostendeckungsregelung an zwei Eckwerten orientiert: Zum einen ist er davon ausgegangen, dass die zum Zeitpunkt des Gesetzgebungsverfahrens bestehende Kostendeckungsregelung für die Einrichtungsträger, darunter auch die Gemeinden, auskömmlich ist. Er durfte von dieser Annahme ausgehen, da insoweit keine Beschwerden vorgetragen und die zugehörigen Regelungen durch die Gemeinden auch rechtlich nicht angegriffen worden waren. Zum anderen ist der Gesetzgeber davon ausgegangen, dass durch die Zurückführung der zeitlichen Umfangs der Betreuungsansprüche und die Veränderung der Personalschlüssel (weniger Personaleinsatz pro betreutes Kind) die Kostenbelastungen für alle Einrichtungen sinken, jedenfalls nicht ansteigen würden. Auch diese Annahme ist nicht zu beanstanden. Auf dieser Grundlage hat der Gesetzgeber schließlich die voraussichtliche Minderung der Kostenbelastungen errechnet, diesen Betrag dann aber nur zu einem Teil von der Gesamtsumme der bisherigen Pauschalzahlungen abgezogen. Auf diese Weise durfte der Landesgesetzgeber von der Auskömmlichkeit der zugewiesenen Finanzmittel ausgehen, ohne dass er die Kostenbelastung von Grund auf neu ermitteln musste.

{RN:72}
Diese vom Status quo ausgehende, vorrangig an den Kostenfolgen der Gesetzesänderungen orientierte Methode der Ermittlung der Kostenbelastung ist in sich plausibel und mit Ausnahme geringfügiger Übertragungs- und Berechnungsfehler durch den Gesetzgeber auch insgesamt fehlerfrei durchgeführt worden. Die nachvollziehbare Prüfung der einzelnen Berechnungsschritte führt jedenfalls zu dem Ergebnis, dass die Kürzung der Zuweisungen geringer ausgefallen ist als der Umfang der Entlastung der Einrichtungen und der Gemeinden, so dass weiterhin von einer ausreichenden, d. h. angemessen kostendeckenden Finanzierung ausgegangen werden durfte.

{RN:73}
2.3.3.2. Der Gesetzgeber war auch nicht verpflichtet, die bisherige Teilfinanzierung in eine Vollkosten-Deckungsregelung umzuwandeln. Zwar verlangt Art. 87 Abs. 3 S. 2 LVerf, dass die gesamten Kosten in den Blick genommen werden, die durch eine neu zugewiesene Aufgabe verursacht werden (LVerfG LSA, Urt. v. 14.09.2004 - LVG 7/03 -, LKV 2005, 218 [219]). Da durch § 3 Abs. 3 KiFöG den Gemeinden eine neue Aufgabe zugewiesen wurde, hatte der Landesgesetzgeber wegen des neuen, erweiterten Umfangs der Aufgabe auch zu berücksichtigen, dass der bislang von den Gemeinden getragene Eigenanteil abdeckt wird. Das Gleiche gilt für die Erstattungspflicht gegenüber den freien Trägern nach § 11 Abs. 4 KiFöG. Das Landesverfassungsgericht hat indes bereits zur Finanzierung des Öffentlichen Personennahverkehrs entschieden, dass im Rahmen der Kostendeckungsregelung nur solche Kosten zu berücksichtigen sind, die zusätzlich durch die Aufgabenzuweisung veranlasst werden. Haben Kommunen für eine neu pflichtig zugewiesene Aufgabe bereits bislang auf freiwilliger Grundlage finanzielle Aufwendungen getätigt, so kann dies im Rahmen der Kostendeckungsregelung berücksichtigt werden, indem dieser Kostenanteil, soweit er hinreichend konkret ermittelt werden kann, auch in Zukunft von den Kommunen selbst zu tragen ist (vgl. LVerfG LSA, Urt. v. 08.07.2003 - LVG 4/01 -, LVerfGE 14, 413 [431]).

{RN:74}
Auf dieser Grundlage war im vorliegenden Fall die Einführung einer Vollkosten-Deckungsregelung entbehrlich. Soweit den Gemeinden durch die Zuweisung der Gesamtverantwortung für das eigene Gebiet sowie die Pflicht zur Unterstützung der freien Träger (§ 9 Abs. 3 KiFöG) neue Verwaltungsaufgaben übertragen wurden, durften die damit verbundenen Kostenbelastungen mit der Reduktion der Betreuungsansprüche verrechnet werden, da die Kürzung der Zuweisungen bewusst geringer angesetzt wurde als der Rückgang der Belastungen insgesamt. Im Hinblick auf den von den Gemeinden in Bezug auf die eigenen Einrichtungen zu tragenden Eigenkostenanteil sowie den Defizitausgleich gegenüber den freien Trägern lag dagegen bereits eine tatsächliche bzw. rechtliche Vorbelastung vor, so dass durch § 3 Abs. 3 und § 11 Abs. 4 KiFöG eine neue Kostenbelastung nicht verursacht wurde.

