Beschluss des Gerichtes

Beschluss vom 15.09.2009
(wegen des Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform).


Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.


Gerichtskosten werden nicht erhoben.
Außergerichtliche Kosten werden nicht erstattet.


Gründe:

{T:I.}

Mit der Verfassungsbeschwerde macht die Beschwerdeführerin geltend, dass Artikel 1 § 1, § 2 Abs. 1 - 4, Abs. 5 S. 1 - 3‚ Abs. 6 - 9 sowie § 3 S. 2 und 3 (,‚Gesetz über die Grundsätze der Neugliederung der Gemeinden im Land Sachsen-Anhalt“ [Gemeindeneugliederungs-Grundsätzegesetz – GemNeuglGrG -]) des Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform vom 14.02.2008 (GVBl. LSA, S. 40) nichtig, hilfsweise unvereinbar mit den Art. 2 Abs. 3‚ Art. 87 Abs. 1 - 3‚ Art. 88 und 90 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt - LVerf - vom 16.07.1992 (GVBl. LSA S. 600) ist.

Die angegriffenen Vorschriften des Art. 1 des Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform lauten wie folgt:

§ 1
Ziele der Neugliederung
(1) Ziel der Neugliederung der gemeindlichen Ebene im Land Sachsen-Anhalt ist die Schaffung zukunftsfähiger gemeindlicher Strukturen, die in der Lage sind, die eigenen und übertragenen Aufgaben dauerhaft sachgerecht, effizient und in hoher Qualität zu erfüllen und die wirtschaftliche Nutzung der erforderlichen kommunalen Einrichtungen zu sichern. Die Leistungsfähigkeit und Verwaltungskraft der gemeindlichen Ebene soll gestärkt und langfristig gesichert werden, um insbesondere der demografischen Entwicklung gerecht zu werden. Dabei soll die bürgerschaftliche Beteiligung an der kommunalen Selbstverwaltung gewahrt werden.
(2) Die Reform der gemeindlichen Strukturen soll auch einen Beitrag zur Lösung von Stadt-Umland-Problemen leisten, die aufgrund bestehender Verflechtungsbeziehungen zwischen den im Landesentwicklungsplan festgelegten Mittelzentren und den unmittelbar angrenzenden Gemeinden bestehen. Zur Erreichung dieses Zieles kommt eine Teileingemeindung oder Eingemeindung in das Mittelzentrum insbesondere in Betracht, wenn
1. das Mittelzentrum seine zentralen Funktionen im eigenen Gebiet nicht mehr wahrnehmen kann und dadurch eine Erweiterung seines Gebietes erforderlich ist oder
2.das Mittelzentrum zur Aufgabenerfüllung in erheblicher Weise auf die Koordination und Kooperation der Umlandgemeinde angewiesen ist und durch eine Eingliederung die effiziente Erfüllung der Aufgaben erleichtert oder verbessert wird oder
3.die Lösung oder Milderung der bestehenden Stadt-Umland-Probleme nicht durch andere Maßnahmen erreicht werden kann.

