Urteil des Gerichtes

Urteil vom 20.01.2011

{T:w e g e n}

{T:des Gesetzes über die Neugliederung der Gemeinden im Land Sachsen-Anhalt} {T:betreffend den Landkreis Wittenberg und des Zweiten Begleitgesetzes zur} {T:Gemeindegebietsreform}


Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.
Gerichtskosten werden nicht erhoben.
Außergerichtliche Kosten werden nicht erstattet.

{T:Gründe:}
{T:I.}
Die Stadt Gräfenhainichen erhebt gegen das Gesetz über die Neugliederung der Gemeinden im Land Sachsen-Anhalt betreffend den Landkreis Wittenberg vom 08.07.2010, verkündet am 14.07.2010 - GemNeuglG WB - (GVBl. S. 420) - und das Zweite Begleitgesetz zur Gemeindegebietsreform vom 08.07.2010, verkündet am 14.07.2010, Gesetz zur Ausführung der Gemeindegebietsreform - GebRefAusfG - (GVBl. S. 406 ff.) kommunale Verfassungs-beschwerde und hatte zusätzlich einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt, der durch Beschluss des Gerichts vom 25.10.2010 zurückgewiesen wurde.

Zum 01.01.2007 war es aufgrund einer Gebietsänderungsvereinbarung zwischen der Stadt Gräfenhainichen und der Gemeinde Jüdenberg zu deren Eingemeindung gekommen. In der Gebietsänderungsvereinbarung vom 07.11.2006 hatten die beiden Kommunen in deren § 10 Ziffer 3 die Einführung einer Ortschaftsverfassung für das Gebiet der nach Eingemeindung ehemaligen Gemeinde Jüdenberg vereinbart. Die Hauptsatzung der Stadt Gräfenhainichen wurde entsprechend in §§ 15 ff. geändert und ein solcher Ortschaftsrat gebildet.

Mit dem GemNeuglG WB ordnete der Gesetzgeber der Stadt Gräfenhainichen weitere Gemeinden zu. Er bestimmte, dass die Gemeinden Möhlau, Schköna, Tornau und Zschornewitz in die Stadt Gräfenhainichen eingemeindet und als selbständige Gemeinden aufgelöst werden sowie mit Wirksamkeit der Bildung der Einheitsgemeinde die Verwaltungsgemeinschaft „Tor zur Dübener Heide“ aufgelöst wird (§ 3 Abs. 1). Gleichzeitig ordnete er Neuwahlen an (§ 3 Abs. 2).

Die entsprechend der in § 3 Neuwahlenanordnung von der Kommunalaufsichtsbehörde für das gesamte Stadtgebiet der Beschwerdeführerin am 07.11.2010 angesetzten Neuwahlen haben inzwischen stattgefunden, nachdem das Landesverfassungsgericht mit Beschluss vom 25.10.2010 den dagegen gerichteten Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung zurückgewiesen hat.

Die Beschwerdeführerin wendet sich gegen § 3 Abs. 2 GemNeuglG WB und § 7 Abs. 1 und 2 GebRefAusfG. Diese Vorschriften lauten:

㤠3 Abs. 2 GemNeuglG WB:
Die Neuwahl des Stadtrates der Stadt Gräfenhainichen wird angeordnet.

§ 7 GebRefAusfG:
(1) Fassen Gemeinden vor ihrer Auflösung einen Beschluss nach § 86 Abs. 1 a der Gemeindeordnung, bilden die bisherigen Gemeinderäte der einzugemeindenden oder an der Gemeindeneubildung beteiligten Gemeinden für den Rest der Wahlperiode die Ortschaftsräte. Für den ehrenamtlichen Bürgermeister der aufzulösenden Gemeinden gilt § 58 Abs. 1 b der Gemeindeordnung. Die Sätze 1 und 2 finden keine Anwendung auf Mitgliedsgemeinden von Verbandsgemeinden.
(2) Verfügten einzugemeindende oder an einer Gemeindeneubildung beteiligte Gemeinden am 31. Dezember 2009 über Ortschaften, können die aufzulösenden Gemeinden abweichend von Absatz 1 beschließen, dass für den Rest der Wahlperiode die bisherigen Ortschaften zu Ortschaften der aufnehmenden oder neu gebildeten Gemeinde werden. Das übrige Gemeindegebiet der aufzulösenden Gemeinde bildet für den Rest der Wahlperiode eine Ortschaft.“

Zur Begründung trägt die Beschwerdeführerin vor:

Sie werde durch diese Vorschriften in ihrem Recht auf die Einhaltung der Wahlgrundsätze nach Art. 89 Landesverfassung - LVerf - verletzt. Der Inhalt der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie aus Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 Abs. 1 LVerf umfasse auch die Beachtung der Wahlgrundsätze des Art. 89 LVerf in Verbindung mit Art. 28 Abs. 1 S. 2 Grundgesetz - GG.

