Urteil des Gerichtes

Tenor:


Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.
Die Entscheidung ergeht gerichtskostenfrei.
Außergerichtliche Kosten werden nicht erstattet.


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(Die grauen Ziffern über den Absätzen sind durchlaufende Absatznummern
[Randnummern].)
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Tatbestand
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1. Der Beschwerdeführer ist ein durch § 10 des Gesetzes zur Kreisgebietsreform vom 13.07.1993 (LSA-GVBl., S. 352), zuletzt geändert durch Gesetz vom 19.03.2002 (LSA-GVBl., S. 130 [136]), zum 01.07.1994 (§ 37) gegründeter Landkreis, der durch das Gesetz zur Kreisgebietsneugliederung vom 11.11.2005 - LSA-LKGebNRG - (LSA-GVBl., S. 692) mit Wirkung zum 01.07.2007 (§ 23 Abs. 3) aufgelöst wird (§ 9) und dessen Gebiet in drei Teilflächen aufgeteilt sowie mit den angrenzenden Landkreisen bzw. der kreisfreien Stadt Dessau vereinigt wird (§§ 7, 9, 13 Abs. 2).

{RN:2}
Mit der Verfassungsbeschwerde greift er zwei Eingemeindungsgesetze an, durch die insgesamt fünf Gemeinden aus dem Gebiet des Beschwerdeführers ausgegliedert wurden. Mit dem Gesetz über Eingemeindungen in die Stadt Gommern vom 21.12.2004 (LSA-GVBl., S 839) wurden die Gemeinden Dornburg, Ladeburg und Leitzkau in die Stadt Gommern eingemeindet, die dem Landkreis Jerichower Land zugeordnet wurde. Mit dem Gesetz über Eingemeindungen in die kreisfreie Stadt Dessau vom gleichen Tage (LSA-GVBl., S. 838) wurden die Gemeinden Brambach und Rodleben in die kreisfreie Stadt Dessau eingemeindet. Beide Gesetze traten am 01.01.2005 in Kraft.

{RN:3}
Für die Kreisgebietsreform 1993/94 galt das Leitbild des Landesgesetzgebers aus dem Jahre 1992, das von einer Kreiseinwohnerzahl zwischen 100.000 und 120.000 ausging und Ausnahmen nur bis zu einer Größe von 80.000 zuließ. Dessen Veränderung wurde - nicht zuletzt aufgrund der demografischen Entwicklung des Landes - bereits seit Jahren im politischen und gesellschaftlichen Raum diskutiert. Mit dem Referenten-Entwurf eines Kommunalneugliederungsgesetzes vom 22.03.2005, also nach den erfolgten Eingemeindungen, wurde dann ein neues kommunales Leitbild vorgestellt. Danach sollen sich Landkreise auf eine regelmäßige Einwohnerzahl von 150.000 orientieren, die in begründeten Fällen bis 5 % unterschritten werden kann. Die Fläche der Landkreise soll regelmäßig 2.500 km² nicht übersteigen, in begründeten Fällen kann sie um bis zu 10 % überschritten werden.

{RN:4}
Der Landkreis Anhalt-Zerbst hatte zum 31.12.2004 73.766 Einwohner, nach der Ausgliederung der fünf Gemeinden 69.938. Seine Fläche von 1.225,49 km2 reduzierte sich um 7,66 % auf 1.131,66 km2.

{RN:5}
2. Durch die beiden Eingemeindungsgesetze sieht der Beschwerdeführer sich in seinem Verfassungsrecht auf kommunale Selbstverwaltung nach Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 Abs. 1 der Landesverfassung verletzt. Zur Begründung trägt er im Einzelnen vor:

{RN:6}
2.1. Die Eingemeindungen seien wesentliche Vorentscheidungen im Vorfeld der nur wenige Monate später eingeleiteten Kreisgebietsneuregelung, durch die er als Gebietskörperschaft aufgelöst werde. Diese Auflösung sei offenkundig von Beginn an Absicht der Regierung gewesen. Weder der Innenminister noch die Landesregierung hätten in den Anhörungsverfahren zu den Eingemeindungsgesetzen ihre Konzepte für eine künftige Kreisgebietsneugliederung vorgelegt, obwohl der Landrat des Beschwerdeführers dies in der Anhörung vom 10.11.2004 und vom 06.12.2004 offen angesprochen habe.

{RN:7}
Durch die Ausgliederung der Gemeinden aus dem Gebiet des Beschwerdeführers sei dessen Einwohnerzahl unter das Leitbild des Landesgesetzgebers von 1992 vermindert worden. Gleichwohl habe die Landesregierung zur Begründung des ersten Eingemeindungsgesetzes von einer nur geringen Schwächung des Landkreises Anhalt-Zerbst gesprochen.

{RN:8}
2.2. Die Verhandlungen zur Vermögensauseinandersetzung mit dem Landkreis Jerichower Land seien bisher erfolglos gewesen. Eine Auseinandersetzungsvereinbarung mit der Stadt Dessau sei zwar beschlossen, wegen der anhängig gemachten Verfassungsbeschwerde aber bisher von der Stadt Dessau nicht unterzeichnet worden. Der Beschwerdeführer erleide durch die Eingemeindungen finanzielle Verluste in Höhe von 3.643.892,29 €.

{RN:9}
2.3. Die gesetzlichen Regelungen in den Eingemeindungsgesetzen seien unvollständig. Damit verstießen sie gegen den verfassungsrechtlichen Grundsatz des organisationsrechtlichen Parlamentsvorbehalts, wonach der Gesetzgeber alle wesentlichen Folgen seiner Neugliederungsmaßnahmen selbst regeln müsse. Der Gesetzgeber habe weder die in § 17 Abs. 2 Nr. 3 des Landesplanungsgesetzes - LSA-LPlG - vom 28.04.1998 (LSA-GVBl., S. 255) definierten Planungsregionen an den neuen Gebietszuschnitt angepasst noch eine Kompensation der finanziellen Nachteile des Beschwerdeführers durch die Ausgliederungen geregelt. Die Gemarkungen Leitzkau, Ladeburg und Dornburg seien vielmehr weiterhin Teile der Planungsregion Anhalt-Bitterfeld-Wittenberg.