§ 2
Grundsätze der Neugliederung
(1) Die in § 1 genannten Ziele sollen vorrangig durch die Bildung von Einheitsgemeinden und ausnahmsweise durch den Zusammenschluss von Gemeinden zu Verbandsgemeinden erreicht werden. Daneben sollen Gesichtspunkte der Raumordnung und Landesplanung sowie die örtlichen Zusammenhänge, insbesondere wirtschaftliche und naturräumliche Verhältnisse wie auch historische und landsmannschaftliche Verbundenheiten, berücksichtigt werden. Einheitsgemeinden sollen gebildet werden durch den Zusammenschluss von Gemeinden
1.in Verwaltungsgemeinschaften, in denen mindestens eine Mitgliedsgemeinde eine gemeinsame Gemarkungsgrenze mit einer kreisfreien Stadt hat,
2.in Verwaltungsgemeinschaften mit Trägergemeinde im Sinne von § 75 Abs. 3 der Gemeindeordnung und
3.in Verwaltungsgemeinschaften ohne Trägergemeinde, wenn ein prägender Ort, der zugleich ein Grundzentrum ist und der eine vergleichsweise hohe, von den übrigen verwaltungsgemeinschaftsangehörigen Gemeinden deutlich unterschiedliche Einwohnerzahl aufweist, vorhanden ist.
(2) Einheitsgemeinden sollen dadurch gebildet werden, dass bis zum 30. Juni 2009 benachbarte Gemeinden desselben Landkreises, die grundsätzlich derselben Verwaltungsgemeinschaft angehören sollen, die Bildung einer Einheitsgemeinde vereinbaren, die spätestens am 1. Januar 2010 entstehen soll.
(3) Einheitsgemeinden sollen mindestens 10.000 Einwohner haben. In Landkreisen, in denen die durchschnittliche Bevölkerungsdichte weniger als 70 Einwohner je Quadratkilometer beträgt oder wenn eine besondere geografische Lage die Bildung einer leistungsfähigen Einheitsgemeinde mit 10000 Einwohnern ausschließt, sollen Einheitsgemeinden mindestens 8000 Einwohner haben. Die nach den Sätzen 1 und 2 maßgeblichen Einwohnerzahlen dürfen geringfügig unterschritten werden, wenn Umstände des Einzelfalls die Annahme rechtfertigen, dass die dauerhafte Leistungsfähigkeit erreicht wird.
(4) Eine Vereinbarung über die Bildung einer Einheitsgemeinde ist auch dann genehmigungsfähig, wenn wenigstens drei Viertel der Mitgliedsgemeinden einer Verwaltungsgemeinschaft, in denen zwei Drittel der Einwohner aller Mitgliedsgemeinden wohnen, die Bildung einer Einheitsgemeinde nach Maßgabe von Absatz 2 vereinbart haben und jedenfalls die nachträgliche Zuordnung der an der Vereinbarung nicht beteiligten Gemeinden zum Erreichen der in Absatz 3 bestimmten Mindesteinwohnerzahl führt. Die an der Vereinbarung nicht beteiligten Gemeinden werden nach dem 30. Juni 2009 durch Gesetz zugeordnet.
(5) Mit Wirksamkeit der Bildung der Einheitsgemeinde ist die Verwaltungsgemeinschaft aufgelöst. Die Einheitsgemeinde ist Rechtsnachfolger der sie bildenden Gemeinden und der Verwaltungsgemeinschaft. Sie nimmt die Aufgaben der Gemeinden, die nach Absatz 4 Satz 2 zuzuordnen sind, nach Maßgabe der bisher zwischen der Verwaltungsgemeinschaft und den zuzuordnenden Gemeinden geltenden gesetzlichen Regelungen und geschlossenen Vereinbarungen wahr.
(6) Nur durch Gemeinden in Verwaltungsgemeinschaften, in denen keine der Voraussetzungen gemäß Absatz 1 Satz 3 vorliegen, können durch Vereinbarung Verbandsgemeinden gebildet werden. Die Genehmigung der Vereinbarung setzt voraus, dass bis zum 30. Juni 2009 benachbarte Gemeinden desselben Landkreises, die derselben Verwaltungsgemeinschaft angehören sollen, die Bildung der Verbandsgemeinde mit Wirkung spätestens zum 1. Januar 2010 vereinbaren.
(7) Verbandsgemeinden sollen 10000 Einwohner haben. Diese Einwohnerzahl kann geringfügig unterschritten werden, wenn Umstände des Einzelfalls die Annahme rechtfertigen, dass die dauerhafte Leistungsfähigkeit der Verbandsgemeinde erreicht wird. Die Verbandsgemeinde soll drei bis acht Mitgliedsgemeinden umfassen. Mitgliedsgemeinden einer Verbandsgemeinde sollen im Zeitpunkt des Entstehens der Verbandsgemeinde mindestens 1000 Einwohner haben; hiervon kann im Einzelfall geringfügig abgewichen werden.
(8) Eine Vereinbarung über die Bildung einer Verbandsgemeinde ist auch dann genehmigungsfähig, wenn wenigstens drei Viertel der Mitgliedsgemeinden einer Verwaltungsgemeinschaft, in denen zwei Drittel der Einwohner aller Mitgliedsgemeinden wohnen, die Bildung einer Verbandsgemeinde nach Maßgabe von Absatz 6 vereinbart haben und jedenfalls die nachträgliche Zuordnung der an der Vereinbarung nicht beteiligten Gemeinden zum Erreichen der in Absatz 7 bestimmten Mindesteinwohnerzahl führt. Die an der Vereinbarung nicht beteiligten Gemeinden werden nach dem 30. Juni 2009 durch Gesetz zugeordnet. Absatz 5 gilt mit der Maßgabe entsprechend, dass die Verbandsgemeinde nicht Rechtsnachfolger ihrer Mitgliedsgemeinden ist.
(9) Gemeinden, die der Kommunalaufsicht bis zum 30. Juni 2009 keine genehmigungsfähige Vereinbarung über die Bildung einer Einheitsgemeinde oder einer Verbandsgemeinde vorgelegt haben, werden durch Gesetz zu Einheitsgemeinden zusammengeschlossen.

§ 3
Neugliederungen im Umland von Mittelzentren
Im Rahmen dieser Zuordnung können auch Gebietsänderungsverträge oder Vereinbarungen zur Bildung einer Verbandsgemeinde, die unter Beteiligung einer der in der Anlage genannten Gemeinden geschlossen worden ist, geändert und die beteiligten Gemeinden abweichend von den getroffenen Vereinbarungen zugeordnet werden. Sind die Gebietsänderungsverträge oder die Vereinbarungen zur Bildung einer Verbandsgemeinde bereits wirksam geworden, kann durch Gesetz eine Gebietsänderung vorgenommen werden.

