Urteil des Gerichtes

Urteil vom 16.02.2010
{T:wegen}
{T:Artikel 2 Nr. 1 des Gesetzes zur Änderung kommunalrechtlicher Vorschriften vom} {T:17.12.2008 und § 6c Abs. 2 S. 1 KAG LSA.}


§ 6c Abs. 2 S. 1 KAG LSA in der Fassung von Artikel 2 Nr. 1 des Gesetzes zur Änderung kommunalrechtlicher Vorschriften vom 17.12.2008 (GVBl. LSA S. 452) ist mit Art. 7 Abs. 1 LVerf unvereinbar und nichtig.

Gerichtskosten werden nicht erhoben.
Das Land hat der Beschwerdeführerin deren notwendige Auslagen zu erstatten.

{T:Tatbestand}
Die Beschwerdeführerin ist u.a. Eigentümerin eines Grundstücks in Colbitz, auf dem sich zwei Gebäude befinden, die auf drei Etagen zu Wohnzwecken genutzt werden und mehr als fünf Wohneinheiten aufweisen. Durch Bescheid der Verwaltungsgemeinschaft „Elbe-Heide“, deren Mitglied die Gemeinde Colbitz ist, vom 28.11.2007 wurde die Beschwerdeführerin we-gen Straßenausbaumaßnahmen vor diesem Grundstück zu einer Vorausleistung in Höhe von 6.946,53 € herangezogen. Dabei wurde von einem später fälligen Gesamtbeitrag in Hö-he von 8.683,16 € ausgegangen. Die Berechnung dieses Betrages beruhte u.a. auf § 6c Abs. 2 des Kommunalabgabengesetzes Sachsen-Anhalt (KAG LSA) in der Fassung der Be-kanntmachung von 13.12.1996 (GVBl. LSA S. 405), der in der zu diesem Zeitpunkt gültigen Fassung lautete:
„(2) Übergroße Grundstücke, die nach der tatsächlichen Nutzung vorwiegend Wohn-zwecken dienen oder dienen werden, sind nur begrenzt zu veranlagen oder heranzu-ziehen. Als übergroß gelten mindestens solche Wohngrundstücke, die 30 v.H. oder mehr über der Durchschnittsgröße liegen. Die Begrenzungsregelung soll ausgehend von der Durchschnittsgröße der Wohngrundstücke unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse in der Satzung festgelegt werden.“
Durch den endgültigen Beitragsbescheid vom 25.02.2009 wurde die Beschwerdeführerin sodann zu einem Straßenausbaubeitrag in Höhe von 17.790,62 € herangezogen. Ursache für die deutliche Erhöhung war die zwischenzeitliche Neufassung des § 6c Abs. 2 KAG LSA durch Artikel 2 Nr. 1 des Gesetzes zur Änderung kommunalrechtlicher Vorschriften vom 17.12.2008 (GVBl. LSA S. 452). Die Vorschrift hat nunmehr folgenden Wortlaut:
„(2) Übergroße Grundstücke mit nicht mehr als fünf Wohneinheiten, die nach der tat-sächlichen Nutzung Wohnzwecken dienen oder dienen werden, sind nur begrenzt zu veranlagen. ...“
Aufgrund dieser Gesetzesänderung fiel das Grundstück der Beschwerdeführerin nicht mehr unter die Vergünstigung und war in voller Höhe zu den Straßenausbaubeiträgen heranzuzie-hen. Gegen den Bescheid hat die Beschwerdeführerin Klage erhoben, über die noch nicht rechtskräftig entschieden ist.
Die Beschwerdeführerin rügt mit ihrer Verfassungsbeschwerde eine Verletzung des allge-meinen Gleichheitssatzes aus Art. 7 Abs. 1 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt – LVerf - vom 16.07.1992 (GVBl. LSA S. 600) durch die angegriffenen Normen. Sie macht gel-tend, die Neufassung des § 6c Abs. 2 S. 1 KAG LSA verletze den in Art. 7 Abs 1 LVerf ver-ankerten Grundsatz der Beitragsgerechtigkeit. Zwischen den Eigentümern von Grundstücken mit mehr und mit weniger als fünf Wohneinheiten bestehe kein Unterschied, der eine Un-gleichbehandlung rechtfertige. Eine Heranziehung sozialer Kriterien in Ansehung der wirt-schaftlichen Situation der einzelnen Grundstückseigentümer erfülle nicht die Voraussetzun-gen einer Typisierung, da eine kommerzielle Nutzung auch bei weniger als fünf Wohneinhei-ten vorliegen könne und tatsächlich häufig vorliege. Es komme deshalb zu einer Wettbe-werbsverzerrung. Eine Unterscheidung könne nur nach grundstücksbezogenen Kriterien vorgenommen werden.