{RN:10}
2.4. Durch das Eingemeindungsgesetz Gommern sei ihm der verwaltungsgerichtliche Rechtsschutz genommen worden, der ihm gegenüber Eingemeindungen im Wege der §§ 16 ff. der Gemeindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt - LSA-GO - vom 05.10.1993 (LSA-GVBl., S. 568), zuletzt geändert durch Gesetz vom 20.12.2005 (LSA-GVBl., S. 808), möglich gewesen wäre. Dieser verwaltungsgerichtliche Rechtsschutz sei ein wesentliches Element der in Art. 2 Abs. 3, 87 und 90 der Landesverfassung gewährleisteten Selbstverwaltungsautonomie des Landkreises. Er habe gegen die Genehmigung der Gebietsänderungsvereinbarung zwischen den Gemeinden Dornburg, Ladeburg und Leitzkau mit der Stadt Gommern Klage beim Verwaltungsgericht erhoben. Der Gesetzgeber habe mit dem Eingemeindungsgesetz Gommern in dieses Klageverfahren eingegriffen, welches dann habe für erledigt erklärt werden müssen.

{RN:11}
2.5. Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung seines Anhörungsrechts. Formell sei zwar seine Anhörung erfolgt, jedoch seien Sinn und Zweck des Anhörungsrechts missachtet worden. Es habe keine Ergebnisoffenheit der gesetzgeberischen Abwägung vorgelegen. Man habe verschwiegen, dass mit den Eingemeindungsgesetzen der Sache nach eine umfassende Kreisgebietsneuregelung habe eingeleitet werden sollen, und zwar mit dem Ergebnis der Auflösung des Beschwerdeführers. Die Planungen zur Art und Weise einer Kreisgebietsreform seien bereits lange über die Presse in die Öffentlichkeit gelangt, müssten also schon vorgelegen haben. Vor dem Gesetzesbeschluss über Eingemeindungen in die Stadt Dessau habe er nur vier Wochen Zeit gehabt, sich auf die Anhörung vorzubereiten; dies sei zu kurz gewesen.

{RN:12}
2.6. Die Eingemeindungsgesetze verstießen gegen den Gemeinwohlvorbehalt und das Abwägungsgebot; denn der Gesetzgeber habe landkreisübergreifende Aspekte einer kommunalen Neugliederung gar nicht in seine Abwägung einbezogen. Er habe vielmehr nur örtliche Aspekte abgewogen. Wie es richtig gemacht werden müsse, habe der Gesetzgeber inzwischen selbst bei der Ausgliederung der Stadt Falkenstein/Harz aus dem Landkreis Aschersleben-Staßfurt und der Zuordnung der Stadt zum neuen Landkreis Harz praktiziert. Hinsichtlich der Eingemeindungen in die Stadt Dessau liege ein fast vollständiger Abwägungsausfall vor.

{RN:13}
2.7. Dadurch, dass der Gesetzgeber mit der Herauslösung der Gemeinden die Einwohnerzahl des Beschwerdeführers weit unter die nach seinem eigenen früheren Leitbild erwünschte Einwohnerzahl gesenkt habe, habe er gegen das Willkürverbot verstoßen.

{RN:14}
Der Beschwerdeführer beantragt sinngemäß,

festzustellen, dass §§ 1 bis 3 des Gesetzes über die Eingemeindung in die Stadt Gommern sowie §§ 1 und 2 des Gesetzes über die Eingemeindung in die kreisfreie Stadt Dessau, jeweils vom 21.12.2004, wegen Verstoßes gegen das Recht auf Selbstverwaltung nach Art. 2 Abs. 3; 87 Abs. 1 der Landesverfassung verfassungswidrig und nichtig sind.

{RN:15}
3. Die Landesregierung hält die Verfassungsbeschwerde für unzulässig, jedenfalls für unbegründet.

{RN:16}
3.1. Sie bezweifelt das Rechtsschutzbedürfnis des Beschwerdeführers, da dieser mit dem Gesetz zur Kreisgebietsneugliederung - LKGebNRG - vom 11.11.2005 (LSA-GVBl., S. 692) zum 01.07.2007 aufgelöst werde.

{RN:17}
3.2. In der Sache dürften die Eingemeindungen und die Kreisgebietsneuregelung nicht miteinander verknüpft werden. Aus dem Gesetz zur Fortentwicklung der Verwaltungsgemeinschaften und zur Stärkung der gemeindlichen Verwaltungstätigkeit vom 13.11.2003 (LSA-GVBl., S. 318) ergebe sich die Zielsetzung des Gesetzgebers, die Verwaltung der örtlichen Ebene durch die Schaffung leistungsfähiger Einheitsgemeinden und Verwaltungsgemeinschaften neu und dauerhaft leistungsfähig zu strukturieren und zwar bis zum 01.01.2005. Freiwillige leitbildgerechte Einheitsgemeindebildungen durch freiwillige Eingemeindungen seien dabei ausdrücklich gewollt gewesen, wie die §§ 15 ff. LSA-GO zeigten.

{RN:18}
3.3. Außerdem gelte zwar die gemeindliche Selbstverwaltungsgarantie auch für die Landkreise. Diese besäßen damit aber keine individuelle Garantie im Sinne eines Rechts auf Unveränderlichkeit des eigenen Gebiets, sondern nur eine institutionelle Garantie für ein Mindestmaß an Selbstorganisation. Die Selbstverwaltungsgarantie sichere also einen Landkreis nicht gegen seine Auflösung, Umbildung oder Neubildung. Im vorliegenden Fall wäre gemäß den Grundsätzen des Kommunalneugliederungs-Grundsätzegesetzes - LSA-KommNeuglGrG - vom 11.05.2005 (LSA-GVBl., S. 254) der Beschwerdeführer im Zuge der Kreisgebietsreform als Kreis in jedem Fall aufgelöst worden und zwar grundsätzlich so wie alle anderen Landkreise.

{RN:19}
3.4. Im Vorfeld des Erlasses der Gesetze seien alle Betroffenen einschließlich des Beschwerdeführers in genügender Art und Weise angehört worden. Der Sachverhalt sei vollumfänglich erhoben und gewürdigt worden.