Im Zuge der Wiedervereinigung wurde die Kommunalverwaltung in den neuen Ländern neu aufgebaut und strukturiert. Bereits mit dem Gesetz über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der DDR vom 17. Mai 1990 (Kommunalverfassung - KomVerf, GBl. DDR I, S. 255) war den Gemeinden die Erfüllung der Selbstverwaltungsaufgaben übertragen worden. Die Gemeinden hatten nunmehr das Recht und im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit die Pflicht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln (Art. 2 Abs. 1 KomVerf). Um in Sachsen-Anhalt die Verwaltungskraft der überwiegend kleinen Gemeinden zu stärken, hatte der Landtag mit Beschluss vom 24.05.1991 die Landesregierung beauftragt, im Vorfeld einer dringend notwendigen kommunalen Gebietsreform, freiwillige Gemeindezusammenschlüsse oder Verwaltungsgemeinschaften zu fördern (LTg.-Drs 1/16/442 B). Mit dem Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit vom 09.10.1992 (GVBI LSA S. 730, im Folgenden GKG-LSA) wurde das Recht der Verwaltungsgemeinschaft umfassend neu geregelt und das Übergangsrecht der DDR-Kommunalverfassung insoweit abgelöst. Gemäß § 3 Abs. 1 GKG-LSA konnten benachbarte Gemeinden zur Stärkung ihrer Verwaltungskraft eine Verwaltungsgemeinschaft bilden, wenn diese die zur Durchführung ihrer Aufgaben erforderliche Leistungsfähigkeit aufwies (§ 4 Abs. 1 S. 1 GKG-LSA). Hiervon war nach der gesetzlichen Regelung in § 4 Abs. 1 S. 2 GKG-LSA regelmäßig auszugehen, wenn die Einwohnerzahl der Mitgliedsgemeinden 5.000 erreichte. Mit § 4a GKG-LSA, der durch das Gesetz zur Änderung des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit vom 03.02.1994 (GVBl. LSA S.164) eingeführt wurde, wurde das Ministerium des Innern ermächtigt, aus Gründen des öffentlichen Wohls durch Verordnung Gemeinden, die nicht über eine hinreichende Verwaltungskraft verfügten, zu einer leistungsfähigen Verwaltungsge-meinschaft zusammenzufassen oder sie einer solchen zuzuordnen. Von dieser Ermächti-gung machte das Ministerium des Innern durch die Verordnung über die Zuordnung von Gemeinden zu Verwaltungsgemeinschaften vom 23.03.1994 (GVBl. LSA S. 495) Gebrauch. Mit dem Gesetz zur Maßstabsvergrößerung der Verwaltungsgemeinschaft vom 13.11.2003 (GVBl. LSA S. 318) wurde die Mindesteinwohnerzahl einer Verwaltungsgemeinschaft von 5.000 auf 10.000 Einwohner verdoppelt.
Die derzeit regierungstragenden Parteien des Landes Sachsen-Anhalt vereinbarten in der Koalitionsvereinbarung vom 24.04.2006 die Bildung einheitlicher leistungsfähiger Gemeinde-strukturen. Dabei verständigten sich beide Parteien auf das Ziel, im Rahmen einer Freiwilligkeitsphase bis zu den Kommunalwahlen 2009 flächendeckend Einheitsgemeinden zu bilden. Komme es dazu nicht, solle noch im Laufe dieser Legislaturperiode die gesetzliche Einführung von Einheitsgemeinden zum 01.07.2011 vorgenommen werden. Zur Begleitung des Prozesses der flächendeckenden Bildung von Einheitsgemeinden verständigten sich die Koalitionspartner zudem darauf, in enger Abstimmung mit den kommunalen Spitzen-verbänden ein Leitbild zu erarbeiten.
Am 19.10.2006 beauftragte der Landtag die Landesregierung (LTg.-Drs. 5/11/298 B) mit der Erstellung eines Leitbildes sowie am 17.11.2006 damit, Eckwerte für eine leistungsfähige Gemeindestruktur zu erarbeiten (LTg.-Drs. 5/11/355 B). Die von der Landesregierung erarbeiteten Eckwerte lagen im Dezember 2006 vor und hatten die Bildung von Einheitsgemeinden zum Gegenstand. Am 30.03.2007 verständigte sich die Regierungskoalition darauf, in der freiwilligen Phase der Gebietsreform 2009 neben Einheitsgemeinden auch die Bildung von Verbandsgemeinden als Ausnahmemodell zu ermöglichen. Bereits am 26.01.2007 beschloss der Landtag (LTg.