Die Gesetzesänderung beruht auf einer Initiative der Landesregierung. In dem von der Lan-desregierung in das Gesetzgebungsverfahren eingebrachten Gesetzesvorschlag war folgen-de Neufassung der Vorschrift vorgesehen:
„(2) In der Beitragssatzung kann außerdem bestimmt werden, dass übergroße Grundstücke, die nach der tatsächlichen Nutzung vorwiegend Wohnzwecken dienen oder dienen werden, nur begrenzt zu veranlagen oder heranzuziehen sind.“
Zur Begründung der Neufassung wurde in dem Gesetzentwurf u.a. ausgeführt:
„Die Auslegung der Vorschrift durch die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung hat allerdings zu von dem Gesetzgeber in diesem Umfang nicht beabsichtigten Bei-tragsausfällen geführt, da die Rechtsprechung z.B. entschieden hat, dass der durch die Begrenzung bewirkte Beitragsausfall nicht durch Umverteilung innerhalb der Gruppe der Beitragspflichtigen ausgeglichen werden kann, sondern stets zulasten der Bei-tragsgläubiger zu gehen hat ...
Vor diesem Hintergrund soll den Satzungsgebern ... weiterhin die Möglichkeit eröffnet bleiben, übergroße Grundstücke ... begrenzt zu veranlagen. ... Ob sie hiervon Ge-brauch machen, kann von ihnen in Zukunft in eigenem Ermessen unter Berücksichti-gung der örtlichen Gegebenheiten entschieden werden.“
Im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens wurde der Änderungsvorschlag in den befassten Ausschüssen kontrovers diskutiert. Unter anderem wurden einerseits die Unterdeckung bei zu weitgehenden Ausnahmen und andererseits die Rechtsunsicherheit beklagt, wenn die Privilegierung durch (neue) Satzungen geregelt werde. Schließlich legten die Fraktionen der CDU und der SPD am 25.09.2008 zur 42. Sitzung des Ausschusses für Inneres folgenden Änderungsvorschlag vor:
„(2) Übergroße Grundstücke mit nicht mehr als fünf Wohneinheiten, die nach der tat-sächlichen Nutzung vorwiegend Wohnzwecken dienen oder dienen werden, sind nur begrenzt zu veranlagen oder heranzuziehen.“
Diese Änderung wurde wie folgt begründet:
„In § 6c Abs. 2 Satz 2 soll der in der Anhörung geäußerten Kritik Rechnung getragen werden, indem die Privilegierung der übergroßen Grundstücke weniger eingeschränkt wird als vorgesehen. Die Privilegierung soll bestehen bleiben, soweit auf dem Grund-stück nicht mehr als fünf Wohneinheiten vorhanden sind. Damit wird das Wohnen meh-rerer Generationen einer Familie auf demselben Grundstück gefördert, wobei zusätz-lich eine Einliegerwohnung und eine Wohnung für unvorhergesehene Lebensentwick-lungen berücksichtigt werden. Bei mehr als fünf Wohnungen ist von einer kommerziel-len Nutzung auszugehen. ...“
Auf diese Begründung wurde auch in der Ausschusssitzung vom 25.09.2008 Bezug genom-men und ausgeführt, die Begrenzung auf fünf Wohneinheiten erscheine im Hinblick auf die Förderung des Mehr-Generationen-Wohnens vertretbar (S. 19 des Protokolls). Sie wurde schließlich Gesetz.

Die Beschwerdeführerin beantragt:
1. Artikel 2 Nr. 1 des Gesetzes zur Änderung kommunaler Vorschriften vom 17.12.2008 wird mit Artikel 7 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt als unvereinbar erklärt.

2. § 6 c Abs. 2 S. 1 KAG LSA in der Fassung vom 13.12.1996, zuletzt ge-ändert durch Artikel 2 des Gesetzes vom 17.12.2008, wird mit Artikel 7 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt als unvereinbar erklärt.

3. Die Landesregierung des Landes Sachsen-Anhalt hat der Beschwerde-führerin die notwendigen Auslagen zu erstatten.

Mit Schriftsatz vom 23.09.2009 hat die Landesregierung zu der Verfassungsbeschwerde Stellung genommen. Sie hält die Verfassungsbeschwerde für unzulässig und unbegründet. Die Unzulässigkeit folge bereits aus einer fehlenden unmittelbaren Betroffenheit der Be-schwerdeführerin durch die gesetzliche Regelung, da die angegriffene Regelung erst durch den Beitrags¬bescheid in die Grundrechte der Beschwerdeführerin eingreifen könne. Die Re-gelung selbst lege der Beschwerdeführerin keine Pflichten auf und veranlasse auch nicht zu Dispositionen. Da es im Gesetz noch weitere Billigkeitsregelungen gebe, sei gar nicht ab-sehbar, ob es zu einer unbilligen Belastung der Beschwerdeführerin komme.
Die Verfassungsbeschwerde sei auch deshalb unzulässig, weil der Grundsatz der Subsidiari-tät zunächst die Inanspruchnahme anderer Rechtschutzmöglichkeiten verlange. Hier könne die Beschwerdeführerin den Beitragsbescheid vor dem Verwaltungsgericht angreifen. Etwai-ge verfassungsrechtliche Bedenken könnten dann durch das Verwaltungsgericht im Wege einer Vorlage an das Landesverfassungsgericht geklärt werden. Zudem könne gegen das letztinstanzliche Urteil Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht erhoben werden.