{RN:20}
4. Der Landtag hat keine Stellungnahme abgegeben.

{RN:21}
5. Das Landesverfassungsgericht hat über die Verfassungsbeschwerde am 28.03.2006 mündlich verhandelt und dabei den Beschwerdeführer, die Landesregierung sowie die von den Eingemeindungsgesetzen betroffenen Gemeinden und den Landkreis Jerichower Land angehört.


Entscheidungsgründe

{RN:22}
1. Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig. Das Landesverfassungsgericht ist zur Entscheidung über sie berufen.

{RN:23}
1.1. Es liegt eine kommunale Verfassungsbeschwerde nach Art. 75 Nr. 7 der Landesverfassung - LSA-Verf - vom 23.08.1993 (LSA-GVBl., S. 441), zuletzt geändert durch Gesetz vom 27.01.2005 (LSA-GVBl., S. 44), und der §§ 2 Nr. 8; 51 des Gesetzes über das Landesverfassungsgericht - LSA-VerfGG - vom 23.08.1993 (LSA-GVBI., S. 441), zuletzt geändert durch Gesetz vom 26.03.2004 (LSA-GVBl., S. 234), vor, denn der Beschwerdeführer behauptet eine denkbare Verletzung seines durch Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 Abs. 1 LSA-Verf garantierten Selbstverwaltungsrechts (§ 51 Abs. 1 LSA-VerfGG).

{RN:24}
1.2. Die kommunale Verfassungsbeschwerde zum Landesverfassungsgericht ist nicht durch die Möglichkeit einer bundesrechtlichen Rüge ausgeschlossen (LVerfG LSA, Urt. v. 31.05.1994 - LVG 2/93 -, LVerfGE 2, 227 [245]).

{RN:25}
Ihr steht auch nicht entgegen, dass das Verfahrensrecht des Art. 75 Nr. 7 LSA-Verf und ihm folgend die §§ 2 Nr. 8 und 51 LSA-VerfGG nur die Garantien aus Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 LSA-Verf erwähnen, jedoch nicht Art. 90 LSA-Verf. Die dort vorgesehenen Bestimmungen für Gebietsänderungen von Kommunen sind zugleich Inhalt der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf und damit Gegenstand des Rechtsschutzes durch Art. 75 Nr. 7 LSA-Verf (LVerfG LSA, LVerfGE 2, 227 [246]).

{RN:26}
1.3. Die Voraussetzungen der §§ 48 und 49 LSA-VerfGG i. V. m. § 51 Abs. 2 LSA-VerfGG sind eingehalten.

{RN:27}
1.4. Der Verfassungsbeschwerde fehlt auch nicht das Rechtsschutzbedürfnis; denn zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Landesverfassungsgericht existierte der Beschwerdeführer noch.


{RN:28}
2. Die Verfassungsbeschwerde ist aber unbegründet.

{RN:29}
2.1. Eine Verletzung des Anhörungsrechts des Beschwerdeführers liegt nicht vor. Die Pflicht zur Anhörung beruht auf Art. 90 LSA-Verf und auf der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 2 Abs. 1 LSA-Verf ebenso wie auf dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 2 Abs. 1 LSA-Verf (LVerfG LSA, LVerfGE 2, 227 [250], m. w. Nachw. der Verfassungsrechtsprechung). Konkret verlangen deshalb auch die Landeskommunalgesetze, dass vor Gebietsänderungen Anhörungen stattzufinden haben (§ 17 LSA-GO; § 11 der Landkreisordnung für das Land Sachsen-Anhalt - LSA-LKO - vom 05.10.1993 [LSA-GVBl., S. 598], zuletzt geändert durch Gesetz vom 20.12.2005 [LSA-GVBl., S. 808, 812]).

{RN:30}
2.1.1. Zur Anhörung verpflichtet ist der Gesetzgeber, wenngleich er die Anhörung selbst durchführen oder aber auch auf eine zuvor von der Regierung durchgeführte Anhörung zurückgreifen kann (LVerfG LSA, Urt. v. 31.05.1994 - LVG 1/94 -, LVerfGE 2, 273 [298]). Deswegen kann es nicht auf den Stand der Meinungsbildung im Ministerium des Inneren im Zeitpunkt der Anhörung ankommen.

{RN:31}
2.1.2. Für die Anhörung ist kein besonderes Verfahren vorgeschrieben (BVerfG, Beschl. v. 07.10.1980 - 2 BvR 584,598,599,604/76 -, BVerfGE 56, 298 [321]). Der Landesgesetzgeber hat keine besonderen, das Anhörungsverfahren regelnden Gesetze erlassen, und auch Art. 90 LSA-Verf verlangt kein Verfahrensgesetz, welches den Ablauf von Anhörungen regelt (LVerfG LSA, LVerfGE 2, 273 [294 f.]). Die Verfassungsrechtsprechung hat hinreichende Kriterien für die Anhörung entwickelt. Durch die Anhörung soll verhindert werden, dass die Kommunen zum bloßen Objekt staatlichen Handelns werden (BVerfG, Beschl. v. 17.01.1979 - 2 BvL 6/76 -, BVerfGE 50, 195 [202]). Auch soll sie sicherstellen, dass der Gesetzgeber den für die Gemeinwohlabwägung relevanten Sachverhalt umfassend ermittelt (BVerfG, Beschl. v. 23.06.1987 - 2 BvR 826/83 -, BVerfGE 76, 107 [122]).

{RN:32}
2.1.3. Die Anhörung muss in einem zeitlichen Rahmen erfolgen, der sowohl dem Anzuhörenden Zeit zur Vorbereitung als auch dem Anhörenden gegebenenfalls Zeit zur Reaktion auf das Ergebnis der Anhörung belässt (LVerfG LSA, LVerfGE 2, 273 [299]).