-Drs. 5478, B.v.26.01.2007) die Landesregierung zu beauftragen, ein unabhängiges Gutachten zur Wirtschaftlichkeit von Einheitsgemeinden und Verwaltungsgemeinschaften einzuholen. Der Gutachtenauftrag wurde dem Institut für Wirtschaftsforschung Halle (IWH) in Kooperation mit der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg, Lehrstuhl für öffentliches Recht, erteilt. Der Abschlussbericht der Gutachter, datiert vom 19.06.2007, mit dem Titel „Zur Wirtschaftlichkeit gemeindlicher Verwaltungsstrukturen in Sachsen-Anhalt“ wurde am 26.06.2007 auf der Homepage des Innenministeriums veröffentlicht. Das Gutachten kam im Wesentlichen zu folgenden Handlungsempfehlungen:
„Die allgemeine Empfehlung geht dahin, die heutigen Verwaltungsgemeinschaften durch Einheitsgemeinden oder durch Verbandsgemeinden zu ersetzen.
Die Darstellung der Untersuchungsergebnisse hat deutlich gemacht, dass alle drei Gemeindestrukturmodelle ihre spezifischen Vor- und Nachteile aufweisen.
Vor dem Hintergrund dieses Befundes ist festzuhalten, dass es von der Gewichtung der einzelnen Bewertungskriterien durch die politischen Entscheidungsträger abhängt, welchem Modell im Rahmen der rechtlich gesetzten Bedingungen der Vorzug gegeben werden sollte. Unter den Bedingungen des Status quo könnte eine Entscheidung zugunsten der heutigen Verwaltungsgemeinschaften dazu angetan sein, die für diese Verwaltungsform ermittelten Effizienz- und Effektivitätsvorteile zu erhalten. Allerdings sprechen die für die Zukunft erwarteten Veränderungen gegen dieses Modell. Bei einer abschließenden Gewichtung der Kosten und Nutzen der Gemeindestrukturmodelle sollten die wesentlichen Herausforderungen berücksichtigt werden, vor welchen die wirtschaftliche, gesellschaftliche und politische Entwicklung des Landes Sachsen-Anhalt in der Zukunft stehen wird. Der demographische Wandel wird ohne massive Zuwanderung zu einer weiteren Entleerung des Landes führen. Verbunden mit dem demographischen Wandel, aber auch als Folge der Regelungen des Solidarpakts II und der EU-Beihilfen, wird der finanzielle Rahmen für das Land zunehmend eingeengt werden. Es liegt auf der Hand, dass entsprechende Reaktionen vor allem in einer deutlichen weiteren Zentralisation von Einrichtungen der Punkt-Infrastruktur (Kindertages-stätten, Schulen, Sport- und Kultureinrichtungen) bestehen müssen, die in Zukunft in den kleineren Orten immer weniger ausgelastet sein werden. Die Durchführung einer solchen Konzentration, die aus gesamtwirtschaftlicher Sicht unbedingt geboten erscheint, kann nur durch eine starke kommunale Verwaltung erfolgen (wenn nicht ein „Staatskommissar“ eingesetzt werden soll). Eine entsprechende Kraft fehlt den heutigen Verwaltungs-gemeinschaften. Demgemäß können nur Einheitsgemeinden oder Verbandsgemeinden dazu in der Lage sein, entsprechende harte Einschnitte zu realisieren. Die Fallstudien haben gezeigt, dass auch in Einheitsgemeinden die Konzentration von Infrastruktureinrichtungen keineswegs leicht durchzusetzen ist. Vor dem Hintergrund der mit den Fallstudien bestätigten Vorteile dezentraler Entscheidungen auf der Ortsebene und des erwarteten höheren Integrationswertes der Verbandsgemeinden im Vergleich zu den Einheitsgemeinden ließe erwarten, dass entsprechende Entscheidungen durch die Verbandsgemeinden eher die Akzeptanz der Bürgerinnen und Bürger finden könnten. Auch um die in den Haupteilen der Studie ausführlich dargelegten Effizienz- und Effektivitätsvorteile der heutigen Verwaltungsgemeinschaften so weit wie möglich zu erhalten, kann in dem Modell der