Beschluss des Gerichtes

Beschluss vom 20.01.2011

{T:wegen}
{T:des Gesetzes über die Neugliederung der Gemeinden im Land Sachsen-Anhalt} {T:betreffend den Landkreis Burgenlandkreis (GemNeuglG BLK) und des Zweiten} {T:Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform,}
{T:hier: Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung,}


Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wird abgelehnt.
Die Entscheidung ergeht gerichtskostenfrei.
Außergerichtliche Kosten werden nicht erstattet.

{T:Gründe}

{T:I.}

Die Antragstellerin begehrt vorläufigen Rechtsschutz gegen ihre Auflösung und Eingemein-dung in die Stadt Lützen zum 1. Januar 2011 durch das Gesetz über die Neugliederung der Gemeinden im Land Sachsen-Anhalt betreffend den Landkreis Burgenlandkreis – Gem-NeuglG BLK – vom 8. Juli 2010 (GVBl. S. 413) sowie gegen Art. 1 des Zweiten Begleitgeset-zes zur Gemeindegebietsreform – Gesetz zur Ausführung der Gemeindegebietsreform
(GebRefAusfG) – vom 8. Juli 2010 (GVBl. S. 406). Hilfsweise begehrt sie den Erlass einer einstweiligen Anordnung in Gestalt einer Wohlverhaltensanordnung bis zu einer Entschei-dung des beschließenden Gerichts über die von ihr in der Hauptsache im Hinblick auf die vorgenannten Gesetze erhobene kommunale Verfassungsbeschwerde.

Sie sieht sich in ihrem Selbstverwaltungsrecht aus Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt – LVerf – vom 16. Juli 1992 (GVBl. S. 600) verletzt. So sei die nach Art. 90 Satz 2 LVerf vor der Neugliederung durchzuführende Bürgeranhörung nicht ord-nungsgemäß erfolgt, da der Termin für die Anhörung nicht rechtzeitig, d.h. zwei Monate vor deren Durchführung öffentlich bekannt gemacht worden sei. Die ortsübliche Bekanntma-chung der am 20. Dezember 2009 durchgeführten Bürgeranhörung sei in ihrem (ehemaligen) Gemeindegebiet über das Amtsblatt der Verwaltungsgemeinschaft Lützen-Wiesengrund vom 19. Oktober 2009 erfolgt. Anders als bei den übrigen Gemeinden der Verwaltungsgemein-schaft sei dieses Amtsblatt in ihrem Gemeindegebiet erst am 28. Oktober 2009 an die Haus-halte verteilt worden.

Schließlich werde das durch ihre Eingemeindung in die Stadt Lützen – mangels Anordnung einer Neuwahl – zwangsläufig bis zur nächsten Gemeinderatswahl entstehende Defizit der demokratischen Legitimation des Gemeinderats der aufnehmenden Gemeinde nicht in einem hinreichenden Maße durch die in § 9 Abs. 1 Sätze 1 und 2 GebRefAusfG vorgesehene Ent-sendungsregelung aufgefangen. Denn auch der Bürgermeister bzw. Ortsbürgermeister kön-ne in den Gemeinderat der aufnehmenden Gemeinde entsandt werden. Dieser sei aber anders als die übrigen Gemeinderatsmitglieder kein Vertreter der Einwohner der Gemeinde und damit nicht zu deren Repräsentation geeignet.

Zur Begründung ihres einstweiligen Rechtsschutzbegehrens trägt sie vor, bei einem Vollzug der angegriffenen Gesetze seien schwere, nicht wieder gutzumachende Nachteile zu be-fürchten, gegenüber denen die Nachteile einer lediglich verzögerten Vollziehung der Zwangszuordnung zurücktreten müssten. Ihre zeitweilige Auflösung und Eingemeindung führe nicht nur zur Auflösung ihrer gemeindlichen Organe sowie zu Personal-, Verwaltungs- und Vermögensverlagerungen, sondern habe auch einen Verlust der lokalen politischen Identifikation ihrer Einwohner zur Folge. Überdies entstehe bei einer Rückabwicklung des Gesetzesvollzugs ein zu vermeidender beträchtlicher Kosten- und Verwaltungsaufwand. Zudem sei zu befürchten, dass die von ihr gebildeten Rücklagen von der aufnehmenden und mit einem hohen Schuldenstand belasteten Stadt Lützen vereinnahmt werden und unwiederbringlich verloren gehen. Außerdem sei der (erweiterte) Gemeinderat der Stadt Lützen bis zur Neuwahl oder einer Entscheidung in der Hauptsache nicht hinreichend demokratisch legitimiert. Schließlich sei der von ihr geltend gemachte Anhörungsfehler mit Vollzug der Zwangszuordnung nicht heilbar, da eine ordnungsgemäße Anhörung zwingend vor der Eingemeindung zu erfolgen habe.

