Urteil des Gerichtes

Urteil vom 20.01.2011

{T:w e g e n}
{T:des Zweiten Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform}


Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.
Gerichtskosten werden nicht erhoben.
Außergerichtliche Kosten werden nicht erstattet.

{T:T a t b e s t a n d :}

Die Stadt Tangermünde erhebt gegen das Zweite Begleitgesetz zur Gemeindegebietsreform vom 08.07.2010 (GVBl. S. 406) kommunale Verfassungsbeschwerde, zugleich hatte sie einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt, den das Landesverfassungsgericht mit Beschluss vom 05.10.2010 zurückgewiesen hat.

Die Entwicklung der Gesetzgebung verlief folgendermaßen: Im durch das erste Begleitgesetz zur Gemeindegebietsreform vom 14.02.2008 in Art. 1 normierten Gesetz über die Grundsätze der Neugliederung der Gemeinden im Land Sachsen-Anhalt (Gemeindeneugliederungs-Grundsätzegesetz – GemNeuglGrG) regelte § 2 GemNeuglGrG, wie Gemeindezusammenschlüsse leitbildgerecht vorgenommen werden sollten. Im Falle eines solchen freiwilligen Zusammenschlusses konnten die beteiligten Gemeinden durch Vereinbarung bestimmen, dass Neuwahlen stattfinden sollen (§ 46 Kommunalwahlgesetz für das Land Sachsen-Anhalt – KWG LSA).

Das Zweite Begleitgesetz zur Gemeindegebietsreform vom 08.07.2010 enthält in Art. 1 das Gesetz zur Ausführung der Gemeindegebietsreform (GebRefAusfG). Dabei geht es im Wesentlichen um die gesetzlichen Eingemeindungen. Der Gesetzgeber hat für Fälle, in denen sich durch die Eingemeindungen die Einwohnerzahl der aufnehmenden Gemeinde um mehr als ein Drittel erhöht, in den einzelnen Zuordnungsgesetzen Neuwahlen angeordnet.

§ 9 Abs. 1 GebRefAusfG enthält für die Gemeinden, in denen sich bei gesetzlichen Eingemeindungen die Einwohnerzahl um weniger als ein Drittel erhöht und deshalb keine Neuwahl des Gemeinderates stattfindet, eine sog. Entsendungsregel. Danach wird bis zur nächsten regulären Kommunalwahl der Gemeinderat der aufnehmenden Gemeinde im Verhältnis zur Einwohnerzahl der eingemeindeten Gemeinde, mindestens jedoch um ein Gemeinderatsmitglied erweitert. Die Zahl der Mitglieder des Gemeinderates der aufnehmenden Gemeinde erhöht sich entsprechend. Einzelheiten des Verfahrens regeln die Absätze 2 – 4 des § 9 GebRefAusfG.

Diese Regelung erklärte der Gesetzgeber auf solche Gemeinden für anwendbar, bei denen im Rahmen eines freiwillig abgeschlossenen Gebietsänderungsvertrages keine Neuwahlen vorgesehen worden waren. Deren Ortschaftsräten wurde das Recht eingeräumt, bis zum 31.12.2010 für eine Entsendungsregelung zu optieren.

Die Vorschriften haben den folgenden Wortlaut:

㤠9 Abs. 6 GebRefAusfG:
(6) Besteht der Gemeinderat einer durch Gebietsänderungsvertrag eingemeindeten Gemeinde für den Rest der Wahlperiode als Ortschaftsrat gemäß § 18 Abs. 1 Satz 3 oder § 86 Abs. 4 der Gemeindeordnung fort, kann er den Gemeinderat der aufnehmenden Gemeinde um Vertreter aus dem Ortschaftsrat erweitern, wenn die wahlberechtigten Bürger der eingemeindeten Gemeinde weder an der allgemeinen noch an einer einzelnen Neuwahl des Gemeinderates der aufnehmenden Gemeinde beteiligt waren. Einen entsprechenden Beschluss kann der Ortschaftsrat spätestens bis zum 31. Dezember 2010 fassen. Beschließt der Ortschaftsrat nach Satz 2, gelten die Absätze 1 bis 4 entsprechend.

Die Absätze 1 bis 4 lauten:
(1) Findet bei gesetzlichen Eingemeindungen eine Neuwahl des Gemeinderates nicht statt, wird bis zur nächsten allgemeinen Neuwahl der Gemeinderat der aufnehmenden Gemeinde im Verhältnis zur Einwohnerzahl der eingemeindeten Gemeinde, mindestens jedoch um eine Gemeinderatsmitglied erweitert. Die Zahl der Mitglieder des Gemeinderates der aufnehmenden Gemeinde erhöht sich entsprechend.
(2) Die Anzahl der neuen Gemeinderatsmitglieder nach Absatz 1 wird berechnet, indem die Einwohnerzahl der einzugemeindenden Gemeinde durch die Einwohnerzahl der aufnehmenden Gemeinde, die diese nach Inkrafttreten der durch das jeweilige Gesetz über die Neugliederung der Gemeinden im Land Sachsen-Anhalt bewirkten Eingemeindungen hat, geteilt wird und das Ergebnis mit der gesetzlichen Zahl der Gemeinderäte der aufnehmenden Gemeinde, die diese vor Inkrafttreten der durch das jeweilige Gesetz über die Neugliederung der Gemeinden im Land Sachsen-Anhalt bewirkten Eingemeindung hat, multipliziert wird. Ist die erste Dezimalstelle nach dem Komma größer als fünf, ist aufzurunden, im Übrigen ist abzurunden.
(3) Maßgebend für die Berechnung nach Absatz 2 sind die für den 31. Dezember 2008 vom Statistischen Landesamt Sachsen-Anhalt ermittelten Einwohnerzahlen.
(4) Wird ein Ortschaftsrat nach § 7 Abs. 1 oder nach § 86 Abs. 1a der Gemeindeordnung gebildet, wählt dieser aus seiner Mitte eine oder mehrere Personen, die dem Gemeinderat der aufnehmenden Gemeinde bis zur nächsten allgemeinen Neuwahl angehören. Wurde kein Ortschaftsrat gewählt oder ein Ortschaftsrat nach § 7 Abs. 2 gebildet, wählt der Gemeinderat der einzugemeindenden Gemeinde vor seiner Auflösung aus den Mitgliedern des Gemeinderates eine oder mehrere Personen, die dem Gemeinderat der aufnehmenden Gemeinde bis zur nächsten allgemeinen Neuwahl angehören. Sind mehrere Personen zu wählen, gilt § 46 Abs. 1 der Gemeindeordnung (nach dem Verhältnis der Mitgliederzahl der einzelnen Fraktionen) entsprechend. Nicht gewählte Bewerber sind in der Reihenfolge ihrer Benennung vom Gemeinderat als Ersatzpersonen festzustellen.“