Verbandsgemeinde eine vorteilhafte Lösung für jene Teilräume des Landes gesehen werden, für welche die Nachteile des Modells der Einheitsgemeinde sehr hoch bewertet werden. Die Gutachter erwarten, dass durch die Verbandsgemeinden viele der heute nachweisbaren Effizienz- und Effektivitätsvorteile der Verwaltungsgemeinschaften auch für die Zukunft in einem zunehmend äußerst dünn besiedelten Raum gesichert werden können. Zweifellos bringt die Verbandsgemeinde gegenüber den heute praktizierten Gemeindemodellen Mehrkosten (höhere Aufwendungen für Mandatsträger) mit sich. Zugleich ist aber auch mit entlastenden Effekten zu rechnen, die sich jedoch nicht so leicht quantifizieren lassen wie die Aufwendungen für Mandatsträger. Wenn die Nachteile von Verwaltungsgemeinschaften vermieden, zugleich aber ihre zuvor dargestellten Vorzüge erhalten werden sollen, kann im Modell der Verbandsgemeinde eine insgesamt vorteilhafte Lösung gesehen werden. Indem Aufgabenbereiche, bei denen die Verwaltungsgemeinschaften nach dem vorliegenden empirischen Befund Effizienz- und Effektivitätsdefizite aufweisen, explizit der Ebene der Verbandsgemeinde zugewiesen werden, können diese Defizite ausgeglichen werden, ohne alle Vorteile der heutigen Verwaltungsgemeinschaften aufgeben zu müssen. Zudem bleibt auf der Ebene der Verbandsgemeinde die Anforderung der demokratischen Legitimation von zentralen Entscheidungen in Bezug auf die örtliche Gemeinschaft gewahrt.
Im Modell der Verwaltungsgemeinschaften stehen entsprechenden Verlagerungen von Aufgaben des eigenen Wirkungskreises von den Mitgliedsgemeinden auf die Ebene der Verwaltungsgemeinschaft (auf das gemeinsame Verwaltungsamt) verfassungsrechtliche Anforderungen entgegen. Diesen Anforderungen kann durch die Überführung der Verwal-tungsgemeinschaften in demokratisch unmittelbar legitimierte Verbandsgemeinden Rechnung getragen werden. Der Verbandsgemeindeebene können Aufgaben des eigenen Wirkungskreises auch per Gesetz übertragen werden. Bei der Wahl des zukünftigen Gemeinde-modells ist auch zu bedenken, dass innerhalb der heutigen Verwaltungsgemeinschaften nur eine geringe Neigung zu entsprechenden „Hochzonungen“ von den Mitgliedsgemeinden auf die Ebene des Verwaltungsamtes gegeben ist. Die bisherigen Ausführungen in diesem Abschnitt gelten in erster Linie für die Verwaltungsgemeinschaften mit einem gemeinsamen Verwaltungsamt (A). Hinsichtlich der heutigen Verwaltungsgemeinschaften mit Trägerge-meinden (T) konnten im Vergleich zu den Einheitsgemeinden nur geringe Effizienz- und Effektivitätsunterschiede ermittelt werden. Verwaltungsgemeinschaften (T) finden sich heute in jenen Teilräumen des Landes, in denen ein wirtschaftlich und einwohnermäßig dominierender Zentraler Ort und einzelne eher ländlich strukturierte Gemeinden in unmittelbarer Nähe zueinander liegen; der Zentrale Ort fungiert dann als Trägergemeinde. In Anbetracht des empirischen Befundes wäre es durchaus möglich, die heutigen Verwaltungsgemeinschaften (T) zu erhalten. Wenn aber die heutigen Verwaltungsgemeinschaften (A) in Verbandsgemeinden oder Einheitsgemeinden umgeformt werden sollen, würde die Erhaltung des Modells der Verwaltungsgemeinschaften (T) dazu führen, dass zukünftig drei unterschiedliche Gemeindestruktur-Varianten in Sachsen-Anhalt bestünden. Dies ist vermutlich mit Unübersicht-lichkeiten und einer Aufblähung von Verwaltungsvorschriften verbunden. Demgemäß wäre zu überlegen, ob das Verbandsgemeindemodell für die Teilräume, in denen es heute Verwaltungsgemeinschaften (T) gibt, modifiziert werden könnte. Alternativ hierzu käme der Übergang zu Einheitsgemeinden in Frage“.