{RN:33}
2.1.3.1. Diese Voraussetzungen sind im Falle des Gesetzes über Eingemeindungen in die Stadt Gommern vom 21.12.2004 erfüllt. Hier ist die Anhörung rechtzeitig erfolgt. Die Anhörungsfristen waren auch angemessen. Der Entwurf eines Gesetzes über die Eingemeindungen in die Stadt Gommern wurde von der Landesregierung in ihrer Sitzung vom 07.09.2004 zur Anhörung freigegeben. Der Beschwerdeführer erhielt mit am 10.09.2004 bei ihm eingegangenem Schreiben des Ministeriums des Inneren Gelegenheit zur Stellungnahme gegenüber der Landesregierung bis 20.09.2004. Am 10.11.2004 erfolgte eine Anhörung vor dem Ausschuss für Inneres, an der der Landrat des Beschwerdeführers teilnahm und die Positionen des Beschwerdeführers zur Sach- und Rechtslage vortrug.

{RN:34}
2.1.3.2. Anders sieht es hinsichtlich der Zeitfolge der Anhörung bezüglich des Gesetzes über die Eingemeindungen in die Stadt Dessau aus. Dieses Gesetz beruht auf einem interfraktionellen Entwurf der Fraktionen der CDU und der FDP. Dadurch verändern sich jedoch nicht die Anhörungspflichten. Diese gelten vollumfänglich, also auch hinsichtlich der Anhörungsfristen, nicht nur für Regierungsentwürfe, sondern auch bei deren Erweiterung im parlamentarischen Verfahren. Hiervon ausgehend war der Beschwerdeführer für seine Anhörung zu diesem Gesetzentwurf nicht ausreichend Zeit eingeräumt worden. Der Entwurf des Gesetzes mit Begründung war am 03.11.2004 dem Landtag zur Kenntnis gebracht worden (LdTg-Drs. 4/1870 v. 03.11.2004). Die Anhörung vor dem Ausschuss für Inneres fand am 22.11.2004 statt. Dies ist ein zu kurzer Zeitrahmen. Offenbar sollte auch insoweit die Vorgabe des Gesetzgebers, nämlich die Neuordnung der gemeindlichen Ebene bis 31.12.2004 vorzunehmen, eingehalten werden. Demzufolge wurde das Gesetz auch am 21.12.2004 verabschiedet.

{RN:35}
In der Sache wirkt sich dieser Anhörungsverstoß jedoch nicht aus, weil der Beschwerdeführer im Verfassungsbeschwerdeverfahren nicht darlegt, was er bei einer rechtzeitigen Anhörung noch ergänzend vorgetragen hätte und inwieweit dies die Entscheidung des Gesetzgebers hätte beeinflussen können. Unterstellt man, dass er seine Argumente gegen die Eingemeindung im vorliegenden Verfahren auch im Anhörungsverfahren vorgetragen hätte, sofern ihm mehr Zeit zur Verfügung gestanden hätte, so ist - wie noch auszuführen ist - darunter nichts, was dem Gesetzgeber Veranlassung hätte bieten können, von dem Erlass des Gesetzes abzusehen.

{RN:36}
2.1.4. Das Anhörungsgebot bezieht sich nur auf solche Tatsachen, die der Gesetzgeber seiner Abwägung zugrunde zu legen hat. Dabei müssen die wesentlichen Inhalte der beabsichtigten Neugliederung mit allen wesentlichen Gründen bekannt gegeben werden.

{RN:37}
Dabei konnte er sich im Wesentlichen auf die Auswirkungen im gemeindlichen Bereich beschränken (vgl. zum umgekehrten Fall der Auswirkung einer Kreisgebietsreform auf Gemeinden: LVerfG LSA, Urt. v. 31.05.1994 - LVG 4/94 -, LVerfGE 2, 323 [340, 344]). Soweit die Eingemeindungen Ausgliederungen aus dem beschwerdeführenden Landkreis zur Folge hatten, wurde dieses angesprochen und mit Zahlenmaterial unterlegt. Zwar ist im Rahmen der Anhörung seitens des Ministeriums des Inneren nichts zu den möglichen späteren Entwicklungen des beschwerdeführenden Landkreises im Rahmen einer Kreisgebietsreform und eventuellen Auswirkungen der in Rede stehenden Eingemeindungen darauf gesagt worden, jedoch war dieses auch nicht veranlasst. Die Eingemeindungen und die spätere Kreisgebietsreform sind -wenngleich von gegenseitigen tatsächlichen Auswirkungen - zwei selbständige Verfahren, die jeweils gesonderte Anhörungs- und Abwägungspflichten des Gesetzgebers auslösen. Dabei besteht für die Frage, ob zuerst die gemeindliche Ebene oder zuerst die Kreisebene oder beides im Zusammenhang neu gestaltet werden soll, keine verfassungsrechtliche Vorgabe. Diese Reihenfolge der einzelnen Regelungen entscheidet vielmehr der Gesetzgeber nach seinem politischen Ermessen. Deshalb kann der Beschwerdeführer auch nichts daraus herleiten, dass hinsichtlich der Ausgliederung der Stadt Falkenstein/Harz aus dem Landkreis Aschersleben-Staßfurt und ihrer Zuordnung zum neuen Landkreis Harz anders und - seiner Meinung nach richtig - vorgegangen worden sei.

{RN:38}
Im Übrigen waren dem Beschwerdeführer mögliche Auswirkungen auf ihn als Landkreis sehr wohl bekannt. Das zeigt der Umstand, dass der Landrat des Beschwerdeführers diese selbst ausführlich angesprochen hat.

{RN:39}
Der Beschwerdeführer hat auch, nachdem er sich schon mit Schreiben vom 12.08.2004 gegenüber dem Innenministerium geäußert hatte, mit Schreiben vom 16.09.2004 diesem mitgeteilt, dass er keine neuen Argumente vorzutragen habe.

{RN:40}
Die übrige Argumentation des Beschwerdeführers in diesem Zusammenhang ist verfassungsrechtlich unerheblich. Zwar wurden nicht nur gemeindliche Neugliederungen, sondern auch Kreisgebietsneugliederungen schon seit dem Jahre 1999 politisch und gesellschaftlich erörtert, wobei jeweils die verschiedensten Modelle vorgestellt und zur Diskussion gestellt wurden. Dass eine kommunale Neugliederung beabsichtigt war und dass diese zu größeren kommunalen Einheiten führen sollte, war allgemein, natürlich im Ministerium des Inneren und ebenso dem Beschwerdeführer bekannt, der die Diskussion als auf jeden Fall Betroffener ja sogar besonders aufmerksam verfolgte.