Die Unbegründetheit ergebe sich aus folgenden Erwägungen: Maßstab sei Art. 7 Abs. 1 LVerf (allgemeiner Gleichheitssatz) in seiner Ausprägung als Willkürverbot. Dieses erlaube auch eine typisierende Regelung. Dabei stehe dem Gesetzgeber ein weiter Gestaltungs-spielraum zu. Dieser ende dort, wo ein einleuchtender, sachgerechter Grund für die gesetzli-che Differenzierung fehle.
Bei der Abgabenerhebung sei grundsätzlich auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit abzu-stellen. Zudem dürften bei der Ausgestaltung der Abgabentatbestände auch andere Ge-sichtspunkte, u.a. sozialpolitische, berücksichtigt werden.
Die angegriffene Regelung sei durch den sozialen Gesichtspunkt der Familienförderung in der spezifischen Ausgestaltung des Mehrgenerationenwohnens geprägt. Es entspreche der Lebenserfahrung, dass Baulichkeiten mit mehr als fünf Wohneinheiten auf übergroßen Grundstücken in nahezu allen Fällen gewerblich für Vermietungs- und Verpachtungszwecke genutzt werden und gerade nicht durch einzelne Familien. Zugleich sollten die Vorteile, die von der Verkehrsanlage ausgehen und die bei stärker genutzten Grundstücken höher ausfal-len, stärker berücksichtigt werden.

Der Landtag hat sich nicht geäußert.


{T:Entscheidungsgründe:}
{RN:1}
Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig (1.) und begründet (2.).
{RN:2}
Das Landesverfassungsgericht ist gem. Art. 75 Nr. 6 LVerf i.V.m. § 2 Nr. 7 Gesetz über das Landesverfassungsgericht – LVerfGG – vom 23.08.1993 (GVBl. LSA S. 441), zuletzt ge-ändert durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Landesverfassungsgerichtsgesetzes vom 24.09.2009 (GVBl. LSA S. 474) für die Entscheidung von Verfassungsbeschwerden zustän-dig, mit denen ein Bürger oder eine juristische Person des Privatrechts eine Verletzung in ei-genen Grundrechten durch ein Landesgesetz geltend macht.
{RN:3}
Die Beschwerdeführerin ist auch antragsberechtigt. Als inländische juristische Person des Privatrechts kann sie sich gem. Art. 20 Abs. 3 LVerf auf die in der Landesverfassung ga-rantierten Grundrechte berufen, wenn diese ihrem Wesen nach auf sie anwendbar sind. Das ist beim allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 7 Abs. 1 LVerf ohne weiteres der Fall.
{RN:4}
Die Beschwerdeführerin wendet sich gegen den durch Artikel 2 Nr. 1 des Gesetzes zur Änderung kommunaler Vorschriften vom 17.12.2008 sowie den durch dieses Gesetz modifi-zierten § 6 c Abs. 2 S. 1 KAG LSA. Dabei handelt es sich um ein Landesgesetz i.S.d. Art. 75 Nr. 6 LVerf i.V.m. § 2 Nr. 7 LVerfGG. Ein zulässiger Beschwerdegegenstand liegt damit vor.
{RN:5}
Die Beschwerdeführerin wird durch die Neuereglung auch unmittelbar und gegenwärtig in eigenen Rechten, insbesondere dem allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 7 Abs. 1 LVerf, verletzt.
{RN:6}
Art. 75 Nr. 6 LVerf beschränkt die Verfassungsbeschwerde zum Landesverfassungsgericht auf die Gesetzesverfassungsbeschwerde (zu den Gründen ausführlich LVerfG, Beschl. v. 13.01.2009 – LVG 10/08 – RdNr. 2). Daher kommt dem Vorliegen einer unmittelbare Be-schränkung der eigenen Grundrechte durch das Gesetz eine besondere Bedeutung zu. Die daraus abzuleitenden Anforderungen an die Rechtswirkungen, die von dem angegriffenen Gesetz ausgehen müssen, hat das Landesverfassungsgericht in seiner Rechtsprechung be-reits geklärt (siehe LVerfG, Urt. v. 15.01.2002 – LVG 9, 12, 13/01 – RdNr. 47 ff.). Demnach steht die Notwendigkeit der Umsetzung der gesetzlichen Regelungen durch einen ausfüh-renden Akt der Exekutive der Annahme einer unmittelbar durch das Gesetz verursachten Beeinträchtigung dann nicht entgegen, wenn es sich um eine zwingende Vorgabe handelt, an die die Exekutive gebunden ist mit der Folge, dass die Rechtsbeschränkung notwendi-gerweise eintritt. In diesen Fällen besteht zwar, wie die Landesregierung zutreffend ausführt, die Möglichkeit, dass im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes gegen den Ausführungsakt auch die Verfassungswidrigkeit der Ermächtigungsgrundlage geltend ge-macht wird. Der Beschwerdeführer ist in diesen Fällen aber darauf angewiesen, dass sich das Verwaltungsgericht seiner rechtlichen Beurteilung anschließt und die Frage der Verfas-sungsmäßigkeit der Ermächtigungsgrundlage gem. Art. 75 Nr. 5 LVerf i.V.m. §§ 42 f. LVerfGG dem Landesverfassungsgericht zur Entscheidung vorlegt. Auf eine solche Vorlage haben die Verfahrensbeteiligten aber keinen durchsetzbaren Anspruch. Zudem eröffnet Art. 75 LVerf ihnen nicht die auf Bundesebene gegebene Möglichkeit der Urteilsverfas-sungsbeschwerde, so dass ihnen der Weg zum Landesverfassungsgericht verschlossen bleibt. Vor diesem Hintergrund ist der Anforderung der eigenen und unmittelbaren Betroffen-heit bereits dann genügt, wenn die ausführenden Behörden die von der angegriffenen Norm ausgehenden grundrechtsbeschränkenden Wirkungen nicht beseitigen können. Dabei ist al-leine auf die Anwendung der angegriffenen Norm abzustellen. Es ist unbeachtlich, ob sich unter Umständen durch den Rückgriff auf andere Normen die Belastungen im Einzelfall ver-meiden oder abmildern lassen. Entscheidend ist vielmehr die von der angegriffenen Norm ausgehende beschränkende Wirkung, gegenüber der Art. 75 Nr. 5 LVerf den Weg zum Landesverfassungsgericht eröffnet.