Auf Antrag der FDP-Fraktion führte der Landtag am 14.05.2007 eine Debatte zum Thema „Konsequenzen der Gutachten zur Wirtschaftlichkeit von Einheitsgemeinden und Verwaltungsgemeinschaften in Sachsen-Anhalt“ durch. In der Begründung wies die FDP-Fraktion darauf hin, dass neben dem von der Landesregierung in Auftrag gegebenen Gutachten ein weiteres Gutachten der Fachhochschule Harz mit dem Titel „Ist die Einheitsgemeinde wirtschaftlicher als die Verwaltungsgemeinschaft oder die Verbandsgemeinde?“ vorliege. In der Landtagsdebatte wurden von den Rednern aller Fraktionen und von der Landesregierung die vorliegenden Gutachten bewertet.
Nachdem die Landesregierung am 07.08.2008 die endgütige Fassung eines Leitbildes der Gemeindegebietsreform in Sachsen-Anhalt beschlossen hatte, wurde dieses im Internet veröffentlicht. Im Leitbild wurden die Einwohnerzahl und die Bevölkerungsentwicklung im Land bis zum Jahr 2025 prognostiziert und die Zahl, die Struktur, die Aufgaben, die Leistungs- und Finanzkraft sowie die Verflechtungen der Gemeinden dargestellt. Darüber hinaus wurden auch die Realitäten des aktiven und des passiven Wahlrechts in den Gemeinden Sachsen-Anhalts dargelegt. Ebenso wurden die bisherigen Gebietsreformen, in den alten sowie in den neuen Bundesländern eingestellt. Anschließend wurden die Ziele und die wesentlichen Grundsätze der Reform dargestellt und im Einzelnen näher erläutert. Im Rahmen seiner Information über die bevorstehende Gemeindegebietsreform wies das Ministerium des Innern darauf hin, dass der Gesetzgeber das Leitbild noch normativ umsetzen müsse, freiwillige Reformschritte aber bereits möglich seien. Gemeinden könnten sich durch den Abschluss von Gebietsänderungsverträgen freiwillig zu Einheitsgemeinden zusammenschließen, wenn sie über mindestens 8.000 Einwohner verfügten (§ 10 Abs. 1 S. 3 und § 17 Abs. 1 S. 5 der Gemeindeordnung des Landes Sachsen-Anhalt - GO LSA a. F. -). Bei einem Zusammenschluss mehrerer Gemeinden einer Verwaltungsgemeinschaft ohne Bildung einer Einheitsgemeinde sollte die größere Gemeinde als verwaltungsgemeinschaftsangehörige Gemeinde bestehen bleiben (§ 10 Abs. 1 S. 2 GO LSA a. F.). Ein Zusammenschluss zu einer Verbandsgemeinde durch Abschluss einer Verbandsgemeindevereinbarung war in der zweiten Hälfte des Jahres 2007 in Ermangelung einer gesetzlichen Grundlage noch nicht möglich. Im Leitbild zur Gemeindegebietsreform fand sich allerdings schon der Hinweis auf die Möglichkeit, dass Gemeinden, die einer Verwaltungsgemeinschaft nach dem Modell eines gemeinsamen Verwaltungsamtes angehörten und weitere Voraussetzungen erfüllten, als Ausnahme zur Einheitsgemeinde eine Verbandsgemeinde bilden könnten (Leitbild zur Gemeindegebietsreform in Sachsen-Anhalt, 2007, S. 110 f.). Am 02.10.2007 übersandte die Landesregierung dem Landtag den von ihr am gleichen Tag beschlossenen Entwurf eines Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform (LTg.-Drs. 5/902). Die erste Beratung des Entwurfs fand am 11.10.2007 im Landtag statt (LTg.-Plenarprotokoll 5/27, vom 11.10.2007, S. 1786 ff.). Am 24.01.2008 führte der Landtag eine weitere Beratung des Gesetzentwurfs auf der Grundlage der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Inneres durch. In namentlicher Abstimmung wurde das Gesetz sodann angenommen. Das am 24.01.2008 beschlossene Begleitgesetz zur Gemeindegebietsreform wurde am 20.02.2008 im Gesetzblatt des Landes Sachsen-Anhalt verkündet und trat am 21.02.2008 in Kraft (GVBI. LSA, S. 40). In Art. 1 und 2 des Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform sind die Grundsätze des Leitbildes in Gesetzesform umgesetzt worden.
Die Beschwerdeführerin hat am 13.06.2008 Verfassungsbeschwerde erhoben. Sie rügt, dass sie durch Artikel 1 § 1, § 2 Abs. 1 - 4, Abs. 5 S. 1 - 3‚ Abs. 6 - 9 sowie § 3 S. 2 und 3 GemNeuglGrG in ihren Rechten aus Art. 2 Abs. 3‚ Art. 87 Abs. 1 - 3‚ Art. 88 und 90 LVerf verletzt werde. Zur Begründung ihrer Verfassungsbeschwerde macht die Beschwerdeführerin geltend:
Das Gesetz sei nicht in einem ordnungsgemäßen Gesetzgebungsverfahren zustande gekommen. Neben der Verletzung von parlamentarischen Anhörungsrechten rügt sie insbesondere einen Verstoß gegen das Zwei-Lesungs-Prinzip gem. Art. 77 Abs. 3 LVerf. Darüber hinaus sei das GemNeuglGrG nicht hinreichend begründet. Art. 1 §§ 1 - 3 des GemNeuglGrG verstoße auch gegen die Selbstverwaltungsgarantie der Art. 2 Abs. 3, 87 LVerf und sei daher verfassungswidrig. Das GemNeuglGrG und das in die Gesetzesbegründung einbezogene Leitbild der Landesregierung verletzten das Erfordernis der Gemeinwohlverträglichkeit. Die bürgerschaftliche Selbstverwaltung werde durch das Gesetz deutlich geschmälert. Die zwangsweise Einführung von großen Einheitsgemeinden bei gleichzeitiger Beseitigung der Verwaltungsgemeinschaften und die damit einhergehende Zentralisierung seien unverhältnismäßig. Die §§ 1 bis 3 entsprächen nicht dem Gemeinwohl als verfassungsrechtliche Voraussetzung für eine Reform des Gemeindegebiets. Der Verlust aller wesentlichen Gemeindefunktionen von ca. 800 bis 900 Gemeinden durch