Die Beschwerdeführerin entstand in ihrer jetzigen Form durch die Gemeindegebietsreform zum 01.01.2010 als Einheitsgemeinde. In der freiwilligen Phase hatten sich die Stadt Tangermünde und die Gemeinden Bölsdorf, Buch, Grobleben, Hämerten, Langensalzwedel, Miltern und Storkau (Elbe) durch Gebietsänderungsverträge zu einer Einheitsgemeinde zusammengeschlossen. Das GemNeuglGrG vom 14.02.2008 regelte die Grundsätze der Neugliederung bis dahin allein. Die Stadt Tangermünde und ihre jetzigen Ortschaften setzten die Gemeindegebietsreform leitbildgerecht um. Sämtliche Gebietsänderungsverträge enthalten für die jeweils einzugemeindende Gemeinde die Regelung, dass für das Gebiet der eingegliederten Gemeinde die Ortschaftsverfassung im Sinne der §§ 86 ff. der Gemeindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt - GO LSA - eingeführt wird (jeweils § 7 Abs. 1 der Verträge), dass ein Ortschaftsrat mit Ortsbürgermeister gebildet wird (§ 7 Abs. 2 der jeweiligen Verträge) und dass der jeweilige bisherige Gemeinderat als Ortschaftsrat fortbesteht (§ 7 Abs. 3 der jeweiligen Verträge). § 6 der jeweiligen Verträge enthält die Regelung, dass eine Neuwahl des Stadtrates nicht vereinbart wird.

Auf Grund der genehmigten Gebietsänderungsverträge und der Aufnahme der Ortsteile in die Stadt Tangermünde wurde deren Hauptsatzung am 27.01.2010 neu beschlossen und bekannt gemacht. In ihr wurden den Ortsteilen in den §§ 16, 17 und 18 umfangreiche Mitwirkungsrechte entsprechend der Gemeindeordnung eingeräumt. Insbesondere aus § 17 der Hauptsatzung ergibt sich, dass für jede Ortschaft entsprechend der jeweiligen Gebietsänderungsvereinbarung die Ortschaftsräte besondere Kompetenzen in Erweiterung der gesetzlichen Rechte aus der Gemeindeordnung erhielten.

Nach Inkrafttreten des GebRefAusfG, dessen § 9 Abs. 6 die Beschwerdeführerin mit der Kommunalverfassungsbeschwerde angreift, machten alle Ortschaftsräte der eingemeindeten Gemeinden von ihrem Entsendungsrecht Gebrauch, so dass sich der Gemeinderat der Stadt Tangermünde um sieben Mitglieder vergrößerte. Dagegen wendet sich die Beschwerdeführerin mit ihrer kommunalen Verfassungsbeschwerde.

Zur Begründung trägt sie vor, durch die Regelung des Art. 1 § 9 Abs. 6 des Zweiten Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform in ihrem Recht auf gemeindliche Selbstverwaltung Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 der Landesverfassung - LVerf - verletzt zu sein.

Konkret seien die Artikel 2 Abs. 3 und Art. 87 Abs. 1 LVerf in ihrer spezifischen Ausprägung der Organisationshoheit verletzt, denn die angegriffene Regelung ermögliche es den eingemeindeten Gemeinden, den Gemeinderat der aufnehmenden Gemeinde zu erweitern, ohne dass dieser ein irgendwie geartetes Mitsprache- und Einflussnahmerecht zustehe. Dieser Eingriff sei nicht aus Gründen des Gemeinwohls gerechtfertigt.

Die gesetzlich vorgesehene optionale Erweiterung des Gemeinderats sei willkürlich und bevorteile besonders kleine eingemeindete Gemeinden wie etwa die Gemeinde Grobleben. Sie könne auch dazu führen, dass ein Mandatsträger einer eingemeindeten Gemeinde, der seinerzeit mit nur 14 Stimmen in den Gemeinderat gewählt worden sei, nun in den Gemeinderat der Beschwerdeführerin aufgenommen werden müsse, wohingegen ein Mandatsträger im Stadtgebiet der Stadt Tangermünde noch nicht einmal mit 188 Stimmen Mitglied des Rates habe werden können. Die angegriffene Vorschrift ermögliche es sieben eingemeindeten Gemeinden, jeweils einen Gemeinderat zu entsenden und somit die Zahl der Gemeinderatsmitglieder von 20 auf 27 zu erhöhen. Die sieben eingemeindeten Mitgliedsgemeinden könnten sodann 25 % der dann bestehenden Ratssitze beanspruchen, obwohl sie nur ca. 15 % der Wahlberechtigten repräsentierten.

Die Einführung eines Optionsrechts nach § 9 Abs. 6 GebRefAusfG verstoße gegen das Gebot des Vertrauensschutzes und stelle eine unzulässige echte Rückwirkung dar. Durch diese Vorschrift werde nachträglich ändernd in - der Vergangenheit angehörende – Tat¬bestände eingegriffen. Die Bildung der Einheitsgemeinde Stadt Tangermünde durch Eingemeindung aller Mitgliedsgemeinden der Verwaltungsgemeinschaft sei zum 01.01.2010 vollzogen worden. Dabei sei der allgemeine organisatorische Rahmen der Gemeinde abschließend durch das Begleitgesetz zur Gemeindegebietsreform vom 04.02.2008 festgelegt gewesen, an welches man sich auch gehalten habe.

Der Landesgesetzgeber habe der Beschwerdeführerin in der Gemeindeordnung das Recht zum autonomen Abschluss von Gebietsänderungsverträgen eingeräumt. Darin habe die Entscheidung über Neuwahlen vereinbart werden können. Die ursprüngliche Stadt Tangermünde und die von ihr aufzunehmenden Gemeinden hätten insoweit den Verzicht auf Neuwahlen vereinbart. Dies habe auf dem gemeinsamen freiwilligen Willen aller Mitgliedsgemeinden beruht. Zum Ausgleich hätten sie durch die eingeführte Ortschaftsverfassung gemäß §§ 86 ff. GO LSA umfangreiche Mitbestimmungsrechte für ihren jeweiligen Ortsteil erhalten.

Die Bürger der eingemeindeten Gemeinden würden auch nur für den begrenzten Zeitraum bis zum 30.06.2014 (reguläre kommunale Neuwahlen) nicht durch einen von ihnen gewählten Gemeinderat im Gemeinderat vertreten sein.


Die Beschwerdeführerin beantragt,

Art. 1 § 9 Abs. 6 des Zweiten Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform vom 08.07.2010 für nichtig zu erklären.

Die Landesregierung erhebt gegen die Zulässigkeit der kommunalen Verfassungsbeschwerde keine Bedenken.

Sie hält sie jedoch für unbegründet und trägt dazu vor:

Die Beschwerdeführerin verkenne die Grenzen der gemeindlichen Organisationshoheit, denn § 9 Abs. 6 GebRefAusfG betreffe nicht ihre inneren Organisationsbefugnisse und verletze nicht den Kernbereich der kommunalen Organisationshoheit. Die Veränderung der Anzahl der Gemeinderäte berühre nur die äußere Organisationsstruktur der Beschwerdeführerin.