{RN:7}
Im vorliegenden Fall ist nach diesen Grundsätzen entgegen der Ansicht der Landesregierung der Regelungsbereich des Art. 7 Abs. 1 GG durch die angegriffene Norm unmittelbar und gegenwärtig betroffen. Durch § 6c Abs. 2 S. 1 KAG LSA wird unmittelbar und für die ausfüh-renden Behörden zwingend den Eigentümern von übergroßen Grundstücken mit mehr als fünf Wohneinheiten die Gewährung der in der Norm verankerten Vergünstigung entzogen. Dadurch werden sie schlechter gestellt als Eigentümer von Grundstücken mit bis zu fünf Wohneinheiten, die zu Wohnzwecken genutzt werden. In Bezug auf diesen rechtlichen Nachteil kommt dem Beitragsbescheid keine konstitutive Wirkung zu, so dass die gerügte Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes aus Art. 7 Abs. 1 LVerf unmittelbar auf der gesetzlichen Regelung beruht. Diese Ungleichbehandlung kann als solche auch nicht durch mögliche günstige Rechtsfolgen auf Grund der Anwendung anderer Regelungen des KAG LSA, etwa einer Billigkeitsregelung gemäß § 13a, neutralisiert werden, zumal der Erlass ei-ner solchen Regelung im Ermessen der Behörde steht.
{RN:8}
Die Beschwerdeführerin kann entgegen der Ansicht der Landesregierung auch nicht auf den Rechtsschutz vor dem Bundesverfassungsgericht verwiesen werden. Zwar besteht für die Beschwerdeführerin die Möglichkeit, nach erfolgloser Inanspruchnahme des verwal-tungsgerichtlichen Rechtsschutzes die letztinstanzliche Entscheidung mit einer Urteilsverfas-sungsbeschwerde nach Art. 93 Nr. 4a GG anzugreifen und eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG zu rügen. Dieser Rechtsschutz bezieht sich aber auf einen anderen Prüfungsmaßstab. Die beschränkende Wirkung des verfassungsprozess-rechtlichen Subsidiaritätsprinzips kann sich nur auf das Landesverfassungsgericht und seine Inanspruchnahme beziehen und nicht auf die Inanspruchnahme des Bundesverfassungsge-richts. Zudem ist aus der Perspektive des Grundgesetzes allenfalls die Rechtsschutzmög-lichkeit vor dem Landesverfassungsgericht als subsidiär einzuordnen.
{RN:8}
Die Verfassungsbeschwerde ist auch begründet, da es an einer ausreichenden sachlichen Rechtfertigung der Ungleichbehandlung der Eigentümer von übergroßen Grundstücken mit mehr als fünf Wohneinheiten im Vergleich zu den Eigentümern von übergroßen Grund-stücken mit bis zu fünf Wohneinheiten fehlt.