das Gemeindegebietsreformgesetz verstoße gegen die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung in Art. 2 Abs. 3, 87 Abs. 1 LVerf. Die §§ 1, 2 GemNeuglGrG entsprächen nicht der Systemlogik einer Gemeindegebietsreform. Sie stellten eine verfassungswidrige Einengung der kommunalen Organisationsfreiheit (Wegfall von Optionen) als Teil ihrer Selbstverwaltungsautonomie dar und verstießen zugleich gegen das Gebot der Verhältnismäßigkeit. Das Gesetz sei mangels Überschaubarkeit ungeeignet. Der Austausch einer bloßen Ortschaftsverfassung gegen die kommunale Selbstverwaltung verstoße gegen Art. 2 Abs. 3, 87 Abs. 1 LVerf. Sie werde überdies nur der Einheitsgemeinde zugestanden. Die Ortschaftsverfassung stelle als deutliches Minus ohne wesentliche ortschaftliche Entscheidungskompetenzen und Einflussmöglichkeiten auf die höhere Einheits-Gemeindeebene keinen Ersatz für die aufgehobene kommunale Selbstverwaltung der zuvor selbständigen Gemeinden dar. Die ersatzlose Abschaffung grundlegender Kooperations-formen der Verwaltungsgemeinschaft, die in ihrer jetzigen Ausformung erst vor kurzer Zeit eingeführt worden seien, verenge die kommunale Organisationshoheit als Kernbereich der kommunalen Autonomie. Die Wahl der Verbandsgemeinde als einzige Möglichkeit bilde hierfür keinen hinreichenden Ersatz. Ein eindeutiger Vorteil der Einheitsgemeinde gegenüber der Verwaltungsgemeinschaft bestehe nicht. Die Verwaltungsgemeinschaft als unter dem Aspekt der Verhältnismäßigkeit weniger einschneidende, dem Subsidiaritätsprinzip und der Kommunalautonomie eher entsprechende Organisationsform sei nicht evaluiert, ihre mangelnde Leistungsfähigkeit sei nicht erwiesen. Zudem sei die Zeit ihrer praktischen Erprobung seit der grundlegenden Reform von 2005 hierfür zu kurz gewesen. Die Verbandsgemeinde bilde nur eine beschränkte Alternative; nur ca. ein Viertel aller Gemeinden könnte sie wählen. Der Vorrang der Einheitsgemeinde führe künftig zu zwei Klassen von Gemeinden, somit zu einer Ungleichbehandlung. Zudem bestehe auch insoweit ein Minus gegenüber dem bisherigen Gemeindetypus und der Möglichkeit der Verwaltungsgemeinschaft in ihren beiden Formen. Die Umlandgemeinden von Ober- und Mittelzentren verfügten von vornherein über keinerlei (eingeschränkte) Option. Die Gemeinden im Umfeld von Oberzentren würden entweder eingemeindet oder teileingemeindet (bei Mittelzentren) oder zwangsweise zu Einheitsgemeinden zusammengeschlossen (bei Oberzentren). Ihnen sei die Möglichkeit, während der freiwilligen Phase Verbandsgemeinden zu wählen, verschlossen. Die demografische Entwicklung sei kein unumkehrbares Schicksal und einfach hinzunehmen. Sie sei eher ein Argument für die Schaffung von mehr Nähe zu den immer älter werdenden Menschen als ein Argument zur Schaffung noch weiterer Entfernungen zu ihnen. Auch die technischen Möglichkeiten der EDV sprächen nicht für mehr Zentralisierung, sondern eher für mehr Dezentralisierung. Die starke Verminderung der Zahl der Verwaltungsgemeinschaften als Anpassungsmaßnahme an die gewandelten Umstände und als Stärkung ihrer Verwaltungskraft zum 01.01.2005 sowie ihre vollständige Abschaffung als Organisationsmodell zum 21.02.2008 entspreche einer verfassungswidrigen Mehrfachneu-gliederung. Die Mindesteinwohnerzahl von 10.000, ausnahmsweise von 8.000 Einwohnern, sei zu hoch für die kleinräumigen Strukturen im Süden sowie für die einwohnerschwachen Gebiete im Norden und führe so zu massiven Ungleichgewichten. Die Bürgerferne nehme entgegen dem Demokratieprinzip in Art. 2 Abs. 1 Art. 89 LVerf zu. Abstrakt gezogene Einwohnerlimits widersprächen dem Gemeinwohlprinzip, als Größe alleiniger Leistungsfähigkeit seien sie nicht erwiesen. Die Aufgabe der Verwaltungsgemeinschaft vermindere und verkürze die bisher bestehende Bürgernähe und die Einflussmöglichkeit der Gemeindeleitung um wesentliche Elemente der örtlichen Gemeinschaft. Die Zahl der kommunalen Ehrenämter nehme überproportional ab: Bürgermeister und Gemeinderatsposten würden um ca. zwei Drittel des bisherigen Bestands verringert. Eine Verminderung in entsprechendem Umfang betreffe die örtlichen Funktionsträger, wie etwa die Feuerwehrkommandanten, sowie die örtlichen Arbeitskräfte mit entsprechender Ortskenntnis. Hierfür sei kein echter Ersatz ersichtlich, dafür wachse die übergeordnete Verwaltungsbasis entsprechend an. Die einseitige Ausrichtung der Reform auf eine weitere Zentralisierung des Landes verstoße gegen das Staatsziel in Art. 36 Abs. 2 LVerf, die regionale Vielfalt des Landes zu erhalten. Die freiwillige Phase, ab der eine Verbandsgemeinde habe gebildet werden können, habe faktisch bereits seit Sommer 2007 begonnen. Tatsächlich habe sie rechtlich erst mit Inkrafttreten des Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform zum 21.02.2008 beginnen dürfen. Der Eingriff und die Abänderung von Verträgen, die eine Gemeinde im Umland von Mittelzentren geschlossen habe, werde aufgrund von Art. 1 § 3 S. 2 und 3 GemNeuglGrG ermöglicht. Durch das GemNeuglGrG werde auch die Europäische Charta der Kommunalen Selbstverwaltung verletzt.