{RN:41}
Wenn auch Überlegungen hierzu notwendigerweise im Ministerium des Inneren angestellt worden sein müssen, so lag jedenfalls eine verbindliche Willensbildung hinsichtlich der Kreisgebietsreform durch einen Kabinettsbeschluss im Zeitpunkt der Eingemeindungsgesetze nicht vor. Die Landesregierung, vertreten durch das Ministerium des Inneren, war deshalb nicht verpflichtet, den Planungsstand für die Kreisgebietsreform dem Innenausschuss oder dem Plenum des Landtages offen zu legen. Die Berufung des Beschwerdeführers auf verschiedene Zeitungsartikel aus jener Zeit führt nicht weiter. Diese dokumentieren lediglich, dass und welche Überlegungen im politischen Raum bestanden, ohne dass sie belegen könnten, dass bereits verbindliche Festlegungen auf Regierungsebene erfolgt seien. Wenn der Beschwerdeführer darauf verweist, dass am 18.01.2005 der Entwurf eines Gesetzes über die Grundsätze für die Regelung der Stadt-Umland-Verhältnisse und die Neugliederung der Landkreise (Kommunalneugliederungs-Grundsätze-Gesetz - KomNeuglGrG-E -: LdTg-Drs. 4/2009 vom 21.01.2005) beschlossen worden sei, so ist ihm zwar zuzugeben, dass dies eines zeitlichen Vorlaufs in der Ministerialbürokratie bedurfte. Gleichwohl kann er damit nicht seine These belegen, dass die in Rede stehenden Eingemeindungen als Vorbereitung seiner Auflösung dienen sollten. Diese war zu erwarten, ob mit den oder ohne die durch die angegriffenen Gesetze ausgegliederten Gemeinden. Deshalb kann von einem zielgerichteten, gegen die Existenz des Beschwerdeführers gerichteten Vorgehen durch die Eingemeindungsgesetze nicht gesprochen werden.

{RN:42}
Im Übrigen zeigt die spätere Entwicklung der Kreisgebietsreform, dass diese so wie sie jetzt verwirklicht wird, damals jedenfalls noch nicht beschlossen war. Im Refernenten-Entwurf eines Kommunalneugliederungsgesetzes vom 23.03.2005 war hinsichtlich des Beschwerdeführers - mit Ausnahme der Stadt Roßlau, die mit Dessau zusammengelegt werden sollte - keine Aufteilung sondern eine Fusion mit dem Landkreis Wittenberg vorgesehen. Erst im später Gesetz gewordenen Entwurf der Landesregierung (LdTg-Drs. 4/2182), ist eine Aufteilung des Beschwerdeführers erfolgt. Es kann daher nicht davon gesprochen werden, dass die Aufteilung in dieser Form schon im letzten Quartal 2004 beabsichtigt gewesen sei.

{RN:43}
2.1.5. Eine erneute Anhörung des Beschwerdeführers war nicht geboten, denn eine solche ist nur dann notwendig, wenn und soweit sich die für die Wertung notwendigen Tatsachen oder die Ziele des Gesetzgebers so geändert haben, dass eine frühere Anhörung ins Leere gehen würde (LVerfG LSA, LVerfGE 2, 273 [299]). Dieser Fall liegt hier nicht vor. Dass in den streitgegenständlichen Gesetzentwürfen nicht davon ausgegangen worden ist, dass der Beschwerdeführer später aufgelöst werden würde, resultiert zwanglos daraus, dass die Kreisgebietsreform ein anderes Verfahren darstellt. Da die Eingemeindungsgesetze zum 01.01.2005 in Kraft traten und die weiteren verbindlichen Beschlussfassungen zur Kreisgebietsreform zeitlich später erfolgten und da es sich bei der Neuregelung der gemeindlichen Ebene und der Kreisebene um getrennte Verfahren handelt, hat die zeitlich später liegende Kreisgebietsreform keine Auswirkungen auf das Verfahren und die Ergebnisse hinsichtlich der streitgegenständlichen Eingemeindungsgesetze. Für eine erneute Anhörung bestand somit schon wegen der Abgeschlossenheit des Verfahrens keine Veranlassung.

{RN:44}
2.2. Es ist auch nicht zu erkennen, dass der Gesetzgeber seinen Abwägungspflichten inhaltlich nicht nachgekommen wäre.

{RN:45}
2.2.1. In der Sache waren die Tatsachen zu erheben und gegeneinander abzuwägen, die für oder gegen die beabsichtigten Eingemeindungen sprechen; kein Gegenstand dieser Gesetzgebungsverfahren waren Erwägungen zur später geplanten Kreisgebietsreform. Insoweit mussten also weder Tatsachen erhoben noch Abwägungen vorgenommen werden. Der Gesetzgeber konnte sich darauf beschränken, sich mit den Auswirkungen auf den Beschwerdeführer in seiner damaligen Form zu befassen.

{RN:46}
2.2.2. Gründe des Gemeinwohls im Sinne des Art. 90 S. 1 LSA-Verf rechtfertigen Gebietsänderungen bei den Kommunen, damit diese in der Lage sind, ihre Aufgaben aus dem Sozialstaatsprinzip, aus den weiteren Staatszielen und aus den Einrichtungsgarantien möglichst sachgerecht und effektiv zu erfüllen. Zu den einen Eingriff zulassenden Gemeinwohlgründen gehört vor allem, dass die Kommunen ihrer Funktion gerecht werden können, die ihnen Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 Abs. 1 LSA-Verf innerhalb des Staatsaufbaus zuweisen. Dabei ist ein Eingriff in den Gebietsbestand nur verfassungsgemäß, wenn ihn ein Gemeinwohlgesichtspunkt rechtfertigt, der mit der Verfassungsordnung vereinbar ist und - sofern der Gesetzgeber seiner Reform ein System zugrunde gelegt hat - die Entscheidung systemgerecht ist oder anderenfalls die Abweichung vom System auf einem sachlichen Grund beruht. Schließlich muss die Entscheidung frei von Willkür sein und der konkrete Eingriff angesichts der Selbstverwaltungsgarantie der betroffenen Kommunen abgewogen und verhältnismäßig sein. Der Gesetzgeber muss die für die Abwägung erheblichen Tatsachen ermitteln und sie erkennbar seiner Abwägung zugrunde gelegt haben (LVerfG LSA, LVerfGE 2, 227 [228, 259 ff]).