{RN:9}
Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 7 Abs. 1 LVerf gebietet ebenso wie der inhalts-gleiche Art. 3 Abs. 1 GG, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (vgl. auch BVerfG, Urt. v. 23.10.1951 – 2 BvG 1/51 – BVerfGE 1, 14 [52]; BVerfG, Beschl. v. 15.07.1998 – 1 BvR 1554/89, 963, 964/94 – BVerfGE 98, 365 [385]; BVerfG , Urt. v. 30.07.2008 – 1 BvR 3262/07, 402, 906/08 – BVerfGE 121, 317 369; st. Rspr.). Aus ihm ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedli-che Grenzen für die Ausübung öffentlicher Gewalt, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen (vgl. auch BVerfG, Beschl. v. 02.12.1992 – 1 BvR 296/88 – BVerfGE 88, 5 12; BVerfG, Beschl. v. 26.01.1993 – 1 BvL 38, 40 , 43/92 – BVerfGE 88, 87 96; BVerfG, Beschl. v. 14.07.1999 – 1 BvR 995, 2288, 2711/95 – BVerfGE 101, 54 101; BVerfG, Beschl. v. 04.12.2002 – 2 BvR 400/98, 1735/00 – BVerfGE 107, 27 45; BVerfG, Urt. v. 30.07.2008 – 1 BvR 3262/07, 402, 906/08 – BVerfGE 121, 317 369). Da der Grundsatz, dass alle Menschen vor dem Gesetz gleich sind, in erster Linie eine ungerechtfertigte Verschiedenbehandlung von Personen verhindern soll, unterliegt der Gesetzgeber bei einer Ungleichbehandlung von Personengruppen regelmäßig einer strengeren Bindung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.10.1980 – 1 BvL 50, 89/79, 1 BvR 240/79 – BVerfGE 55, 72 88; BVerfG, Beschl. v. 26.01.1993 – 1 BvL 38, 40, 43/92 – BVerfGE 88, 87 96; BVerfG, Urt. v. 30.07.2008 – 1 BvR 3262/07, 402, 906/08 – BVerfGE 121, 317 369; st. Rspr.). Diese Bindung ist umso enger, je mehr sich die personenbezogenen Merkmale den in Art. 7 Abs. 3 LVerf genannten Merkmalen annähern und je größer deshalb die Gefahr ist, dass eine an sie anknüpfende Ungleichbehandlung zur Diskriminierung einer Minderheit führt (BVerfG, Beschl. v. 26.01.1993 – 1 BvL 38, 40, 43/92 – BVerfGE 88, 87 96). Die en-gere Bindung ist jedoch nicht auf personenbezogene Differenzierungen beschränkt. Sie ist auch maßgeblich, wenn eine Ungleichbehandlung von Sachverhalten mittelbar eine Un-gleichbehandlung von Personengruppen bewirkt (BVerfG, Beschl. v. 26.01.1993 – 1 BvL 38, 40, 43/92 – BVerfGE 88, 87 [96]; kritisch dazu Heun, in: H. Dreier Hrsg., Grundgesetz Kommentar, Bd. 1, 2. Aufl. 2004, Art. 3, RdNr. 21). Bei lediglich verhaltensbezogenen Unter-scheidungen hängt das Maß der Bindung davon ab, inwieweit die Betroffenen in der Lage sind, durch ihr Verhalten die Verwirklichung der Merkmale zu beeinflussen, nach denen un-terschieden wird (vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.10.1980 – 1 BvL 50, 89/79, 1 BvR 240/79 – BVerfGE 55, 72 89; BVerfG, Beschl. v. 26.01.1993 – 1 BvL 38, 40, 43/92 – BVerfGE 88, 87 96). Dem Gesetzgeber sind darüber hinaus umso engere Grenzen in Bezug auf die unter-schiedliche Behandlung vergleichbarer Sachverhalte gesetzt, je stärker sich die Ungleichbe-handlung von Personen oder Sachverhalten auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten nachteilig auswirken kann (BVerfG, Beschl. v. 16.03.1982 – 1 BvR 938/81 – BVerfGE 60, 123 134; 88, 87 96; 121, 317 369). Zudem wird dem Gesetzgeber bei der Regelung von Ansprüchen der gewährenden Verwaltung eine weitere Gestaltungsfreiheit zuerkannt als bei Eingriffsmaßnahmen (BVerfG, Beschl. v. 19.10.1982, - 1 BvL 39/80 – BVerfGE 61, 138 147). Der allgemeine Gleichheitssatz gilt auch für den Fall eines unglei-chen Begünstigungsausschlusses, bei dem eine Begünstigung einem Personenkreis ge-währt, einem anderen Personenkreis aber vorenthalten wird (BVerfG, Beschl. v. 21.06.2006 – 2 BvL 2/99 – BVerfGE 116, 164 180; BVerfG, Urt. v. 30.07.2008 – 1 BvR 3262/07, 402, 906/08 – BVerfGE 121, 317 370).
{RN:10}
Der unterschiedlichen Reichweite des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers entspricht im verfassungsgerichtlichen Verfahren eine Abstufung der Kontrolldichte. Kommt als Maß-stab nur das Willkürverbot in Betracht, so kann ein Verstoß gegen Art. 7 Abs. 1 LVerf nur festgestellt werden, wenn die Unsachlichkeit der Differenzierung evident ist, also keine trag-fähigen Sachgründe ersichtlich sind (vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.10.1980 – 1 BvL 50, 89/79, 1 BvR 240/79 – BVerfGE 55, 72 90; BVerfG, Beschl. v. 26.01.1993 – 1 BvL 38, 40, 43/92 – BVerfGE 88, 87 97). Dagegen ist in Fällen, in denen Personengruppen unterschiedlich be-handelt werden oder eine intensive Auswirkung auf Freiheitsgrundrechte zu verzeichnen ist, zu prüfen, ob für die vorgesehene Differenzierung Gründe von solcher Art und solchem Ge-wicht vorliegen, dass sie die ungleichen Rechtsfolgen rechtfertigen können (BVerfG, Beschl. v. 30.05.1990 – 1 BvL 2/83, 9, 10/84, 3/85, 11, 12, 13/89, 4/90 und 1 BvR 764/86 – BVerfGE 82, 126 146; BVerfG, Beschl. v. 26.01.1993 – 1 BvL 38, 40, 43/92 – BVerfGE 88, 87 97), d.h. unter Berücksichtigung der Besonderheit der betroffenen Sachmaterie sachgerecht sind (BVerfG, Beschl. v. 08.04.1987 – 2 BvR 909, 934, 935, 936, 938, 941, 942, 947/82, 64/83 und 142/84 – BVerfGE 75, 108 157).