Die Beschwerdeführerin beantragt,

1. Art. 1 § 1, § 2 Abs. 1 - 4, Abs. 5 S. 1 - 3, Abs. 6 - 9 sowie § 3 S. 2 - 3 (,‚Gesetz über die Grundsätze der Neugliederung der Gemeinden im Land Sachsen-Anhalt (Gemeindeneugliederungs-Grundsätzegesetz - GemNeuglGrG)“ des Begleitge-setzes zur Gemeindegebietsreform vom 14.02.2008 (GVBl. LSA S. 40) für nichtig,
hilfsweise für unvereinbar mit den Art. 2 Abs. 3, Art. 87 Abs. 1 - 3‚ Art. 88 und 90 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt zu erklären,
2. die Erstattung der notwendigen Auslagen der Beschwerdeführerin anzu-ordnen.

Mit Schriftsatz vom 26.09.2008 hat die Landesregierung zu der Verfassungsbeschwerde Stellung genommen. Die Verfassungsbeschwerde sei bereits unzulässig. Die Beschwerdeführerin sei durch die angegriffenen Normen des GemNeuglGrG weder gegenwärtig noch unmittelbar in ihrem Recht auf Selbstverwaltung betroffen. Hilfsweise macht die Landesregierung geltend, dass die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin auch in allen Einzelheiten unbegründet sei. Sie tritt den Ausführungen der Beschwerdeführerin in allen Punkten entgegen.

Der Landtag hat sich nicht geäußert.

Das Landesverfassungsgericht hat mit Beschluss vom 04.03.2009 (LVG 12, 27, 56, 58, 71, 83, 87, 99 und 145/08) von der ihm durch die §§ 33 Abs. 2 LVerfGG, 93a Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – eröffneten Möglichkeit Gebrauch gemacht, vorab Musterverfahren durchzuführen und die übrigen Verfahren auszusetzen. Das Verfahren der Beschwerdeführerin wurde gemäß § 93a Abs. 1 VwGO ausgesetzt. Über die ausgewählten Musterverfahren ist durch Urteil vom 21.04.2009 entschieden worden (vgl. LVG 12, 27, 56, 58, 71, 83, 87, 99, und 145 /08, http:/lverfg.justiz.sachsen-anhalt.de). Die Verfassungsbeschwerden wurden zurückgewiesen. Mit Verfügung vom 15.07.2009 hat das Landesverfassungsgericht die Verfahrensbeteiligten darauf hingewiesen, dass es beabsichtige, das Nachverfahren durchzuführen und über die ausgesetzten Verfassungsbeschwerden durch Beschluss ohne mündliche Verhandlung zu entscheiden, weil es einstimmig der Auffassung sei, dass die Sachen gegenüber den rechtskräftig entschiedenen Musterverfahren keine wesentlichen Besonderheiten tatsächlicher oder rechtlicher Art aufwiesen und der Sachverhalt geklärt sei. Den Verfahrensbeteiligten wurde Gelegenheit gegeben, sich innerhalb von 14 Tagen nach Zugang dieser Verfügung zu äußern.

Wegen weiterer Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Beschwerdeschrift der Beschwerdeführerin vom 07.06.2008 und ihren Schriftsatz vom 02.01.2009 sowie die Erwiderung der Landesregierung mit Schriftsatz vom 26.09.2008 und auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung in den Musterverfahren (LVG 12, 27, 56, 58, 71, 83, 87, 99, und 145/08) verwiesen.


{T:II.}
{RN:1}
Das Gericht macht von der ihm durch die § 33 Abs. 2 LVerfGG, § 93a Abs. 2 S. 1 VwGO i.V.m. § 110 VwGO (entsprechend) eröffneten Möglichkeit Gebrauch, ohne mündliche Verhandlung durch einen Schluss-Beschluss zu entscheiden.
{RN:2}
Gegenstand der Schlussentscheidung sind die in der Verfassungsbeschwerde vom 13.06.2008 gestellten und im Verlauf des Verfahrens aufrechterhaltenen Anträge. Über diese Anträge kann das Gericht nach Maßgabe des § 93a Abs. 2 Satz 1 VwGO ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss entscheiden. Die Voraussetzungen hierfür sind gegeben: Über die Anträge ist im Rahmen der Musterverfahren durch Urteil vom 21.04.2009 rechtskräftig entschieden worden. Die Verfahrensbeteiligten sind zu der gewählten Entscheidungsform des § 93a VwGO angehört worden. Auch ist nach einstimmiger Auffassung des Landesverfassungsgerichts der Sachverhalt im vorliegenden Verfahren geklärt. Ferner ist das Gericht einstimmig der Auffassung, dass das Verfahren der Beschwerdeführerin gegenüber den Musterverfahren keine wesentlichen Besonderheiten tatsächlicher oder rechtlicher Art aufweist. Von solchen Besonderheiten ist regelmäßig auszugehen, wenn in den ausgesetzten Verfahren neue, in den Musterverfahren noch nicht angesprochene Rechts- oder Tatsachenfragen aufgeworfen werden, deren Beantwortung das in dem entschiedenen Verfahren gefundene Ergebnis in Zweifel ziehen oder jedenfalls seine Übertragbarkeit als problematisch erscheinen lassen kann (vgl. Rudisile, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Kommentar, Stand: April 2006, § 93a VwGO Rdnr. 20). Solche Besonderheiten sind weder geltend gemacht noch sonst erkennbar.
{RN:3}
Damit ist in den Musterverfahren der Sache nach auch über die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin entschieden worden.
{RN:4}
Die Verfassungsbeschwerde wurde zurückgewiesen. Gerichtskosten wurden nicht erhoben. Außergerichtliche Kosten wurden nicht erstattet. Zur Begründung wird auf das Urteil vom 21.04.2009 (LVG 12, 27, 56, 58, 71, 83, 87, 99, und 145 /08, www.lverfg.justiz.sachsen-anhalt.de) verwiesen, welches der Beschwerdeführerin hiermit zugleich zugestellt wird.