Weiterhin liege eine Verletzung des Anspruches auf eine angemessene Finanzausstattung zur Erfüllung ihrer Aufgaben vor (Art. 88 Abs. 1 LVerf).

Die Verkürzung der Wahlperiode sei verfassungswidrig. Am 07.06.2009 sei die Wahl der Mitglieder des Stadtrates der Beschwerdeführerin erfolgt. Die an der Wahl teilnehmenden Bewerber seien mit der Überzeugung zur Wahl angetreten, im Falle der Wahl bis zum Ende der Wahlperiode im Jahr 2014 ihre ehrenamtliche Tätigkeit ausüben zu können und genössen insoweit Vertrauensschutz. Mit der jetzt vorgenommenen Anordnung der Neuwahlen würden sie an der Ausübung ihres Amtes gehindert. Der Gesetzgeber habe nicht das Recht, willkürlich in Wahlperioden einzugreifen und je nach Bedarf die Periode zu verkürzen oder zu verlängern.

Es lägen keine Gründe des Gemeinwohls vor, die es erforderlich machen würden, die laufende Wahlperiode durch die angeordneten Neuwahlen zu verkürzen.

Überdies stelle sich mit der Umwandlung des Gemeinderates der Beschwerdeführerin in einen Ortschaftsrat ohne Neuwahl des Ortschaftsrates für den Rest der kommunalen Wahlperiode der materielle Regelungsgehalt der kommunalen Selbstverwaltung nach dem 01.01.2011 völlig anders dar, denn der Ortschaftsrat habe nach §§ 86 ff. der Gemeindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt - GO LSA - völlig andere Aufgaben als ein Gemeinderat. Die Einführung der Ortschaftsverfassung mit Ortschaftsräten sei kein gleichwertiger Ersatz für die in den Gemeinderat gewählten Vertreter. Diese Kompetenzverkürzung widerspreche dem Demokratieprinzip.

Der Gesetzgeber habe das Demokratiegebot sowohl hinsichtlich der eingemeindeten Gemeinden als auch der aufnehmenden Gemeinde Gräfenhainichen zu beachten. Er habe in Gemeinden, bei denen weniger als 33 % neue Bürger hinzukommen, den delegierten Gemeinderat nach § 9 Abs. 1 GebRefAusfG eingeführt. Nach diesem Verfahren würde der Stadtrat der Beschwerdeführerin einen Zuwachs von neun Stadträten erhalten, während er nach § 36 Abs. 3 GO LSA nur einen Zuwachs von acht Stadträten erhalte, da die neue Kommune Gräfenhainichen zwischen 10.000 und 20.000 Einwohner habe. Hierdurch führe die Anordnung von Neuwahlen zu einem „Weniger“ an Demokratie.

Die Verkürzung der Wahlperiode vermindere die Arbeitsfähigkeit der gewählten Organe, da sie einen Stillstand der Arbeit in den Gremien von ca. einem halben Jahr verursache.

Das verfassungsrechtliche Gleichbehandlungsgebot hätte es erforderlich gemacht, neben der Neuwahl des Gemeinderats auch die Neuwahl des Bürgermeisters anzuordnen. Auch dies folge aus dem Demokratiegebot.

Bei der Anordnung von Neuwahlen sei Art. 87 Abs. 3 LVerf nicht hinreichend beachtet worden. § 46 Abs. 4 des Kommunalwahlgesetzes für das Land Sachsen-Anhalt - KWG LSA - und § 54 Abs. 1 KWG LSA, welche eine Kostentragungspflicht für die Gemeinden anordneten, seien nur auf regulär stattfindende Wahlen anzuwenden und nicht auf die nunmehr durch Gesetz zusätzlich angeordnete Neuwahl. Sollte eine Neuwahl erfolgen, habe die Beschwerdeführerin nach Art. 88 Abs. 1 LVerf einen Anspruch auf Erstattung der Kosten für die Neuwahlen.