Die damit entwickelten Kriterien sind auch für die Frage von Bedeutung, ob und inwieweit dem Gesetzgeber bei der Beurteilung der für die getroffene Regelung maßgeblichen Aus-gangslage und der möglichen Auswirkungen der von ihm getroffenen Regelungen eine Ein-schätzungsprärogative zukommt. Für die Überprüfung derartiger Prognosen gelten ebenfalls differenzierte Maßstäbe, die von einer bloßen Evidenzkontrolle bis zu einer strengen inhaltli-chen Kontrolle reichen. Dabei sind insbesondere die Eigenart des jeweiligen Sachverhalts und die Bedeutung der tangierten Rechtsgüter zu berücksichtigen (BVerfG, Beschl. v. 26.01.1993 – 1 BvL 38, 40, 43/92 – BVerfGE 88, 87 97).
{RN:11}
Die vorliegend angegriffene Regelung des § 6c Abs. 2 KAG LSA knüpft an die Größe („übergroße Grundstücke“) und die spezifische Art und den Umfang der Nutzung („bis zu fünf Wohneinheiten“) von Grundstücken an und ist deshalb als sachbezogene Regelung zu quali-fizieren. Zwar werden verhaltensbezogene Merkmale von Personen berücksichtigt (Nutzung zu Wohnzwecken durch Familienangehörige), diesen kommt aber nicht das entscheidende Gewicht in der Ausgestaltung der Norm zu.
{RN:12}
Indem die Regelung die Eigentümer übergroßer Grundstücke finanziell unterschiedlich belastet, je nachdem ob sich auf dem Grundstück bis zu fünf Wohneinheiten oder mehr Wohneinheiten bzw. überhaupt keine zu Wohnzwecken genutzten Gebäude befinden, entfal-tet die Regelung aber auch Auswirkungen auf Freiheitsgrundrechte, namentlich das in Art. 16 Abs. 1 LVerf garantierte Grundrecht der Berufs- und Unternehmerfreiheit. Das folgt aus dem Umstand, dass Gebäude mit bis zu fünf Wohneinheiten ebenso wie Gebäude mit mehr als fünf Wohneinheiten häufig Wohnungsgesellschaften gehören, die die Wohnungen ver-mieten und dabei in einem Wettbewerbsverhältnis stehen. Durch die nicht ganz unerhebli-chen finanziellen Entlastungen, die § 6c Abs. 2 KAG LSA im Falle seiner Anwendung aus-löst, kommt es auch zu einer Einwirkung auf die Chancengleichheit im wirtschaftlichen Wett-bewerb, die als Ausdruck der Unternehmerfreiheit von Art. 16 Abs. 1 i.V.m. Art. 7 Abs. 1 LVerf mit erfasst ist. Dies hat zur Folge, dass die Anforderungen an die Rechtfertigung einer Ungleichbehandlung höher anzusetzen sind.
{RN:13}
Hinzu kommt, dass es sich um eine Sachmaterie handelt, für die der Gesetzgeber be-reits einen allgemeinen Gleichbehandlungsmaßstab zugrunde gelegt hat, indem er die Bei-tragshöhe an die Grundstücksgröße angeknüpft hat. Dabei ist er davon ausgegangen, dass der Vorteil, der dem Eigentümer durch die Straßenausbaumaßnahme zukommt, umso grö-ßer ist, je größer das Grundstück und die damit verbundenen Nutzungsmöglichkeiten sind. Während eine Regelung, die generell für übergroße Grundstücke eine Beitragssenkung vor-sieht, innerhalb der damit vorgegebenen Systematik bleibt und die Sonderregelung mit dem einsichtigen Hinweis auf den Grenznutzen begründet, führt eine auf anderen Zielsetzungen und Kriterien beruhende Regelung, wie sie hier vorliegt, zu einer Durchbrechung der vom Gesetzgeber selbst eingeführten Systematik. Sie ist deshalb aus dem Gesichtspunkt der Folgerichtigkeit, der eine spezifische Ausprägung des Gleichheitssatzes bei gesetzgeberisch geprägten Sachmaterien darstellt, in besonderem Maße begründungsbedürftig (vgl. BVerfG, Urt. v. 27.06.1991 – 2 BvR 1493/89 – BVerfGE 84, 239 274, 283; BVerfG, Beschl. v. 11.02.2003 – 1 BvR 1972/00, 70/01 – BVerfGE 107, 186 197; BVerfG, Urt. v. 30.07.2008 – 1 BvR 3262/07, 402, 906/08 – BVerfGE 121, 317 362; siehe auch P. Kirchhof, Der allge-meine Gleichheitssatz, in: Isensee/ders. Hrsg., Handbuch des Staatsrechts, Bd. V, 1. Aufl. 1992, § 124, Rdnr. 222 ff.).