{RN:75}
Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, dass entgegen der Argumentation der Landesregierung durch das Kinderförderungsgesetz keine Entlastung, sondern vielmehr eine Kostensteigerung in z. T. erheblichem Ausmaß verursacht worden sei, führt dies nicht zu einer Falsifizierung der Kostenprognose des Gesetzgebers.

{RN:76}
Art. 87 Abs. 3 LVerf verlangt vom Gesetzgeber eine Prognose, bei der die von der neu zugewiesenen Aufgabe verursachte regelmäßige Kostenbelastung einer Kommune an Hand von allgemeinen Erfahrungswerten, insbesondere den in der Vergangenheit durch die betreffende Aufgabe verursachten Kosten ermittelt wird. Das Vorbringen einer einzelnen Kommune, dass sie für die Erfüllung der Aufgabe tatsächlich einen höheren Betrag aufgewendet hat, genügt allein nicht, um eine nachweisbar auf verlässlichen Erfahrungswerten beruhende Kostenprognose zu falsifizieren. Vielmehr muss der Nachweis geführt werden, dass auf der Grundlage der vom Gesetzgeber zugrunde gelegten Berechnung eine Aufgabenerfüllung zu den vom Gesetz geforderten Standards überhaupt nicht möglich ist. Wie die Erhebungen der Landesregierung gezeigt haben, sind indes zahlreiche Kommunen durchaus in der Lage, die ihnen durch das Kinderförderungsgesetz zugewiesenen Aufgaben mit Hilfe der in § 11 KiFöG zugewiesenen Mittel durchzuführen, ohne dass dabei - abgesehen vom Eigenfinanzierungsanteil - ein Defizit entsteht.

{RN:77}
Auch das Vorbringen der Beschwerdeführerin macht deutlich, in welch erheblichem Ausmaß die gesetzlichen Vorgaben den Kommunen Gestaltungsmöglichkeiten bei der Aufgabenerfüllung belassen. War sie in der Beschwerdeschrift für das Jahr 2004 noch von einer Kostenbelastung in Höhe von ca. 2.105.100,00 € ausgegangen, so musste sie diese Zahl später auf einen Betrag von 1.536.850,00 € reduzieren. Damit liegen die Aufwendungen auch deutlich unter dem Betrag von 1.939.259,73 €, die für das Jahr 2003 aufgewendet wurden. Bezogen auf das Jahr 2004 handelt es sich um eine Schwankung in einer Größenordnung von ca. 25 %, so dass nicht auszuschließen ist, dass bei entsprechenden Einsparbemühungen auch für das Jahr 2003 ein vergleichbarer Betrag zur Aufgabenerfüllung ausgereicht hätte. In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass die von der Beschwerdeführerin vorgenommenen erheblichen Einsparbemühungen angesichts der deutlichen Reduktion der Betreuungspflichten durch das Kinderförderungsgesetz verlangt wurden (vgl. LVerfG LSA, Urt. v. 16.11.2004 - LVG 5/05 -).

{RN:78}
2.3.3.3. Die Auskömmlichkeit der den Gemeinden nach § 11 Abs. 1 KiFöG zugewiesenen Mittel zur Deckung der Kosten der ihnen zugewiesenen Aufgaben wird auch durch die von der Landesregierung vorgelegte Statistik in Bezug auf die im Jahr 2003 in Anspruch genommenen Betreuungsleistungen untermauert. Die Jahresstatistik zeigt, dass die tatsächlich in Anspruch genommenen Betreuungsleistungen leicht hinter den vom Landesgesetzgeber prognostizierten Zahlen zurückbleiben. Da gezeigt wurde, dass die auf der Grundlage der Prognose berechneten Finanzzuweisungen den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 87 Abs. 3 S. 2 LVerf genügten, gilt dies auch für die tatsächliche Lage des Jahres 2003.

{RN:79}
Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, dass die Statistik nicht verlässlich ist, weil sie sich auf den Monat Januar bezieht, der erfahrungsgemäß atypisch für die Nachfrage von Betreuungsleistungen sei, kann dem nicht gefolgt werden, da sich dieser Einwand gegen nahezu jede Form der statistischen Erhebung richtet, die auf die Bestimmung eines Stichtages angewiesen ist. Die Beschwerdeführerin hätte insoweit zumindest den Nachweis einer signifikanten Abweichung belegen müssen.

{RN:80}
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 32 Abs. 1 bis 3 LVerfGG.
Das Verfahren ist gerichtskostenfrei (Absatz 1). Außergerichtliche Kosten werden der Beschwerdeführerin nicht erstattet (Absätze 2 und 3).