Das Land Sachsen-Anhalt müsse für die entstehenden Kosten aufkommen, denn durch die Neuwahlen würde für die Gemeinde eine Mehrbelastung eintreten, die nicht von § 54 Abs. 1 KWG LSA umfasst werde, der nur die Wahlen im normalen Zyklus vorsehe.

Die Beschwerdeführerin beantragt:

1. § 3 Abs. 2 des Gesetzes über die Neugliederung der Gemeinden im Land Sachsen-Anhalt, betreffend den Landkreis Wittenberg (GemNeuglG WB) für nichtig,
hilfsweise für unvereinbar mit der Garantie des kommunalen Selbstverwaltungsrechts aus Art. 2 Abs. 3, Art. 87 Abs. 1 LVerf zu erklären;

2. § 7 Abs. 1 und Abs. 2 des Gemeindegebietsreform-Ausführungsgesetzes (GebRefAusfG) für nichtig,
hilfsweise für unvereinbar mit dem verfassungsrechtlichen Gebot der Unmittelbarkeit der Kommunalwahl aus Art. 2 Abs. 1 bis Abs. 3, 87 Abs. 1, 89 LVerf zu erklären;

3. hilfsweise anzuordnen, dass das Land Sachsen-Anhalt der Beschwerde-führerin die notwendigen Auslagen durch die nach § 3 Abs. 2 GemNeuglG WB notwendig gewordene Neuwahl des Stadtrates erstattet.

Die Landesregierung hält die kommunale Verfassungsbeschwerde für unzulässig, soweit mit ihr Rechte der Mandatsträger der Beschwerdeführerin geltend gemacht werden und sie gegen § 7 Abs. 1 und 2 GebRefAusfG gerichtet ist.

Soweit die Beschwerdeführerin Rechte ihrer Mandatsträger geltend mache, fehle es ihr an der Beschwerdebefugnis. Das Recht zur Erhebung einer kommunalen Verfassungs-beschwerde bestehe nur, soweit durch eine gesetzgeberische Maßnahme in die Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinde eingegriffen werde. Aus dem gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht folge jedenfalls kein allgemeiner Anspruch der Gemeinde auf verfassungskonformes Handeln des Gesetzgebers, soweit seine Maßnahmen Konsequenzen für gemeindliche Interessen haben sollten. Die Beschwerdeführerin könne mit der kommunalen Verfassungsbeschwerde nicht die Einhaltung rechtlicher Mindeststandards bei allen die Interessen der Gemeinde betreffenden gesetzgeberischen Maßnahmen geltend machen. Sie sei bezogen auf die Rechte ihrer Mandatsträger nicht selbst betroffen und deswegen auch nicht beschwerdebefugt.

Durch § 7 Abs. 1 und 2 GebRefAusfG sei die Beschwerdeführerin nach ihrem eigenen Vortrag weder unmittelbar noch gegenwärtig im Sinne des Art. 75 Nr. 7 LVerf und der §§ 2 Nr. 8, 51 Abs. 1 Landesverfassungsgerichtsgesetz - LVerfGG - in ihrem Recht auf kommunale Selbstverwaltung aus Art. 2 Abs. 3, Art. 87 Abs. 1 LVerf betroffen, so dass ihr die Beschwerdebefugnis fehle. Eine eigene unmittelbare Betroffenheit fehle ihr, weil sie weder nach § 7 Abs. 1 GebRefAusfG die Ortschaftsverfassung einführen und ihren Gemeinderat in einen Ortschaftsrat überleiten, noch nach § 7 Abs. 2 GebRefAusfG die Einführung der Ortschaftsverfassung für das Gebiet Gräfenhainichen ohne die Ortschaft Jüdenberg beschließen könne. Die Selbstbetroffenheit fehle auch, soweit die Beschwerdeführerin mit ihrer Rüge vermeintliche Rechte der Gemeinderäte geltend mache.

Auch der hilfsweise gestellte Antrag zu 3. sei unzulässig, da bereits unstatthaft. Das Begehren der Beschwerdeführerin sei auf eine Anordnung des Landesverfassungsgerichts zu einer Kostenerstattungspflicht des Landes Sachsen-Anhalt für die angeordnete Neuwahl gerichtet. Ein derartiger Ausspruch sei dem Landesverfassungsgericht jedoch nicht möglich.