In der auf die Phase der freiwilligen Eingemeindungen folgenden gesetzlichen Phase der Gebietsreform habe der Gesetzgeber die Neugliederung der Gemeinden vorzunehmen gehabt, die sich bis dahin nicht leitbildgerecht zusammengefunden hatten. Er habe sich das in der Begründung des Regierungsentwurfs zu § 7 GebRefAusfG, jetzt § 8 GebRefAusfG, dargestellte System zu Eigen gemacht. Dieses lege fest, in welchen Fällen eine Neuwahl des Gemeinderates durchzuführen sei (vgl. Drs. 5/22401, S. 22 ff.). Dies sei der Fall bei der Neubildung einer Gemeinde und dort, wo mit der oder den Eingemeindung/en die Bevölkerung der aufnehmenden Gemeinde um mehr als ein Drittel der künftigen Einwohnerschaft wachse. Für die übrigen gesetzlichen Zwangszuordnungen habe er bis zur nächsten Kommunalwahl im Jahr 2014 die Erweiterung des Hauptorgans der aufnehmenden Gemeinde um Vertreter aus dem Rat der aufzulösenden Gemeinde bzw., sofern der Gemeinderat in einen Ortschaftsrat überführt worden sei, aus dem Ortschaftsrat vorgeschrieben (vgl. § 9 Abs. 1 – 4 GebRefAusfG).

Diese Regelung habe aber zu Ungleichbehandlungen geführt. Beispielhaft habe es Gemeinden mit freiwilligen Eingemeindungen gegeben, bei denen die neuen Bürger an der Wahl des Stadtrates beteiligt gewesen seien, ebenso wie freiwillige Eingemeindungen, bei denen die Bürger nicht an der Wahl des Hauptorgans beteiligt gewesen seien. Die durch Gesetz zugeordneten Gemeinden wiederum hätten zum Teil Neuwahlen durchzuführen gehabt, aber selbst dort, wo dies nicht notwendig gewesen wäre, hätten alle Vertreter in den Stadtrat entsenden dürfen.

Durch diese unterschiedlichen Konstellationen habe der Gesetzgeber einen gravierenden Konflikt für eine gedeihliche Zusammenarbeit unter den kommunalpolitischen Akteuren befürchten dürfen, insbesondere wenn dies in derselben Einheitsgemeinde zu Unterschieden geführt habe. Der Gesetzgeber habe ein Bedürfnis nach Gleichbehandlung erkannt.

Durch die Neuregelung habe der Gesetzgeber das Ziel der Verwirklichung einer Mindestrepräsentation der Bürgerschaft aus den freiwillig bereits neu gegliederten ehemaligen Gemeinden bis zur nächsten regulären Kommunalwahl über die Belange der aufnehmenden Gemeinde gestellt. Er habe dabei etwaige durch § 9 Abs. 6 GebRefAusfG ausgelöste Reflexwirkungen für die innere Organisationshoheit der Gemeinden jedenfalls in dem Übergangszeitraum bis zum Jahr 2014 für zumutbar halten dürfen.

Diese Sicherung der bürgerschaftlichen Beteiligung in der Phase des Zusammenwachsens der neu gegliederten Gemeinden stelle ein vom Gesetzgeber zulässigerweise verfolgtes Ziel des Gemeinwohls dar. Der Gesetzgeber erwarte von dieser Regelung, die gegenseitige Akzeptanz zwischen den freiwillig eingemeindeten Gemeinden und der aufnehmenden Gemeinde im Hauptorgan der aufnehmenden Einheitsgemeinde erhöhen zu können. Neben den Rechten der Ortschaften, die insbesondere mit Art. 2 des Zweiten Begleitgesetzes erweitert worden seien, sollten die Ortschaftsräte entscheiden können, ob sie bereit sind, im Rahmen einer Mandatsausübung für die gesamte Einheitsgemeinde Verantwortung zu übernehmen.

Die angegriffene Vorschrift verstoße auch nicht gegen das Übermaßverbot. Der Gesetzgeber könne im Staatsorganisationsrecht nicht auf die Anwendung des schonendsten Mittels verwiesen werden.

Schließlich verstoße die gerügte Norm auch nicht gegen das Verbot der Rückwirkung. Weder würden die Grundsätze des Vertrauensschutzes verletzt noch widerspreche die Regelung dem Rechtsstaatsprinzip. Einen rückwirkenden Eingriff des Gesetzgebers selbst anzunehmen, scheide schon deshalb aus, weil es von der Meinungsbildung und Beschlussfassung im Ortschaftsrat abhängig sei, ob das Hauptorgan der Beschwerde¬führerin erweitert werde oder nicht.

Darüber hinaus beinhalte die Norm keine echte Rückwirkung. Es fehle schon an einem nachträglich ändernden Eingriff in einen abgeschlossenen, der Vergangenheit angehörenden Tatbestand. Es sei bereits fraglich, ob der Gesetzgeber den allgemeinen organisatorischen Rahmen für die Gemeindegebietsreform mit dem ersten Begleitgesetz abschließend vorgegeben habe. Dieses enthalte keine Vorschriften über die Zusammensetzung des Hauptorgans der aufnehmenden Gemeinde. Allein aus dem Unterbleiben einer konkreten Regelung sei jedenfalls nicht zu schlussfolgern, dass das diesbezügliche bisherige Normgefüge für die Zukunft abschließend sei.

Die in den einzelnen Gebietsänderungsverträgen vereinbarten Eingemeindungen der ehemaligen Gemeinden der Verwaltungsgemeinschaft Tangermünde in die Beschwerde¬führerin würden in keiner Weise berührt. Selbst § 6 der Gebietsänderungsverträge, mit dem die Neuwahl des Stadtrates ausdrücklich nicht vereinbart worden war, bleibe unangetastet. Nach § 9 Abs. 6 GebRefAusfG stehe sogar gesetzlich fest, dass es während der laufenden Wahlperiode nicht zu einer Neuwahl des Gemeinderates komme.

§ 9 Abs. 6 GebRefAusfG sei eine Sondervorschrift zur allgemein gesetzlich festgelegten Mitgliederzahl des Gemeinderates. Darauf, dass die Anzahl der 20 Gemeinderatsmitglieder der Stadt Tangermünde nach der Kommunalwahl für den Rest der Wahlperiode unverrückbar feststehe, habe die Beschwerdeführerin schon nach den allgemeinen kommunalverfassungsrechtlichen Grundsätzen nicht vertrauen dürfen. Je nach den Umständen, sei die Mitgliederzahl im Gemeinderat von jeher einer gewissen Fluktuation unterworfen. Zu verweisen sei dabei auf die Vorschriften über das Ausscheiden, Nachrücken und die Ergänzungswahl nach § 41 GO LSA.