{RN:14}
Indem der Landesgesetzgeber die Beschränkung der Vergünstigung auf übergroße Grundstücke mit bis zu fünf Wohneinheiten mit dem Zweck der „Familienförderung“ bzw. des damit zusammenhängenden Zwecks der Förderung des „Mehrgenerationenwohnens“ begründet, orientiert er sein Handeln an einem verfassungsrechtlich unbedenklichen Ziel. Eine solche Maßnahme der Familienförderung kann teilweise der verfassungsrechtlichen Einrichtungsgarantie des Art. 24 Abs. 1 LVerf (inhaltsgleich mit Art. 6 Abs. 1 GG), die sich auf die so genannte Kleinfamilie oder Zwei-Generationen-Familie bezieht (vgl. BVerfG, Beschl. v. 31.05.1978 – 1 BvR 683/77 – BVerfGE 48, 327 339; BVerfG, Beschl. v. 05.02.1981 – 2 BvR 646/80 – BVerfGE 57, 170 178; siehe auch Gröschner, in: H. Dreier Hrsg., Grund-gesetz Kommentar, Bd. 1, 2. Aufl. 2004, Art. 6, RdNr. 77 m.w.N.), zugeordnet werden, auch wenn die Beziehungen zwischen Enkeln und Großeltern insoweit nicht erfasst sind. Für die-sen Bereich kann aber das Sozialstaatsprinzip jedenfalls im Hinblick auf die Förderung der Alterspflege und die Zielsetzung, der sozialen Vereinsamung alter Menschen entgegenzu-wirken, als Grundlage herangezogen werden.
{RN:15}
Die mit der Regelung verbundene Schlechterstellung aller Eigentümer von Grundstü-cken, auf denen sich mehr als fünf Wohneinheiten befinden, ist aber sachlich nicht ausrei-chend gerechtfertigt, weil es an einem empirisch belastbaren Zusammenhang zwischen der Größe eines Wohnhauses auf einem übergroßen Grundstücke und dem Mehrgenerationen-wohnen fehlt, der Gesetzgeber insoweit von einer nicht belegten Annahme ausgegangen ist und infolgedessen die hohe Wahrscheinlichkeit besteht, dass in der Praxis zu einem ganz erheblichen Teil Grundstückseigentümer gefördert werden, die keinen Beitrag zum Mehrgenerationenwohnen leisten . Darüber hinaus ist die Regelung auch insoweit willkürlich, als nicht erkennbar ist, warum Grundstücke mit mehr als fünf Wohneinheiten nicht zu Zwe-cken des Mehrgenerationenwohnens genutzt werden können . In diesem Kontext ist zudem relevant, dass entgegen der Ansicht des Gesetzgebers bei diesen Grundstücken nicht von einer höheren wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit ausgegangen werden kann und die Regelung auch nicht unter Bezugnahme auf eine Befugnis zur Typisierung legitimiert werden kann .
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Sachgerecht ist eine auf einem Förderzweck beruhende differenzierende Regelung, die für einen Teil der Normadressaten zu einer Schlechterstellung führt, nur dann, wenn zu erwarten ist, dass der Förderzweck in der überwiegenden Zahl der erfassten Fälle auch tat-sächlich verwirklicht werden kann. Eine Besserstellungsregelung, die sich in einer großen, wenn nicht sogar der Mehrzahl der Fälle nicht im Sinne der Zielsetzung auswirkt oder aus-wirken kann, trägt keine sachgerechte Begründung für eine Ungleichbehandlung in sich, auch wenn der verfolgte Zweck als solcher geeignet ist, eine unterschiedliche Behandlung zu legitimieren.
Im vorliegenden Fall fehlt es an diesem Zusammenhang. Es gibt jenseits der abstrakten An-nahme des Gesetzgebers, dass auf übergroßen Grundstücken mit bis zu fünf Wohneinheiten mehrere Generationen einer Familie wohnen, keinen belegten empirischen Befund, dass dies tatsächlich der Fall ist bzw. sein wird. Das hat aber zur Folge, dass in den meisten Fäl-len Eigentümer gefördert werden, die keinen Beitrag zur Förderung des Mehrgenerationen-wohnens leisten. Für diese gibt es aber keinen Grund für eine Besserstellung gegenüber den übrigen Eigentümern übergroßer Grundstücke, die zu Wohnzwecken genutzt werden und mehr als fünf Wohneinheiten aufweisen.
Zwar wurde in den Gesetzesberatungen auf mögliche Fallgestaltungen hingewiesen, in de-nen übergroße Grundstücke vor allem im ländlichen Raum für das Mehrgenerationenwohnen genutzt werden. Es wurde aber kein Nachweis geführt oder Befund erhoben, aus dem her-vorgeht, dass dieser Zusammenhang in einer relevanten Zahl von Fällen und auch außer-halb des ländlichen Bereichs, der von der Norm ebenso erfasst ist, besteht.
Ein derartiger Zusammenhang lässt sich auch aus den vorliegenden sozialwissen¬schaftlichen Erkenntnissen über die Wohngewohnheiten von Familien nicht ableiten. Vielmehr weisen diese darauf hin, dass die verschiedenen Generationen von Familien zwar in der „Nähe“, ganz überwiegend aber nicht auf einem Grundstück oder in einem Haus wohnen.