Gelange das Landesverfassungsgericht zu der Überzeugung, dass die beanstandete Rechtsnorm mit der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt unvereinbar sei, stelle es in seiner Entscheidung diese Unvereinbarkeit oder die Nichtigkeit der Rechtsnorm fest (§§ 51 Abs. 2 i.V.m. 50, 41 S. 1 LVerfGG). Eine darüber hinausgehende Regelung zugunsten der Beschwerdeführerin könne es nicht treffen.

Sollte das Vorbringen der Beschwerdeführerin so zu verstehen sein, dass sie im Rahmen ihrer mit dem Antrag zu 1. erhobenen Verfassungsbeschwerde gegen § 3 Abs. 2 GemNeuglG WB auch eine Verletzung des Konnexitätsprinzips aus Art. 87 Abs. 3 LVerf rügen wolle, seien ihre Darlegungen nicht hinreichend substantiiert.

Die Neuwahl des Gemeinderates sei keine zusätzliche staatliche Aufgabe. Die Wahl der Vertretung einer Gemeinde gehöre zum eigenen gemeindlichen Wirkungskreis. Aus dem ausdrücklich in § 46 Abs. 4 KWG LSA enthaltenen Verweis sei erkennbar, dass § 54 Abs. 1 KWG LSA für die einzelne Neuwahl gelte. Diese Vorschrift beziehe sich auf die der Gemeinde entstehenden Kosten der Gemeindewahl. Eine weitere Differenzierung oder gar Einschränkung enthalte die Vorschrift nicht.

Viel gewichtiger sei allerdings, dass dem Vortrag der Beschwerdeführerin nicht zu entnehmen sei, in welchem Umfang die einzelne Neuwahl zu einer Mehrbelastung führe und welche konkreten Kosten ihr tatsächlich entstünden. In der Beschwerdeschrift beziffere sie ihre finanzielle Belastung nicht.

Soweit die mit dem Antrag zu 1. erhobene kommunale Verfassungsbeschwerde zulässig sei, sei sie jedoch unbegründet.

Die Anordnung der Neuwahl verletze nicht das die Selbstverwaltungsgarantie ausgestaltende Demokratiegebot. Art. 2 Abs. 1, 87 und 89 LVerf verlangten vielmehr die Neuwahl des Gemeinderates der Beschwerdeführerin, um dem Anspruch der Bürgerschaft der aufzulösenden Gemeinden auf eine Vertretung im Stadtrat der aufnehmenden Stadt Gräfenhainichen Rechnung zu tragen und die Ausübung der Staatsgewalt – wozu auch die amtliche Tätigkeit der Kommunen gehöre – demokratisch zu legitimieren.

Dass die Gemeinderäte in den durch die Eingemeindung vergrößerten Gemeinden nicht durch Wahlen legitimiert seien, an denen alle von ihnen nach der Eingemeindung vertretenen Bürger teilhaben können, könne unter engen Voraussetzungen für eine Übergangszeit hingenommen werden. Je größer der mitrepräsentierte neue Bevölkerungsanteil sei, desto stärker wiege das demokratische Legitimationsdefizit. Es beruhe daher grundsätzlich auf überwiegenden Gemeinwohlinteressen, wenn der Gesetzgeber ab einem erheblichen Bevölkerungszuwachs entscheide, diese Situation durch die Anordnung einer Neuwahl zu beenden. Hier vergrößere sich die Beschwerdeführerin um 6.124 Einwohner. Sie selbst weise 7.712 Einwohner auf. Diese Berechnung habe der Gesetzgeber bei der Anordnung der Neuwahl zugrunde gelegt und berücksichtigt, dass sich die Einwohnerzahl nahezu verdoppelt habe.

Der Gesetzgeber habe sich bei der Anordnung der Neuwahl des Stadtrates der Beschwerdeführerin an das von ihm aufgestellte System gehalten. Dieses System sei dargestellt in der Begründung des Regierungsentwurfs zu Art. 1 § 7 Abs. 1 des Zweiten Begleitgesetzes (vgl. Drs. 5/2401, S. 22 ff.). Der Gesetzgeber habe es sich vollständig zu Eigen gemacht (§ 8 GebRefAusfG). Zusammengefasst gehe das System unter Berücksichtigung der verfassungsrechtlichen Anforderungen aus dem Demokratieprinzip, dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und dem Rechtsstaatsprinzip davon aus, dass bei Eingemeindungen immer dann die Neuwahl des Hauptorgans zu erfolgen haben, wenn der gesetzlich einzugemeindende Bevölkerungsanteil mehr als ein Drittel der Einwohnerschaft der aufnehmenden Gemeinde betrage (Drs. 5/2401, S. 25). Begründet werde dies mit den sich nach der Einschätzung des Gesetzgebers jedenfalls ab dieser Größenordnung verändernden wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen und verwaltungsmäßigen Strukturen, welche die Bürgerschaft in ihrer Gesamtheit als politische und rechtliche Einheit konstituierten (Drs. 5/2401, S. 24 f.). Unterhalb dieser Schwelle werde die erforderliche Repräsentation der hinzugekommenen Bevölkerung durch die Entsendungslösung nach § 9 GebRefAusfG gewährleistet.