Es sei zwar einzuräumen, dass die Norm in einen für die Beschwerdeführerin entstandenen Vertrauenstatbestand eingreife. Mit Abschluss und kommunalaufsichtlicher Genehmigung der einzelnen Gebietsänderungsverträge in der freiwilligen Phase und ihrer im Sinne des § 2 Abs. 2 GemNeuglGrG leitbildgerechten Bildung zum 01.01.2010 habe sie darauf vertrauen dürfen, dass bei ihren Eingemeindungen die Neuwahl des Gemeinderates regelmäßig nicht erforderlich ist (vgl. § 46 KWG LSA) und dass ihr Stadtrat seine Arbeit bis zum Ende der Kommunalwahlperiode im Jahr 2014 fortsetzen könne. Sie habe nicht damit rechnen müssen, dass der Gesetzgeber nach der Bildung einer leitbildgerechten Einheitsgemeinde nachträglich die Option eröffnen werde, in das Hauptorgan der Einheitsgemeinde einzugreifen, indem er jedem übergeleiteten Ortschaftsrat die Möglichkeit einräumt, die Zusammen¬setzung des Gemeinderates nach Bildung der neuen Struktur zu erweitern und damit auch zu ändern.

Dieser Eingriff sei jedoch aus überwiegenden Gründen des Gemeinwohls gerechtfertigt. Der Gesetzgeber habe sich in einem Zielkonflikt gesehen, den er habe vertretbar lösen müssen. Einerseits habe er sich entschieden, wegen der allgemeinen und zunehmenden Wahlmüdigkeit in der Bevölkerung in der gesetzlichen Reformphase erforderliche einzelne Neuwahlen zu begrenzen (vgl. Regierungsentwurf, Drs. 5/2401, S. 27 zu § 7 „Wahlen“). Deshalb habe er gleichzeitig für die gesetzlichen Eingemeindungen eine angemessene Regelung schaffen müssen, mit denen die gesetzlich neu zugeordnete Bevölkerung ausreichend habe repräsentiert werden habe können.

In seinem Gesamtkontext werde § 9 GebRefAusfG nahezu allen Interessen gerecht. Ein vermeintliches Vertrauen der Beschwerdeführerin in die Unabänderbarkeit der Größe ihres Hauptorgans müsse wegen der sachgerechten Gemeinwohlbelange zurückstehen.

Der Gesetzgeber habe sich für eine alle betroffenen Gemeinden am wenigsten belastende Regelung entschieden, um kommunalpolitische Teilhabe zu erhalten und bürgerschaftliche Mitwirkung an der Verwaltung zu erreichen. Dies habe vor Ort befriedet und sei auch angemessen. Die Beschwerdeführerin werde nicht über Gebühr belastet, ihre organisatorische Handlungsfähigkeit werde durch die Regelung keinesfalls vollständig erstickt.

Durch die Wahrnehmung der Entsendungsoption sei der Aufwuchs durch zusätzliche Ratsmitglieder nicht über Gebühr hoch, zumindest nicht höher als die sich ohnehin bei der nächsten Kommunalwahl 2014 verändernde Anzahl der Ratsmitglieder nach dem dann zu berücksichtigenden Bevölkerungszuwachs (vg. § 36 Abs. 3, 4 GO).

Die der Beschwerdeführerin drohenden Sachaufwendungen, z.B. für Mobiliar für die neuen Ratsmitglieder, seien jedenfalls nicht verloren, da sich ihr Sachaufwand in jedem Fall bei der nächsten allgemeinen Kommunalwahl vergrößern werde.

Die Beschwerdeführerin könne sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, dass § 9 Abs. 6 S. 3 i.V.m. Abs. 1 GebRefAusfG Art. 2 Abs. 3, Art. 97 LVerf wegen eines Verstoßes gegen das Willkürverbot verletze, weil besonders kleine eingemeindete Gemeinden bevorteilt würden.

Mit der hier eingeführten Lösung solle vermieden werden, dass kleine Gemeinden überhaupt nicht repräsentiert sind, was mit dem kommunalen Demokratiegebot des Art. 89 LVerf nicht vereinbar wäre. Insbesondere wahre der Berechnungsmodus nach § 9 Abs. 2 GebRefAusfG die jeweiligen Größenverhältnisse zwischen aufnehmender und eingemeindeter Gemeinde, was grundsätzlich die Beschwerdeführerin auch nicht bestreite.
Mit Blick auf den aus Art. 89 LVerf folgenden Grundsatz der Gleichheit der Wahl liege in der Mindestentsendung eines Vertreters nach § 9 Abs. 1 GebRefAusfG kein Verfassungsverstoß. Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl verlange, dass die Stimme jedes Wählers den gleichen Zählwert und - bei einem Verhältniswahlrecht - auch den gleichen Erfolgswert haben.

Soweit sich dieser Grundsatz überhaupt auf die Erweiterung des Gemeinderats nach § 9 Abs. 1 GebRefAusfG übertragen ließe, wäre der Beschwerdeführerin zwar zuzugeben, dass die Entsendung mindestens eines Vertreters je eingemeindeter Gemeinde zumindest mittelbar zu einem stärkeren Erfolgswert der Stimmen, die auf den zu Entsendenden entfallen sind, führen kann. Der Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit und das Demokratieprinzip, nach dem die Einwohnerschaft der aufgelösten Gemeinde in der aufnehmenden Gemeinde vertreten sein müsse, beanspruchten jedoch gleichermaßen Geltung. Bei diesen verfassungsrechtlich anerkannten, aber unter Umständen gegenläufigen Prinzipien sei es Aufgabe des Gesetzgebers, einen optimierenden Ausgleich zu schaffen. Dem sei der Gesetzgeber mit der angegriffenen Regelung ohne Überschreitung seines Spielraums nachgekommen. Da er unter Vermeidung einer erneuten Wahl den Bürgern der hinzukommenden Gemeinden die Teilhabe in der aufnehmenden Gemeinde habe ermöglichen wollen, habe dies Einschränkungen des Prinzips der Wahlrechtsgleichheit zur Folge haben müssen. In der Übergangsphase bis zur nächsten Kommunalwahl im Jahr 2014 müsse die Beschwerdeführerin die systembedingten Verzerrungen der Vertretungsgewichte hinnehmen.

Auch im Übrigen stehe Art. 89 LVerf der angegriffenen Norm nicht entgegen. Das kommunalrechtliche Demokratieprinzip schließe Übergangsregelungen, die eine Repräsentation der Gemeindebevölkerung oder von Teilen der Bevölkerung in anderer Weise als durch eine allgemein und unmittelbar gewählte Volksvertretung gewährleisten, nicht grundsätzlich aus.

Der Landtag hat sich nicht geäußert.

{T:E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :}

Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist zulässig, aber nicht begründet.

{RN:1}
Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist zulässig, denn die Beschwerde¬führerin macht eine Verletzung ihres kommunalen Selbstverwaltungsrechts geltend.