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Die Regelung ist zudem insoweit nicht sachgerecht, als nicht ausgeschlossen werden kann, dass auch in Gebäuden mit mehr als fünf Wohneinheiten das Mehrgenerationenwoh-nen praktiziert und damit der Förderzweck verwirklicht wird. Vielmehr sind die staatlichen Förderprogramme zur Förderung des Mehrgenerationenwohnens gerade auf große Gebäu-de mit mehr als fünf Wohneinheiten ausgerichtet (siehe Dorschle, Wohnformen der Zukunft, 2008). Dabei geht man zwar von dem weiter gefassten Befund aus, dass es oft an in der Nähe lebenden Familienangehörigen fehlt, es sich also um ein nicht familiengebundenes Mehrgenerationenwohnen handelt. Dieses ist aber bei den Förderprogrammen bewusst ein-bezogen worden. Von daher ist es auch nicht ausgeschlossen, dass in Gebäuden, wie sie die Beschwerdeführerin auf übergroßen Grundstücken unterhält, der Zweck des familienge-bundenen Mehrgenerationenwohnens ebenso verfolgt wird bzw. werden kann wie dies bei Gebäuden mit bis zu fünf Wohneinheiten der Fall ist.
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Dieser Mangel der sachlichen Rechtfertigung der Regelung wird auch nicht dadurch mit dem allgemeinen Gleichheitssatz vereinbar, dass der Gesetzgeber die für sich genom-men nicht sachgerechte Begrenzung auf fünf Wohneinheiten mit dem allgemeinen Hinweis auf die größere wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Eigentümer von übergroßen Grundstü-cken mit Gebäuden mit mehr als fünf Wohneinheiten begründet. Indem angenommen wird, dass bei übergroßen Grundstücken mit mehr als fünf Wohneinheiten die gewerblichen, auf Gewinnerzielung abstellenden Motivationen im Vordergrund stehen und es deshalb keiner Entlastung bedarf, wird wiederum eine empirisch nicht belegte Annahme zugrunde gelegt und zwar in zweifacher Hinsicht: Erstens fehlt es an einem empirischen Befund, dass die Ei-gentümer von übergroßen Grundstücken mit bis zu fünf Wohneinheiten wirtschaftlich weni-ger leistungsfähig sind, so dass bei ihnen ein besonderer Förderbedarf besteht. Die wirt-schaftliche Leistungsfähigkeit hängt vielmehr von zahlreichen anderen Faktoren ab, die aus der Grundstücksgröße und der Zahl der Wohneinheiten in keiner Weise abgeleitet werden können. Zweitens fehlt es aber auch an einem zuverlässigen empirischen Befund, dass bei mehr als fünf Wohneinheiten eine höhere wirtschaftliche Leistungsfähigkeit unterstellt wer-den kann. Hier hätte der Gesetzgeber zumindest ansatzweise einen Nachweis führen müs-sen, der seine Annahmen jenseits der Bezugnahme auf die abstrakte ökonomische Katego-rie des Größenvorteils in der Sache trägt.
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Der Gesetzgeber kann seine Unterscheidung auch nicht damit rechtfertigen, dass es sich um eine typisierende Regelung handle, bei der auf eine klare Rechtfertigung der Son-derbehandlung jedes Einzelfalls verzichtet werden könne. Eine Typisierung ist nur dort not-wendig und zu rechtfertigen, wo es sich um Fälle der Massenverwaltung handelt (BVerfG, Urt. v. 28.04.1999 – 1 BvL 11/94, 33/95, 1 BvR 1560/97 – BVerfGE 100, 138 174). Dies ist vor allem bei der Steuerverwaltung der Fall (Heun, a.a.O., Art. 3, RdNr. 33). Davon kann aber bei den Straßenausbaubeiträgen für übergroße Grundstücke nicht die Rede sein. Dabei ist zu berücksichtigen, dass bei Straßenausbaumaßnahmen zwar eine vergleichsweise gro-ße Zahl von Einzelfällen (nämlich jedes betroffene Grundstück) einzeln erfasst werden muss. Im Vergleich zur Steuerverwaltung handelt es sich dabei jedoch um eine überschaubare Zahl von Fällen. Dies gilt erst recht, wenn auf die übergroßen Grundstücke abgestellt wird, die be-reits nach ihrer Definition in § 6c Abs. 2 S. 2 KAG LSA (30% oder mehr über der Durch-schnittsgröße) lediglich einen kleinen Teil der betroffenen Fälle darstellen kann. Deshalb kann die fehlende Sachgerechtigkeit der Regelung auch nicht unter Verweis auf eine Typi-sierungsbefugnis gerechtfertigt werden.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 32 Abs. 1 und 2 LVerfGG-LSA.
Das Verfahren ist gerichtskostenfrei (Absatz 1). Die außergerichtlichen Kosten werden in vol-ler Höhe erstattet, weil die Beschwerdeführerin mit ihrer Verfassungsbeschwerde obsiegt (Absatz 2).