Der Beschwerdeführerin könne auch nicht darin gefolgt werden, dass der Gesetzgeber statt Neuwahlen anzuordnen, für sie besser eine Erweiterung ihres Stadtrates nach § 9 GebRefAusfG habe vorsehen sollen. Diese Erweiterungsregel sei als Ausnahme zu werten, die nur dann Platz greife, wenn der gesetzlich vorgesehene Bevölkerungszuwachs gering sei und man deshalb die demokratische Repräsentation der Einwohner der neu hinzukommenden Gemeindeteile auf andere Weise als durch Neuwahlen sicherstellen könne.

Der Landtag hat sich zum Verfahren nicht geäußert.

{T:II.}
Die Verfassungsbeschwerde ist teilweise unzulässig; soweit sie zulässig ist, ist sie unbegründet.
{RN:1}
Die Verfassungsbeschwerde ist als kommunale Verfassungsbeschwerde nach Art. 75 Nr. 7 LVerf i.V.m. §§ 2 Nr. 8, 51 LVerfGG nur zulässig, soweit die Beschwerdeführerin eine Verletzung ihres Selbstverwaltungsrechts nach Art. 2 Abs. 3 und Art 87 LVerf rügt. Dabei muss sie geltend machen, in ihrem Selbstverwaltungsrecht durch die angegriffene Norm selbst, unmittelbar und gegenwärtig verletzt zu sein.
{RN:2}
Der Antrag zu 1. der Beschwerdeführerin ist unzulässig, soweit sie sich mit ihm auf die Verletzung der Rechte der Gemeinderäte beruft.