{RN:2}
Mit der von ihr erhobenen kommunalen Verfassungsbeschwerde macht die Beschwerdeführerin die Verletzung ihres Selbstverwaltungsrechts sowie von solchen Vorschriften der Landesverfassung geltend, die das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltungsgarantie prägen. Das Landesverfassungsgericht schließt sich insoweit der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts an, das eine kommunale Verfassungsbeschwerde nur an Art. 28 GG und an Vorschriften des Grundgesetzes überprüft, die das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mitzubestimmen geeignet sind (st. Rspr. des BVerfG, Beschl. v. 15.10.1985 - 2 BvR 1808, 1809, 1810/82 - BVerfGE 71, 25; zuletzt BVerfG, Urt. v. 20.12.2007 - 2 BvR 2433/04 u. 2 BvR 2434/04 -BVerfGE 119, 331 [356 f.]; Wieland, in Dreier [Hrsg.], Grundgesetz, Kommentar, Band III, 2. Aufl. 2008, Art. 93, RdNr. 84). Nichts anderes gilt für die kommunale Verfassungsbeschwerde i.S.v. Art. 75 Nr. 7 LVerf und der §§ 2 Nr. 8, 51 des Gesetzes über das Landesverfassungsgericht - LVerfGG - vom 23.08.1993 (GVBl. S. 441).

{RN:3}
Da die Beschwerdeführerin geltend macht, Art. 1 § 9 Abs. 6 des Zweiten Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform verletze sie in ihrem Recht auf gemeindliche Selbstverwaltung gemäß Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 LVerf, erhebt sie eine kommunale Verfassungsbeschwerde im Sinne des Art. 75 Nr. 7 LVerf und der §§ 2 Nr. 8, 51 LVerfGG. Diese Bestimmungen gestatten den Kommunen gegen Eingriffe durch ein Landesgesetz das Landesverfassungsgericht anzurufen, welches zur Entscheidung darüber berufen ist (vgl. dazu im Einzelnen und mit weiteren Nachweisen: LVerfG, Urt. v. 31.05.1994 - LVG 2/93 – LVerfGE 2, 227 [245 f.]; Urt. v. 31.05.1994 - LVG 1/94 - LVerfGE 2, 273 [289 f.]; Urt. v. 31.05.1994 - LVG 4/94 - LVerfGE 2, 323 [334 f.]).

{RN:4}
Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist auch zulässig soweit die Beschwerdeführerin damit rügt, die Einführung eines Optionsrechtes nach § 9 Abs. 6 GebRefAusfG verstoße gegen das Gebot des Vertrauensschutzes und stelle eine echte unzulässige Rückwirkung dar. Zwar folgt aus dem gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht und dem Rechtsstaatsprinzip kein allgemeiner Anspruch der Gemeinde auf willkürfreies Handeln des Gesetzgebers immer schon dann, wenn sich seine Maßnahmen auf die gemeindlichen Interessen auswirken. Das unter anderem im Rechtsstaatsprinzip des Art. 2 Abs. 1 LVerf verankerte Verbot der unzulässigen Rückwirkung kann ein subjektives, zur Erhebung der kommunalen Verfassungsbeschwerde berechtigendes Recht nur dann und so weit begründen, als durch eine gesetzgeberische Maßnahme in den durch Art. 87 LVerf geschützten Rechtskreis der Gemeinde eingegriffen wird. Während natürliche Personen einen Anspruch auf willkürfreies Handeln in Bezug auf alle Maßnahmen des Staates geltend machen können, die sie in ihrer grundrechtlich geschützten Freiheit nachteilig betreffen, ist das Klagerecht der Kommunen auf die sachliche Reichweite ihrer Selbstverwaltungsgarantie begrenzt. Diese Grenze kann auch durch die Bezugnahme auf das alles staatliche Handeln bindende Rechtsstaatsprinzip nicht durchbrochen werden. Vielmehr besteht ein durch die kommunale Verfassungsbeschwerde geltend zu machender Anspruch auf willkürfreies Handeln nur im Rahmen der Betroffenheit in eigenen Rechten. Dies aber macht die Beschwerdeführerin geltend, indem sie behauptet mit der Einführung des Optionsrechts nach § 9 Abs. 6 GebRefAusfG verändere der Gesetzgeber die mit der letzten Kommunalwahl und dem Vollzug der freiwilligen Eingemeindungen ohne Option für Neuwahlen abgeschlossene Zusammensetzung des Gemeinderates als ihres Hauptorgans in unzulässig rückwirkender Weise.

Nach § 51 Abs. 1 LVerfGG können Kommunen die Verfassungsbeschwerde mit der Behauptung erheben, durch ein Landesgesetz in ihrem Recht auf Selbstverwaltung nach Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 LVerf verletzt zu sein. Gemäß § 57 Abs. 2 LVerfGG gelten die Vorschriften der §§ 48 bis 50 entsprechend. Nach § 49 LVerfGG (hinsichtlich der Verfassungsbeschwerde gegen ein Gesetz deckungsgleich mit § 92 BVerfGG) sind in der Begründung der Verfassungsbeschwerde, welche nach § 16 Abs. 1 S. 2 LVerfGG erforderlich ist, das Recht, das verletzt sein soll, und die Gesetzesvorschrift, durch die sich die Kommunen unmittelbar verletzt sehen, zu bezeichnen. Die Zulässigkeit einer kommunalen Verfassungsbeschwerde gegen ein Gesetz setzt voraus, dass die Beschwerdeführerin selbst, gegenwärtig und unmittelbar durch die angegriffenen Rechtsnormen in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletzt ist (BVerfGE 71, 25 [34 ff.]; 107, 1 [8]; Magen, in Umbach/Clemens/Dollinger [Hrsg.], Bundesverfassungsgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2005, § 91, RdNr. 18).

Vorliegend ist eine unmittelbare Betroffenheit der Beschwerdeführerin gegeben. Zulässiger Beschwerdegegenstand der kommunalen Verfassungsbeschwerde sind keine Einzelakte, sondern ist allein die Rechtsnorm. Die Beschwerdeführerin ist dabei nicht erst dann unmittelbar beschwert, wenn das Gesetz sie selbst in concreto belastet, sondern eine Beschwer in abstracto reicht für eine unmittelbare Beschwer aus (vgl. Bethge in Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Bundesverfassungsgerichtsgesetz Kommentar, Stand: 33. Ergänzungslieferung, August 2010, § 91 Rdn. 46 m.w.N.).

Übertragen auf den vorliegenden Fall ergibt sich eine unmittelbare Betroffenheit der Stadt Tangermünde. Durch das Gesetz wird dem Ortschaftsrat unmittelbar ein Recht zur Ausübung einer Option (Entsendung eines Vertreters in den Stadtrat) eingeräumt. Mit der Wahrnehmung der Option tritt unmittelbar die Veränderung des Stadtrates der Beschwerdeführerin ein, ohne dass diese ein Mitspracherecht oder ähnliches hätte. Darüber hinaus handelt es sich bei dem Beschluss des Ortschaftsrats nicht um einen Akt der Exekutive, da dieser kein Verwaltungsakt ist.

Dementsprechend ist insoweit von der Zulässigkeit der Kommunalverfassungsbeschwerde auszugehen.