{RN:47}
Das Erfordernis der Gemeinwohlverträglichkeit schließt die Verpflichtung des Gesetzgebers ein, die überörtlichen Belange gegen die örtlichen Belange abzuwägen. Die örtlichen Belange müssen dabei nicht Vorrang haben. In der Entscheidung aufgrund der Abwägung sind die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit zu wahren, das heißt, der Eingriff hat geeignet, erforderlich und angemessen zu sein. Die Vorteile der Gebietsänderung sind deren eventuellen Nachteilen gegenüberzustellen und beide sind gegeneinander abzuwägen.

{RN:48}
2.2.3. Der Gesetzgeber hat bei strukturellen Neugliederungen einen politischen Gestaltungsspielraum, den er im Einzelfall oder allgemein nutzen kann. Nutzt er ihn allgemein durch Schaffung eines Leitbildes und die Entwicklung einzelner Systemkriterien, muss er sich bei späteren konkreten Entscheidungen daran festhalten lassen.

{RN:49}
Das Landesverfassungsgericht hat bei seiner Überprüfung den Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers zu respektieren. Deshalb überprüft es die getroffenen Maßnahmen allein daraufhin, ob der Gesetzgeber die für seine Entscheidung notwendigen tatsächlichen Voraussetzungen vollständig und zutreffend ermittelt hat, ob diese in den Abwägungsvorgang Eingang gefunden haben, ob die Entscheidung willkürfrei getroffen worden ist und ob sie dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügt sowie systemgerecht vorgenommen wurde, sofern es nicht sachliche Gründe für eine Abweichung vom System gibt. Wertungen und Prognosen können verfassungsrechtlich nur beanstandet werden, wenn und soweit sie offensichtlich fehlerhaft, eindeutig widerlegbar sind oder der verfassungsmäßigen Ordnung widersprechen (LVerfG LSA, LVerfGE 2, 323 [338]).

{RN:50}
2.2.4. Ein Verstoß gegen das Gemeinwohlgebot oder eine unzureichende Abwägung sind bei der Verabschiedung des Eingemeindungsgesetzes betreffend die Stadt Gommern ebenso wenig zu erkennen, wie ein Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit oder gegen das Willkürverbot. Auch hat sich der Gesetzgeber im Rahmen seines Leitbildes zur Neuregelung der gemeindlichen Ebene bewegt. Das Gesetz zur Fortentwicklung der Verwaltungsgemeinschaften und zur Stärkung der gemeindlichen Verwaltungstätigkeit vom 13.11.2003 (LSA-GVBl., S. 318) sah vor, dass landesweit leistungsfähige Einheitsgemeinden und Verwaltungsgemeinschaften gebildet werden sollten. Freiwillige leitbildgerechte Einheitsgemeindebildungen waren vorzugsweise gewollt und demzufolge privilegiert, wie die §§ 17 Abs. 1 und 76 LSA-GO zeigen. Der Systematik dieses seines Leitbildes hat der Gesetzgeber hier entsprochen.

{RN:51}
Durch die Eingemeindungen entstand eine Gemeinde mit der angestrebten Mindesteinwohnerzahl von 8.000 Einwohnern, wodurch diese dauerhaft in die Lage versetzt wurde, ihrer Funktion als Grundzentrum gerecht zu werden.

{RN:52}
Auch die besondere Gewichtung der Freiwilligkeit der eingegliederten Gemeinden ist systemgerecht. Demzufolge wird in der Begründung des angefochtenen Gesetzes über Eingemeindungen in die Stadt Gommern auf den durch Bürgeranhörungen vermittelten Willen der betroffenen Bürger abgestellt und auf die Notwendigkeit hingewiesen, die Kommunen zu einer von der Größe her leistungsfähigen Einheit zusammenzuschließen.

{RN:53}
Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden sind auch die Überlegungen, Gesichtspunkte der Raumordnung sprächen für die Zuordnung der Gemeinden Leitzkau, Ladeburg und Dornburg zu Gommern; denn diese lägen sowieso im unmittelbaren Einzugsgebiet des Grundzentrums Gommern, und die Kreiszuordnung ergebe sich daraus, dass der überwiegende Flächenanteil (zwei Drittel) wie auch der überwiegende Einwohneranteil (81,7 %) der durch die Eingemeindungen vergrößerten Stadt Gommern im Landkreis Jerichower Land lägen.

{RN:54}
Bei der Anhörung vor dem Ausschuss für Inneres am 10.11.2004 hob der Landrat des Landkreises Jerichower Land hervor, dass zeitgleich auch andere Gemeinden, nämlich Dannigkow, Wahlitz, Karith, Velitz, Menz und Nedlitz in die Stadt Gommern eingemeindet würden, womit Gommern zu einer dauerhaft leistungsfähigen Einheit werde. Der Bürgermeister der Stadt Gommern verwies darauf, dass sich die drei Kommunen seit zehn Jahren um eine Eingemeindung nach Gommern bemühten. Auch alle drei Bürgermeister der einzugemeindenden Gemeinden befürworteten diese. Der Bürgermeister von Dornburg erhoffte sich eine Verbesserung bezüglich des Schulsystems, derjenige von Leitzkau verwies auf historisch gewachsene Beziehungen zwischen Leitzkau und Gommern, der von Ladeburg verneinte die Berührungspunkte zwischen seinem Ort und Loburg, dem man bisher zugeordnet gewesen sei. Deshalb betreibe man seit 1994 die Eingemeindung nach Gommern.