Soweit die Beschwerdeführerin rügt, das Gesetz verkürze die Amtszeit ihrer 2009 gewählten Gemeinderäte, fehlt es an der unmittelbaren Betroffenheit. Sie kann Rechte ihrer Gemeinderäte nicht mit der kommunalen Verfassungsbeschwerde nach Art. 75 Nr. 7 LVerf als Eingriff in das nur ihr verbürgte Selbstverwaltungsrecht rügen. Aus dem gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht folgt kein umfassender Anspruch der Gemeinde auf verfassungskonformes Handeln des Gesetzgebers, soweit seine Maßnahmen Konsequenzen für gemeindliche Interessen haben (vgl. LVerfG, Urt. v. 25.04.2007 - LVG 4/06 – Sondervotum, LVerfGE 18, 561 [583]). Die politischen Mitwirkungsrechte des Einzelnen gehören nicht zu der aus der gemeindlichen Selbstverwaltungsgarantie fließenden Organisationshoheit der Gemeinde selbst. Die Beschwerdeführerin kann mit der kommunalen Verfassungsbeschwerde nicht die Einhaltung rechtlicher Mindeststandards bei allen die Interessen der Gemeinden berührenden gesetzgeberischen Maßnahmen geltend machen. Sie ist bezogen auf die Rechte ihrer Gemeinderäte nicht selbst betroffen und deswegen auch nicht beschwerdebefugt (vgl. auch zuletzt LVerfG, Beschl. v. 28.06.2010 – LVG 3/10).
Zulässig ist die Verfassungsbeschwerde hinsichtlich des Antrages zu 1. nur soweit die Beschwerdeführerin damit die vorzeitige Auflösung ihres Hauptorgans, des Gemeinderates, rügt. Dadurch wird sie in ihrem Recht auf kommunale Selbstverwaltung selbst, unmittelbar und gegenwärtig betroffen.
Sie ist auch zulässig, soweit sie beanstandet, dass nicht gleichzeitig die Neuwahl des Bürgermeisters angeordnet worden sei, denn damit behauptet sie ein gesetzgeberisches Unterlassen, wo ein Tätigwerden im Sinne einer Gleichbehandlung von Gemeinderat und Bürgermeister geboten gewesen sei. Damit rügt sie, dass das zweite ihrer Organe, nämlich der Bürgermeister, nicht ordnungsgemäß besetzt sei, was sie in ihrem Recht auf kommunale Selbstverwaltung selbst, unmittelbar und gegenwärtig betreffe.
{RN:3}
Der Antrag zu 2., mit dem sich die Beschwerdeführerin gegen § 7 Abs. 1 und 2 GebRefAusfG wendet, ist unzulässig, soweit sie damit wiederum vermeintliche Rechte ihrer Gemeinderäte geltend machen will (vgl. dazu die Ausführungen unter 1.1.).
Der Antrag zu 2. ist überdies unzulässig, soweit die Beschwerdeführerin behauptet, durch § 7 Abs. 1 und 2 GebRefAusfG in eigenen Rechten verletzt zu sein, da sie von einem unzutreffenden Normverständnis ausgeht. Tatsächlich ist die Beschwerdeführerin nicht in eigenen Rechten betroffen, denn sowohl Absatz 1 wie auch Absatz 2 des § 7 GebRefAusfG richten sich an einzugemeindende und damit aufzulösende Gemeinden und nicht - wie von der Beschwerdeführerin fälschlich angenommen - an sie als aufnehmende Gemeinde. Ihr werden durch die Vorschrift keinerlei Handlungspflichten auferlegt. Insoweit kann die Vorschrift auch nicht erweiternd ausgelegt werden.
Die angefochtenen Vorschriften ermöglichen der Beschwerdeführerin noch nicht einmal die Einführung einer Ortschaftsverfassung. Hierfür bleibt wie bisher allenfalls § 86 GO LSA die Grundlage.
Sollte die Beschwerdeführerin sich nach dem gesetzlichen Inkrafttreten der Eingemeindungen aus kommunalpolitischen Gründen veranlasst sehen, nun in weiterem Umfang als bisher die Ortschaftsverfassung einzuführen, was sie in der mündlichen Verhandlung zum Ausdruck brachte, so ist dies keine zwingende Folge des § 7 Abs. 1 und 2 GebRefAusfG.
{RN:4}
Der Antrag zu 3. erweist sich als unstatthaft und damit unzulässig, soweit er auf die Anordnung einer Kostenerstattung gerichtet ist. Das Landesverfassungsgericht kann im Rahmen der kommunalen Verfassungsbeschwerde die Nichtigkeit einer Norm oder ihre Unvereinbarkeit mit der Verfassung feststellen (§§ 51 Abs. 2 i.V.m. 50, 41 S. 1 LVerfGG), nicht jedoch zu einer Zahlung verpflichten.
Legt man den Antrag so aus, dass damit die Feststellung begehrt wird, § 3 Abs. 2 GemNeuglG WB sei wegen Verletzung des Konnexitätsprinzips aus Art. 87 Abs. 3 LVerf mit der Verfassung unvereinbar, so ist er zulässig.