{RN:5}
Die sonstigen formellen Bestimmungen sind eingehalten, insbesondere ist die Jahresfrist des § 48 LVerfGG gewahrt.

{RN:6}
Die zulässige Verfassungsbeschwerde erweist sich als unbegründet.

{RN:7}
Eine Verletzung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts in seiner Ausprägung der Organisationshoheit liegt nicht vor. Zwar umfasst die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung auch kommunale Organisationsbefugnisse. Sie umschließt jedoch kein Prinzip der Eigenorganisation der Gemeinde, demgegenüber jede staatliche Vorgabe einer speziellen Rechtfertigung bedürfte (BVerfG, Beschl. v. 26.10.1994 – 2 BvR 445/91 - BVerfGE 91, 228 ff., zu Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG; zum Begriff der Organisationshoheit näher Klang/Gundlach, Gemeindeordnung und Landkreisordnung für das Land Sachsen-Anhalt, 2. Aufl. 1999, RdNr. 2 zu § 1 GO LSA m.w.N.). Die Kommunen verwalten ihre Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung (Art. 87 Abs. 1 LVerf). Dies bedeutet, dass der Gesetzgeber Organisationsstrukturen vorgeben kann (LVerfG, Urt. v. 23.02.1999 – LVG 8/98 - LKV 2000, 32 [33]; OVG LSA, Urt. v. 02.12.1999 – A 1 S 16/99 - LKV 2000, 546 [547]). Dies betrifft in erster Linie die äußere Organisation, also z.B. die Festlegung und nähere Ausgestaltung der Gemeindeverfassungstypen an sich (Reich, Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt, 2. Aufl. 2004, Anm. zu § 87, S. 346). Zwar muss der Gesetzgeber dabei seinerseits bei ihrer Normierung der verfassungsrechtlichen Verbürgung einer mit wirklicher Verantwortung ausgestatteten Selbstverwaltung, durch die den Bürgern eine wirksame Teilnahme an den Angelegenheiten des Gemeinwesens ermöglicht wird, Rechnung tragen (BVerfG, Beschl. v. 07.02.1991 - 2 BvL 24/84 - BVerfGE 83, 363 [382]; Beschl. v. 23.11.1988 - 2 BvR 1619/83 u. 2 BvR 1628/83 - BVerfGE 79, 127 [150]; Urt. v. 10.07.1990 - 2 BvR 470/90 u.a. - BVerfGE 82, 310 [314]; Beschl. v. 26.10.1994 - 2 BvR 445/91 - BVerfGE 91, 228 [238]). Der Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung darf dabei nicht ausgehöhlt werden. Die angefochtene Regelung greift nicht in das Recht, die interne Organisation der Gemeinde auszugestalten, ein. Sie führt eine Variante der Zusammensetzung des Hauptorgans Gemeinderat ein, indem sie diesen durch entsandte Gemeinderäte aus den vormals selbständigen, jetzt eingemeindeten Ortsteilen ergänzt. Dies ist zwar in jedem Fall abhängig von einer entsprechenden Entscheidung der Ortschaftsräte dieser Ortsteile. Vorliegend haben aber alle Ortschaftsräte diese Option ausgeübt. An der Zulässigkeit dieser Regelung ändert es auch nichts, dass sie es den Ortschaftsräten der eingemeindeten Gemeinden ermöglicht, den Gemeinderat der aufnehmenden Gemeinde zu erweitern, ohne dass dieser ein irgendwie geartetes Mitsprache- und Einflussrecht hat. Die Ausgestaltung der Regelung im Einzelnen, nämlich Entsendung im Verhältnis der Einwohnerzahlen (§ 9 Abs. 2 GebRefAusfG), erreicht nicht die Dimension einer „Fremdbestimmung“ der Einwohner der aufnehmenden Gemeinde. Sie ermöglicht lediglich eine Mitbestimmung von Repräsentanten der neuen Ortsteile im Gemeinderat. Dies anzuordnen liegt im Rahmen des gesetzgeberischen Ermessens und verstößt nicht gegen den Verfassungsgrundsatz der kommunalen Selbstverwaltung. Der nun durch Gemeinderäte aus den neu hinzugekommenen Ortsteilen erweiterte Gemeinderat der Beschwerdeführerin ist weiterhin frei darin, wie er die Wahrnehmung der gemeindlichen Aufgaben im Einzelnen organisiert.
{RN:8}
Ohne Erfolg macht die Beschwerdeführerin geltend, die Erweiterung um mindestens ein Gemeinderatsmitglied sei willkürlich, bevorteile kleine eingemeindete Gemeinden und verletze das in Art. 89 LVerf in Bezug auf die Kommunen konkretisierte Demokratieprinzip. Art. 89 LVerf wird zwar nicht als rügefähiges Recht in Art. 75 Nr. 7 LVerf, §§ 2 Nr. 8, 51 Abs. 1 LVerfGG genannt. Das „kommunalrechtliche Demokratiegebot“ des Art. 89 LVerf, das auf eine Repräsentation aller gemeindeangehörigen Bürger abzielt, ist bei der organisatorischen Ausgestaltung der Zusammensetzung des Gemeinderats zu berücksichtigen, weil es das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mitbestimmt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 26.10.1994 - 2 BvR 445/91 - BVerfGE 91, 228 [242]).
Indem der Gesetzgeber in § 9 Abs. 6 GebRefAusfG für einen Übergangszeitraum eine Entsenderegelung vorgesehen und damit eine Mindestrepräsentation sichergestellt hat, ist er den Anforderungen des Art. 89 LVerf in ausreichendem Maße gerecht geworden. Zwar würde eine Neuwahl durch alle Bürger der nunmehr größeren Gemeinde dem das die Selbstverwaltungsgarantie ausgestaltenden Demokratiegebot vollkommen entsprechen. Zu einer solchen Regelung, die mit erheblichem Aufwand und einem Eingriff in die Wahlperiode der existenderenden Gemeinderäte verbunden gewesen wäre, war der Gesetzgeber aber nicht in jedem Fall verpflichtet. Er war aber jedenfalls berechtigt, eine Regelung zu treffen, die eine Mindestrepräsentation ermöglichte und damit eine Annäherung an den von Art. 89 LVerf für den Normalfall vorgegeben Zustand der Repräsentation aller Bürger ermöglichte.
Vor diesem Hintergrund prüft das Landesverfassungsgericht nur, ob der Gesetzgeber den für seine Regelung maßgeblichen Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt sowie dem Gesetz zugrunde gelegt hat und ob die angesprochenen Gemeinwohlgründe und die Vor- und Nachteile der gesetzlichen Regelung in den Abwägungsvorgang Eingang gefunden haben. Ziele, Wertungen und Prognosen sind dabei verfassungsrechtlich nur zu beanstanden, wenn und soweit sie offensichtlich fehlerhaft oder eindeutig widerlegbar sind oder der verfassungsmäßigen Ordnung widersprechen (LVerfG, Urt. v. 31.05.1994 - LVG 4/94 - LVerfGE 2, 323 [338] m.w.N. zur Rspr. des Bundesverfassungsgerichts; LVerfG, Urt, v. 21.04.2009 - LVG 12/08 u.a. - www.lverfg.justiz.sachsen-anhalt.de, RdNr. 21). Hieran gemessen ist die Entsendungsregelung weder grundsätzlich noch als Optionsmöglichkeit für die freiwillig eingemeindeten Ortsteile zu beanstanden.