{RN:55}
Alle diese Erwägungen hat der Gesetzgeber aufgenommen und seinem Abwägungsergebnis zugrunde gelegt. Dieses lässt keine verfassungsrechtlich relevanten Fehler erkennen. Es ist systemgerecht und entspricht dem gesetzgeberischen Leitbild, dass die Freiwilligkeit, hier nachgewiesen durch den erfragten Bürgerwillen, einen hohen Stellenwert hat sowie dass einer Einheitsgemeinde der Vorzug vor einer Verwaltungsgemeinschaft zu geben ist. Schließlich hat der Umstand besonderes Gewicht, dass die Eingemeindungen - noch dazu im Zusammenhang mit anderen Eingemeindungen von Gemeinden aus dem Landkreis Jerichower Land - die aufnehmende Gemeinde Gommern dauerhaft in die Lage versetzen, ihrer Funktion als Grundzentrum gerecht zu werden.

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Bei der Frage, welchem Landkreis die durch die Eingemeindungen vergrößerte Gemeinde Gommern zugeordnet werden sollte, hat sich der Gesetzgeber von der verfassungsrechtlich ebenfalls nicht zu beanstandenden Erwägung leiten lassen, dass der größte Teil ihres Einzugsbereiches und das Grundzentrum Gommern selbst im Landkreis Jerichower Land liegen. Darüber hinaus hat er darauf abgestellt, dass sowohl die Verringerung der Einwohnerzahl als auch der Gebietsfläche bei der Ausgliederung der in Rede stehenden Gemeinden aus dem beschwerdeführenden Landkreis für diesen von geringerem Gewicht sind, als es die Ausgliederung der gesamten Gemeinde Gommern für den Landkreis Jerichower Land wäre. Berücksichtigt man weiter, dass der Beschwerdeführer die Mindestkriterien für einen Landkreis nach dem seinerzeitigen Leitbild und - absehbar - erst recht nach einem künftigen Leitbild nicht erfüllte, während der Landkreis Jerichower Land zumindest dem damals geltenden Leitbild entsprach, so durfte sich der Gesetzgeber im Abwägungsergebnis über die Interessen des Beschwerdeführers, seinen Bevölkerungs- und Gebietsstand gewahrt zu wissen, hinwegsetzen.

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Der Beschwerdeführer kann auch nicht damit gehört werden, dass es geboten gewesen wäre, ihn als bevölkerungsschwachen Landkreis vor weiterer Bevölkerungsreduzierung durch die Ausgliederung von Gemeinden zu schützen; denn es war zu erwarten, dass der Beschwerdeführer in seiner bisherigen Form nicht weiter bestehen werde. Schließlich erfüllte er die Kriterien genügender Einwohnerzahl nach dem Leitbild 1992 schon im Zeitpunkt der Verabschiedung der Eingemeindungsgesetze am 21.12.2004 nicht mehr (zu diesem Leitbild LVerfG LSA, LVerfGE 2, 273 [309 ff.]). Dieses Leitbild ging von einer Kreiseinwohnerzahl zwischen 100.000 und 120.000 aus, und ließ Ausnahmen bis zu einer Größe von 80.000 zu. Diesen Mindestanforderungen entsprach der Beschwerdeführer schon bei seiner Gründung nicht, ebenso wenig wie in der Folgezeit und zwar weder mit den durch die angegriffenen Gesetze ausgegliederten Gemeinden noch ohne sie.

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Der Beschwerdeführer macht in diesem Zusammenhang geltend, seine nunmehr vorgesehene Aufteilung in drei Teile mit Zuordnung zu den neuen Landkreisen Anhalt-Jerichow und Wittenberg sowie zur neuen kreisfreien Stadt Dessau-Roßlau laut Kommunalneugliederungsgesetz vom 12.07.2005 (LSA-GVBl., S. 318) wiege noch schwerer als die bloße Auflösung, was ebenfalls habe berücksichtigt werden müssen. Schließlich habe die Herauslösung der Gemeinden durch die angegriffenen Eingemeindungsgesetze die zentrifugalen Kräfte im Landkreis Anhalt-Zerbst verstärkt. Der Gesetzgeber hatte sich damit im Zusammenhang mit den Eingemeindungsgesetzen jedoch nicht auseinanderzusetzen, weil hier nur die örtlichen Belange der Gemeinden gegen die überörtlichen Belange des Beschwerdeführers abzuwägen waren.

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2.2.5. Beim Eingemeindungsgesetz Dessau sind die kommunalen Belange ebenfalls ausreichend beachtet und im Ergebnis in verfassungsrechtlich unangreifbarer Weise abgewogen worden.

{RN:60}
In der Begründung des Gesetzes über Eingemeindungen in die kreisfreie Stadt Dessau wird hervorgehoben, dass damit einer nachhaltigen strukturellen Entwicklung im Umland der Stadt Dessau Rechnung getragen werde, wobei dies nicht im Widerspruch zu den Grundsätzen der Raumentwicklung stehe. Auch hier sei der Bürgerwille auf die Eingemeindungen gerichtet.

{RN:61}
Bei der Anhörung vor dem Ausschuss für Inneres des Landtages am 22.11.2004 hob der Oberbürgermeister der Stadt Dessau hervor, dass seine Stadt das kulturelle und wirtschaftliche Zentrum für Rodleben und Brambach sei, Arbeits- und Einkaufswege führten nach Dessau und für die Schulwege werde künftig Gleiches gelten. Der Bürgermeister von Rodleben verwies darauf, dass die Verflechtungen zwischen Rodleben und Roßlau sehr gering seien. Die historische Entwicklung habe zu Zerbst keinerlei Gemeinsamkeiten aufzuweisen. Auch die weit überwiegende Mehrheit der in Rodleben ansässigen Unternehmen habe sich für Dessau ausgesprochen. Dieses sei der Lebensmittelpunkt für die Rodlebener Bevölkerung. Auch der stellvertretende Bürgermeister der Gemeinde Brambach äußerte sich in diesem Sinn.

{RN:62}
Bei der Erörterung dieses Eingemeindungsgesetzes brauchten Erwägungen über eine Kreisgebietsreform ebenfalls nicht angestellt zu werden. Die Argumente des Beschwerdeführers bewegen sich im Hinblick auf das Eingemeindungsgesetz Dessau aber weitgehend auf der Ebene der Kreisgebietsreform, stellen somit Erwägungen an, auf die es aufgrund der bereits dargelegten Differenzierung der Verfahren nicht ankommen kann.