2. Soweit die Verfassungsbeschwerde zulässig ist, erweist sie sich aber als unbegründet.
2.1. Das Verfassungsrecht der Beschwerdeführerin auf Selbstverwaltung durch ihre gewählten Organe umfasst zwar grundsätzlich auch einen Bestandsschutz für diese auf die Dauer ihrer Wahlperiode. Es verbietet dem Gesetzgeber, sie aufzulösen, wenn dies nicht aus verfassungsrechtlichen oder aus sonstigen gewichtigen Gründen des öffentlichen Wohls geboten ist (Bayerischer Verfassungsgerichtshof, Urt. v. 16.05.1972 - Vf. 71-VII-71, BayVBl. 1972, S. 326 f.; StGH BW, DÖV 1975, S. 58 ff.; VerfGH NW, Urt. v. 30.06.1976 - VerfGH 29/76, OVGE MüLü 31, 316 ff.).
Solche Gründe liegen hier vor. Die Anordnung einer Neuwahl in § 3 Abs. 2 GemNeuglG WB verletzt nicht das die Selbstverwaltungsgarantie ausgestaltende Demokratiegebot. Art. 2 Abs. 1, 87 und 89 LVerf verlangen gerade die Neuwahl des Gemeinderates der Beschwerdeführerin, um dem Anspruch der Bürgerschaft der aufzulösenden Gemeinden auf eine Vertretung im Gemeinderat der aufnehmenden Stadt Gräfenhainichen Rechnung zu tragen.
Das Landesverfassungsgericht überprüft dabei die getroffene Maßnahme, hier die Anordnung einer Neuwahl, nur darauf, ob der Gesetzgeber den für seine Regelung maßgeblichen Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt, dem Gesetz zugrunde gelegt hat und ob die angesprochenen Gemeinwohlgründe und die Vor- und Nachteile der gesetzlichen Regelung in den Abwägungsvorgang Eingang gefunden haben. Ziele, Wertungen und Prognosen sind dabei verfassungsrechtlich nur zu beanstanden, wenn und soweit sie offensichtlich fehlerhaft oder eindeutig widerlegbar sind oder der verfassungsmäßigen Ordnung widersprechen (LVerfG LSA, Urt. v. 31.05.1994 - LVG 4/94 - LVerfGE 2, 323 [338] m.w.N. zur Rspr. d. BVerfG; LVerfG, Urt. v. 21.04.2009 - LVG 12/08 u.a. - www.lverfg.justiz.sachsen-anhalt.de, RdNr. 21). Hieran gemessen ist die Anordnung einer Neuwahl nicht zu beanstanden.
Die Eingemeindungen der Gemeinden Möhlau, Schköna, Tornau und Zschornewitz als solche werden von der Beschwerdeführerin nicht angegriffen, sondern lediglich die vom Gesetzgeber daran angeknüpfte Konsequenz der Neuwahl.
Vor dieser Entscheidung hat der Gesetzgeber die sich aus den Eingemeindungen ergebenden Konsequenzen wie folgt und von der Beschwerdeführerin auch nicht in Zweifel gezogen ermittelt: Die Einwohnerzahl der Beschwerdeführerin erhöhte sich zum 01.01.2011 um 6.124 Einwohner, wobei die Beschwerdeführerin selbst eine Größe von 7.712 Einwohnern hatte, die sich mit den gesetzlichen Gebietsänderungen auf insgesamt 13.836 Einwohner erhöht (Zahlen jeweils Stand 31.12.2008). Die Stadt Gräfenhainichen wächst damit einwohnerbezogen um 79,41 %. Es kommen 44,26 % Einwohner hinzu. Dies bedeutet fast eine Verdoppelung der Einwohnerzahl.
Diesen Sachverhalt hat der Gesetzgeber systemkonform behandelt. Die Landesregierung hat in der Begründung des Regierungsentwurfs zu Art. 1 § 7 Abs. 1 des Zweiten Begleitgesetzes das im Zuge der Gemeindegebietsreform aufgestellte System zur Anordnung von Neuwahlen der Vertretungen bei gesetzlichen Eingemeindungen umfassend dargestellt (Drs. 5/2401, S. 22 ff.). Der Gesetzgeber hat sich dieses vollständig zu Eigen gemacht. Danach hat bei Eingemeindungen immer dann eine Neuwahl des Hauptorgans zu erfolgen, wenn der gesetzlich einzugemeindende Bevölkerungsteil mehr als ein Drittel der Einwohnerschaft in der künftigen Einheitsgemeinde beträgt (Drs. 5/2401, S. 25). Der Gesetzgeber begründete dies mit den sich jedenfalls ab dieser Größenordnung verändernden wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen und verwaltungsmäßigen Strukturen, welche die Bürgerschaft in ihrer Gesamtheit als politische und rechtliche Einheit konstituieren (Drs. 5/2401, S. 24 f.). Unterhalb dieser Schwelle werde die erforderliche Repräsentation der hinzugekommenen Bevölkerung durch die Entsendungslösung nach § 9 GebRefAusfG gewährleistet, was für eine Übergangszeit hingenommen werden könne.