Vorliegend hat der Gesetzgeber als für die demokratische Repräsentation der Einwohner maßgeblich auf die Einwohnerzahlen der aufnehmenden Gemeinden sowie der einzugemeindenden Gemeinden abgestellt. Er hat dafür ein System geschaffen, in dessen Rahmen er gehandelt hat. Die Landesregierung hat in der Begründung des Regierungs¬entwurfs zu Art. 1 § 7 Abs. 1 des Zweiten Begleitgesetzes das im Zuge der Gemeinde¬gebietsreform aufgestellte System zur Anordnung von Neuwahlen der Vertretungen bei gesetzlichen Eingemeindungen umfassend dargestellt (Drs. 5/2401, S. 22 ff.). Der Gesetzgeber hat sich dieses vollständig zu Eigen gemacht. Danach hat bei Eingemeindungen immer dann eine Neuwahl des Hauptorgans zu erfolgen, wenn der gesetzlich einzugemeindende Bevölkerungsteil mehr als ein Drittel der Einwohnerschaft in der künftigen Einheitsgemeinde beträgt (Drs. 5/2401, S. 25). Der Gesetzgeber begründet dies mit den sich jedenfalls ab dieser Größenordnung verändernden wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen und verwaltungsmäßigen Strukturen, welche die Bürgerschaft in ihrer Gesamtheit als politische und rechtliche Einheit konstituieren (Drs. 5/2401, S. 24 f.). Unterhalb dieser Schwelle geht er davon aus, dass zwar eine Repräsentation der hinzugekommenen Bevölkerung allein durch die Organe der Ortschaftsverfassung nicht hinreichend ist, jedoch eine Neuwahl angesichts des geringeren Gewichts der einzugemeindenden Gemeinden und ihrer Bevölkerungszahl im Hinblick auf den damit verbundenen Aufwand unverhältnismäßig wäre.
Die Entsendungslösung nach § 9 GebRefAusfG vermeidet den mit einer Neuwahl verbundenen Aufwand. Sie gewährleistet eine Repräsentation der Einwohnerschaft eines jeden neuen Ortsteils im Gemeinderat der neuen Einheitsgemeinde. Dass dabei der oder die Repräsentanten nicht unmittelbar von allen wahlberechtigten Bürgern der neuen Einheitsgemeinde gewählt wurden, sondern über die Wahl durch die Ortschaftsräte nur mittelbar demokratisch legitimiert sind, ist für eine Übergangszeit hinzunehmen. Damit hat der Gesetzgeber sein ihm zustehendes Ermessen nicht überschritten.
Bei geringfügigen Eingemeindungen, die nach Umfang und Lage des betroffenen Gebiets sowie nach Zahl der betroffenen Bürger derart unerheblich sind, dass dadurch die Struktur des Gemeindegebietes als Grundlage der politischen Einheit der örtlichen Gemeinschaft und der konkreten politischen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Angelegenheiten dieser örtlichen Gemeinschaft offensichtlich nicht verändert wird, kann auf Neuwahlen verzichtet werden (VerfGH NW, Urt. v. 04.07.1970 - VerfGH 2/70 - DVBl. 1971, 502 ff.). Vorliegend wird auch von der Beschwerdeführerin nicht in Zweifel gezogen, dass diese Voraussetzungen gegeben sind. Geht man davon aus, dass Neuwahlen an sich die Art. 89 LVerf am ehesten gerecht werdende Reaktion darstellen, von der der Gesetzgeber ausnahmsweise abweichen kann, so muss es ihm auch zugebilligt werden, dass er sich anstelle des bloßen Unterlassens von Neuwahlen für eine Zwischenlösung entscheidet, mit der er vermeidet, dass sich die neu hinzugekommenen Einwohner im Gemeinderat selbst nicht repräsentiert sehen. Er erreicht damit zumindest einen Zustand, der dem Verfassungsgebot des Art. 89 LVerf näher kommt als es völlige Untätigkeit wäre. Dass er damit das Verfassungsgebot nicht vollkommen verwirklicht, kann für eine Übergangszeit hingenommen werden. Dies entspricht auch der Bewertung der Entsenderegelung im Saarstatut durch das Bundesverfassungsgericht (BVerfG, Urt. v. 04.05.1955 - 1 BvF 1/55 - BVerfGE 4, 157 [178]).
Eine Gegenüberstellung der Vor- und Nachteile der getroffenen Regelung ergibt weder Willkür noch verfassungswidrige Abwägungsfehler des Gesetzgebers. Einer der angestrebten Vorteile war für den Gesetzgeber die Vermeidung des Aufwandes für Neuwahlen bei geringfügigen Einwohnerzuwächsen. Damit hat er das Ziel verbunden, die in der Bevölkerung vorhandene Wahlmüdigkeit durch die Anordnung von Neuwahlen, verbunden mit der Auflösung des bisherigen Gemeinderates nicht noch zu vergrößern. Um sich dem Verfassungsgebot aus Art. 89 LVerf zumindest anzunähern, hat er die bloße Repräsentation der neu hinzugekommenen Bürger durch einen Ortschaftsrat für nicht ausreichend erachtet und die Entsenderegelung gewählt, die zumindest eine mittelbare demokratische Legitimation beinhaltet. Alles dies sind sachliche Erwägungen, die sich auch auf der Linie der bisherigen Rechtsprechung der Verwaltungs- und Verfassungsgerichte bewegen (BVerwG, Beschl. v. 05.07.1973 - VII B 2.73 - DVBl. 1973, 890 f.).
Dadurch, dass die Zahl der zu entsendenden Gemeinderäte nach dem Verhältnis der Einwohnerzahlen der einzugemeindenden Gemeinde und der aufnehmenden Gemeinde ermittelt wird, wird eine Überrepräsentation der kleinen Gemeinden vielfach verhindert. Angesichts dessen, dass sehr kleine Gemeinden, die nach der reinen Verhältnisformel weniger als einen Gemeinderat zu entsenden hätten, mindestens einen entsenden können, ist für diese zwar eine gewisse Überrepräsentation gegeben. In der Abwägung gegenüber der Situation, dass diese anderenfalls gar nicht repräsentiert gewesen wären, durfte der Gesetzgeber dies normieren. Zwar ist die Gleichheit aller Staatsbürger bei der Ausübung des Wahlrechts eine der wesentlichen Grundlagen der Staatsordnung und beinhaltet auch die Erfolgschancengleichheit („one man, one vote“; vgl. dazu BVerfG, Urt. v. 30.06.2009 – 2 BvE 2/08 u.a. - BVerfGE 123, 267 [371, 373]). Damit weicht die Entsendungsregelung vom Prinzip der Gleichheit der Wahl ebenso wie vom Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl ab. Da die Regelung aber nur für die Übergangszeit bis zur nächsten regulären Kommunalwahl gilt, ist dies unter Abwägung mit dem dadurch angestrebten Ziel einer Repräsentation im Gemeinderat als Verwirklichung des Demokratiegebotes verfassungsgemäß.