{RN:63}
Hinsichtlich des Bevölkerungs- und Gebietsverlustes für den Beschwerdeführer gelten die Ausführungen zu dem Eingemeindungsgesetz in die Stadt Gommern unter 2.2.4. entsprechend. Damit ist der Gesetzgeber bei seiner Abwägungsentscheidung über die Eingemeindung der Gemeinden Brambach und Rodleben in die kreisfreie Stadt Dessau ohne Verfassungsverstoß zum selben Ergebnis gekommen wie hinsichtlich des Eingemeindungsgesetzes Gommern.

{RN:64}
2.3. Die Verfassung verlangt nicht, dass der Gesetzgeber eine Rechtfertigung seines Ergebnisses formell beschließt. Die Verfassungsbestimmungen über das Gesetzgebungsverfahren in Art. 77 ff. LSA-Verf verlangen noch nicht einmal, dass der Gesetzesbeschluss Auskunft über die Motive für ein Gesetz angibt. Vielmehr genügt, dass ein Beschluss im Ergebnis von der erforderlichen Mehrheit getragen ist (Art. 51 Abs. 1 LSA-Verf).

{RN:65}
2.4. Ein Verfassungsverstoß liegt entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht darin, dass die Eingemeindungsgesetze die Anpassung der Planungsregionen und die finanziellen Folgen nicht mitregeln. Damit verstoßen die Gesetze nicht gegen den organisationsrechtlichen Parlamentsvorbehalt.

{RN:66}
2.4.1. Eine Änderung der Planungsregionen musste der Gesetzgeber in oder zusammen mit den Eingemeindungsgesetzen nicht vornehmen. § 17 Abs. 2 Nr. 3 LSA-LPlG bestimmt die Planungsregion „Anhalt-Bitterfeld-Wittenberg“, der der Beschwerdeführer angehört. Ob und inwieweit durch die Eingemeindungen und die damit verbundene Ausgliederung aus dem Gebiet des Beschwerdeführers gesetzliche Anpassungen innerhalb der regionalen Planungsgemeinschaft geboten sind, z. B. hinsichtlich der Besetzung der Regionalversammlung nach § 18 LSA-LPlG, ist eine Frage des einfachen Gesetzes. In den hier in Rede stehenden Eingemeindungsgesetzen war eine Regelung hierüber nicht verfassungsrechtlich geboten.

{RN:67}
2.4.2. Auch dass die Beteiligten zuerst selbst miteinander die finanziellen Folgen der Eingemeindungen regeln sollen, ist unbedenklich. Das sieht § 12 LSA-LKO ausdrücklich vor. Er enthält in seinem Absatz 3 auch Regelungen für den Fall der Nichteinigung, wodurch die Rechte des Beschwerdeführers in ausreichendem Maße gewahrt werden und sichergestellt wird, dass er keinen bleibenden Vermögensschaden erleiden wird.

{RN:68}
2.5. Es bestehen auch keine verfassungsrechtlichen Bedenken dagegen, während eines verwaltungsgerichtlichen Rechtsstreits über die Rechtmäßigkeit einer zuvor vereinbarten Eingemeindung eine gleichartige Regelung durch Gesetz zu treffen. Dadurch erfolgt keine verfassungsrechtlich relevante Verkürzung des verwaltungsgerichtlich möglichen Rechtsschutzes.

{RN:69}
Es ist nicht ungewöhnlich, dass sich neue Gesetze oder Gesetzesänderungen auf bei ihrem Erlass anhängige Rechtsstreitigkeiten auswirken. Ist das Land berechtigt, die Eingemeindung durch Gesetz zu regeln, so muss in Kauf genommen werden, dass eine bis dahin bestehende Möglichkeit, die Eingemeindung selbst auf dem Rechtsweg anzugreifen, entfällt (vgl. BVerfG, Urt. v. 29.07.1959 - 1 BvR 394/58 -, BVerfGE 10, 89 [105]). Im Übrigen bleibt der Rechtsschutz insoweit gewährleistet, als das Gesetz selbst mit der Verfassungsbeschwerde angegriffen werden kann (BVerfG, a. a. O.) und im vorliegenden Fall auch angegriffen worden ist.

{RN:70}
2.6. Eine Eingemeindung durch Gesetz darf auch dann erfolgen, wenn ihr die betroffenen Gemeinden zugestimmt haben.

{RN:71}
Allerdings ermöglichen die §§ 16 ff. LSA-GO eine Eingemeindung durch Vereinbarung der beteiligten Gemeinden und Genehmigung der Kommunalaufsicht, selbst wenn durch eine Eingemeindung Kreisgrenzen geändert werden. Dies schließt aber nicht aus, dass unabhängig vom Willen der betroffenen Gemeinden die Eingemeindung auch unmittelbar durch Gesetz erfolgen darf. Das wird bestätigt durch § 11 LSA-LKO, der bestimmt, dass Gebietsänderungen von Landkreisen durch Ausgliederung von Gemeinden sowohl durch Gesetz als auch auf Grund eines Gesetzes erfolgen können.

{RN:72}
2.7. Die vom Beschwerdeführer für seine Ansicht angegebene Rechtsprechung zum Verhältnis von Enteignung durch Verwaltungsakt und Legalenteignung (BVerfG, Urt. v. 18.12.1968 - 1 BvR 638,673/64, 200,238,249/65 -, BVerfGE 24, 367 ff.) betrifft den Grundrechtsschutz im Bereich der Eigentumsordnung und ist auf die vorliegende Fallgestaltung nicht übertragbar.


{RN:73}
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 32 Abs. 1 bis 3 LSA-VerfGG.

{RN:74}
Das Verfahren ist gerichtskostenfrei (Absatz 1). Außergerichtliche Kosten werden nicht erstattet, weil der Beschwerdeführer mit seiner Verfassungsbeschwerde unterliegt (Absatz 2). Es besteht kein besonderer Grund, ausnahmsweise die Erstattung seiner Kosten anzuordnen (Absatz 3).