Die hier angesichts der Überschreitung dieser Schwelle angeordnete Neuwahl entspricht dem überwiegenden Gemeinwohlinteresse. Art. 89 LVerf verlangt, dass das Volk in den Kommunen eine Vertretung haben muss, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgeht. Dem trägt die Anordnung der Neuwahl in vollem Umfang Rechnung, denn je größer der ohne Neuwahlen nur mitrepräsentierte neue Bevölkerungsanteil ist, desto stärker wiegt das demokratische Legitimationsdefizit und verlangt gerade im Lichte des Art. 89 LVerf nach Abhilfe. Eine Vertretung aller nunmehrigen Gemeindebürger der Stadt Gräfenhainichen, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgeht, verwirklicht in jedem Fall das Demokratiegebot aus Art. 2 Abs. 1, 87 und 89 LVerf. Nur dies ist hier zu prüfen, nicht jedoch, ob andere Gestaltungsmöglichkeiten vorzugswürdig wären. Deshalb ist der Beschwerdeführerin auch nicht darin zu folgen, dass der Gesetzgeber sich bis zu den regulären Neuwahlen mit der Anwendung der Entsendungsregelung nach § 9 GebRefAusfG hätte begnügen müssen. Da diese Regelung auf die Durchführung einer Wahl durch die gesamte Bürgerschaft verzichtet und auch für eine Übergangszeit eine ungleiche Repräsentation einzelner Einwohnergruppen hinnimmt, verwirklicht sie das von der Verfassung normierte Demokratiegebot aus Art. 2 Abs. 1, 87 und 89 LVerf in geringerem Umfang als eine allgemeine Neuwahl. Sie kann daher dieser gegenüber nicht vorzugswürdig sein, geschweige denn von Verfassungswegen an deren Stelle geboten sein.
Ohne Erfolg bleibt die Verfassungsbeschwerde auch soweit sie rügt, dass nicht gleichzeitig mit der Neuwahl des Gemeinderates die Neuwahl des Bürgermeisters angeordnet worden ist. Unbeschadet dessen, dass es gerade im Zuge einer Gebietsreform sachgerecht erscheint, die vorhandene Leitung der Verwaltung der aufnehmenden Gemeinde zur Bewältigung der organisatorischen Aufgaben im Amt zu belassen, war der Gesetzgeber aber schon aus Rechtsgründen daran gehindert, das Amt des Bürgermeisters der aufnehmenden Gemeinde als eines kommunalen Wahlbeamten auf Zeit vorzeitig zu beenden. Er hatte dabei als zusätzlichen Prüfungsmaßstab die Berufsfreiheit des Art. 16 Abs. 1 LVerf zu beachten (hierzu am Beispiel eines Landrats LVerfG, Urteil vom 26.06.2007 - LVG 9/06 - www.lverfg.justiz.sachsen-anhalt.de, RdNr. 48 ff.), die einer vorzeitigen Beendigung des Amtes entgegen gestanden hätte. Aufgrund des gegenüber den ehrenamtlichen Gemeinderatsmitgliedern grundsätzlich anderen Status des Bürgermeisters als Kommunalwahlbeamten auf Zeit ist die unterschiedliche Behandlung beider auch kein Verstoß gegen das Gebot der Gleichbehandlung.
2.2. Auch der Antrag zu 3. ist im Umfang seiner durch Auslegung möglichen Zulässigkeit unbegründet. Durch § 3 Abs. 2 GemNeuglG WB wird der Beschwerdeführerin keine neue Aufgabe im Sinne des Art. 87 Abs. 3 LVerf übertragen. Weder wird eine bisherige freiwillige Aufgabe zur Pflichtaufgabe gemacht noch eine neue Aufgabe übertragen. Es werden auch nicht die Standards für eine bisher wahrgenommene Aufgabe verändert, was dann u.U. der Belastung durch Übertragung einer neuen Aufgabe gleichkommen könnte. Vielmehr ist die Durchführung von kommunalen Wahlen seit jeher eine Aufgabe des eigenen gemeindlichen Wirkungskreises. Demzufolge regelt § 54 KWG LSA auch die Kostentragungspflicht hierfür zu Lasten der Gemeinde, was auch für einzelne Neuwahlen gilt, unabhängig aus welchem Grund sie anfallen mögen (§ 46 Abs. 4 KWG LSA). Mag die Anordnung der Neuwahl eine finanzielle Mehrbelastung bedeuten, so unterfällt allein dies noch nicht dem Konnexitätsgebot des Art. 87 Abs. 3 LVerf.
Die Verfassungsbeschwerde bleibt demnach unter jedem Gesichtspunkt erfolglos.

{T:III.}
Die Entscheidung über die Gerichtskosten ergibt sich aus § 32 Abs. 1 LVerfGG. Ein Anspruch auf die Erstattung der außergerichtlichen Kosten besteht nicht, weil die Verfassungsbeschwerde ohne Erfolg geblieben ist (§ 32 Abs. 2 LVerfGG). Umstände, die ausnahmsweise eine Anordnung nach § 32 Abs. 3 LVerfGG rechtfertigen könnten, sind nicht ersichtlich.