Die gesetzgeberische Abwägung wird nicht dadurch fehlerhaft, dass der Gesetzgeber keine Wahlen aus besonderem Anlass für den Fall einer Eingemeindung mit einem Einwohnerzuwachs vom weniger als einem Drittel nur für Teilgebiete angeordnet hat. Eine solche Wahlmöglichkeit ist in den Abwägungsprozess des Gesetzgebers eingeflossen. Im Anhörungsverfahren hatte der Bürgermeister der Stadt Zerbst/Anhalt die Entsendoption abgelehnt und stattdessen, um den „demokratischen Frieden“ in der Stadt zu wahren und gleichzeitig als Kommune noch handlungsfähig zu bleiben, eine Erweiterung des vorhandenen Stadtrates von 28 auf 36 Mitglieder entsprechend § 36 Abs. 3 der GO LSA vorgeschlagen. Konkret könnten nur in den 21 Ortschaften Wahlen für die noch zu besetzenden acht Sitze stattfinden. Diesen Vorschlag hat der Gesetzgeber in seine Abwägung eingestellt, sich aber für die Entsendeoption entschieden. Dies gibt zu verfassungsrechtlichen Bedenken keinen Anlass, da Teilgebietswahlen ihrerseits verfassungsrechtlich umstritten sind (vgl. Staatsgerichtshof Baden-Württemberg, Urt. v. 14.07.1997 – GR 4/78 - ESVGH 29,160; VGH BW., Urt. v. 27.02.1996 - 1 52570/95 - nach juris).
Soweit die Beschwerdeführerin in der Erstreckung der Regelung auch auf die Einwohner freiwillig eingemeindeter Gemeinden, wie in ihrem Falle, eine echte, unzulässige Rückwirkung und eine Verletzung ihres Vertrauensschutzes sieht, macht sie eine Verletzung des Rechtsstaatsprinzips aus Art. 2 Abs. 2 LVerf geltend, bleibt aber damit ebenfalls erfolglos.
Es ist nicht davon auszugehen, dass der Gesetzgeber mit dem ersten Begleitgesetz zur Gemeindegebietsreform eine abschließende Regelung über die Zusammensetzung und Bildung der Gemeinderäte treffen wollte, die er mit der angegriffenen Regelung rückwirkend geändert hätte. Schließlich hat er sich im ersten Begleitgesetz zur Gemeindegebietsreform zwar mit der Wahl von Verbandsgemeinderäten in § 14 GemNeuglGrG näher auseinandergesetzt, weil die Verbandsgemeinde eine neue Form kommunaler Organisation darstellt. Im Übrigen aber hat er keine Änderungen hinsichtlich der Wahlen zu den Gemeinderäten vorgenommen.
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Zwar ist ein gewisser Vertrauenstatbestand geschaffen worden. Mit der kommunalaufsichtlichen Genehmigung der von und mit der Beschwerdeführerin abgeschlossenen Gebietsänderungsverträge in der freiwilligen Phase und mit ihrer § 2 Abs. 2 GemNeuglGrG entsprechenden leitbildgerechten Bildung zum 01.01.2010 durfte sie darauf vertrauen, dass keine Neuwahl des Gemeinderates erforderlich werden würde und ihr Stadtrat seine Arbeit bis zur nächsten regulären Kommunalwahl im Jahr 2014 werde in gleicher Zusammensetzung fortsetzen können. Mit der Schaffung der Optionsmöglichkeit für eine Entsendung von Mitgliedern in den Gemeinderat nach § 9 Abs. 6 GebRefAusfG hat der Gesetzgeber demgegenüber nachträglich mittelbar in das Hauptorgan Gemeinderat eingegriffen, indem er zugelassen hat, dass es um entsandte Mitglieder erweitert wird. Dieser Eingriff ist jedoch durch überwiegende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt. Dass der Gesetzgeber sich für die gesetzlich zugeordneten Gemeindeteile für die Entsendungslösung entscheiden durfte, wurde bereits ausgeführt. Dies hätte Ungleichbehandlungen von Teilen der Bürgerschaft bewirkt. Es hätte in einer Gemeinde dazu führen können, dass einzelne neue Einwohnergruppen das Hauptorgan mitgewählt hätten, andere wären nur im Rahmen der Ortschaftsverfassung repräsentiert gewesen, während die Bürger der gesetzlich zugeordneten Gemeinden immer durch entsandte Gemeinderäte im Hauptorgan vertreten gewesen wären. Diese Vorstellung verursachte Unzufriedenheit bei den kommunalpolitisch interessierten und engagierten Bürgern. Dies war Gegenstand der Anhörungen im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens. Es wurde vorgebracht, der Verzicht auf Neuwahlen oder sogar ganze Gebietsänderungsverträge wären nicht zustande gekommen, hätten die Beteiligten in der freiwilligen Phase gewusst, dass in der gesetzlichen Phase jede eingemeindete Gemeinde, in der nicht neu gewählt wird, mindestens ein Gemeinderatsmitglied in den Gemeinderat der aufnehmenden Gemeinde entsenden dürfe. Angesichts dessen durfte der Gesetzgeber sich entschließen, diese Ungleichbehandlung dadurch zu beseitigen, dass er den freiwillig eingemeindeten Gemeinden bis Ende des Jahres 2010 die Option einräumte, ebenfalls von der Entsendungsregelung Gebrauch zu machen. Dem Interesse an der Vermeidung von Ungleichbehandlung durfte er Vorrang gegenüber dem Interesse der aufnehmenden Gemeinden an der alleinigen Realisierung ihrer Eingemeindungsverträge einräumen.
Weiter muss berücksichtigt werden, dass diese Regelung nur für eine - vorliegend zweifellos lange, aber nicht zu beanstandende - Übergangszeit bis zur nächsten regulären Kommunalwahl im Jahr 2014 gilt.
Die mit der Entsendungsregelung verbundenen Aufwendungen sind im Interesse des Demokratiegebots verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

Die Verfassungsbeschwerde erweist sich daher als insgesamt unbegründet.

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Die Gerichtskostenfreiheit folgt aus § 32 Abs. 1 LVerfGG. Das Verfahren bleibt in vollem Umfang erfolglos, so dass die Erstattung der Auslagen der Beschwerdeführerin nach § 32 Abs. 2 LVerfGG nicht in Betracht kommt. Gründe im Sinne des § 32 Abs. 3 LVerfGG gleichwohl die Erstattung der Auslagen der Beschwerdeführerin anzuordnen sind nicht ersichtlich.