Die Antragstellerin beantragt,

im Wege der einstweiligen Anordnung den Vollzug des § 3 des Gesetzes über die Neugliederung der Gemeinden im Land Sachsen-Anhalt betreffend den Landkreis Burgenlandkreis (GemNeuglG BLK) und den Vollzug des Gesetzes zur Ausführung der Gemeindegebietsreform (GebRefAusfG) bis zur Entscheidung in der Hauptsache auszusetzen,

hilfsweise,

im Wege der einstweiligen Anordnung konkrete Wohlverhaltensgebote zu erteilen und inhaltlich geeignete Schutzanordnungen bis zu dem Zeitpunkt zu treffen, zu dem das Verfassungsgericht über die Kommunalverfassungsbeschwerde entschieden hat.

Die Landesregierung tritt dem Antrag mit der Begründung entgegen, die Berufung der Antragstellerin auf eventuelle Fristversäumnisse bei der Bekanntmachung des Termins der Bürgeranhörung sei rechtsmissbräuchlich. Ihr (ehemaliger) Bürgermeister und jetziger Ortsbürgermeister habe gegenüber dem Amtsleiter der für die Durchführung der Bürgeranhörung zuständigen Verwaltungsgemeinschaft Lützen-Wiesengrund zugesichert, für die Verteilung des Amtsblatts im Gemeindegebiet der Antragstellerin bis zum 19. Oktober 2009 zu sorgen. Erst am 27. Oktober 2009 sei die Verwaltungsgemeinschaft darüber informiert worden, dass der für die Verteilung des Amtsblatts zuständige freie Mitarbeiter der Antragstellerin verhindert gewesen sei und eine Verteilung daher nicht vor dem 30. Oktober 2009 werde erfolgen können. Daraufhin sei das Amtsblatt vom 19. Oktober 2009 durch Mitarbeiter der Verwaltungsgemeinschaft am 28. Oktober 2009 an die Haushalte im Gemeindegebiet der Antragstellerin verteilt worden.

Unabhängig davon sei den Bürgern der Antragstellerin bereits im Amtsblatt der Verwaltungs-gemeinschaft Lützen-Wiesengrund vom 28. September 2009 bekannt gegeben worden, dass beabsichtigt sei, die Antragstellerin der Stadt Lützen zuzuordnen und die Bürger am 29. No-vember 2009 hierzu anzuhören. Im Amtsblatt vom 19. Oktober 2009 sei dieser Anhörungs-termin angesichts einer zwischenzeitlichen Änderung des Entwurfs des Neugliederungsgesetzes, der aber nicht die Zuordnung der Antragstellerin betroffen habe, lediglich auf den 20. Dezember 2009 verlegt worden.

Ungeachtet dessen seien keine tragfähigen Gründe für eine Gesetzesvollzugsaussetzung oder den Erlass einzelner Wohlverhaltensanordnungen gegeben.

{T:II.}

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung bleibt in der Sache ohne Erfolg.
{RN:1}
Die Antragstellerin macht im Sinne des § 49 Satz 2 des Gesetzes über das Landesverfas-sungsgericht – LVerfGG – vom 23. August 1993 (GVBl. S. 441), zuletzt geändert durch Ge-setz vom 5. November 2009 (GVBl. S. 525), geltend, das gerügte Gesetz verstoße gegen Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 LVerf.
{RN:2}
Der Weg zum Landesverfassungsgericht Sachsen-Anhalt ist über Art. 75 Nr. 7 LVerf und über § 2 Nr. 8 LVerfGG wegen einer Verletzung des Selbstver¬waltungs¬rechts aus Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 LVerf eröffnet.
{RN:3}
Die von der Antragstellerin erhobene kommunale Verfassungsbeschwerde ist nicht be-reits mangels Rechtsverletzung zu verwerfen; denn die Antragstellerin hat Verletzungen von Verfassungsrechten "behauptet" (§ 47 LVerfGG). Das Landesverfassungsgericht hält an sei-ner bisherigen Rechtsprechung fest, nach welcher die geltend gemachte Verfassungsverlet-zung lediglich möglich sein muss.

Diese Voraussetzungen sind durch die Behauptung der Antragstellerin erfüllt, die gesetzliche Eingemeindung in die Stadt Lützen durch § 3 GemNeuglG BLK verletze sie in ihren Rechten aus Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 LVerf.
{RN:4}
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist jedoch unbegründet.
{RN:5}
Nach § 31 Abs. 1 LVerfGG kann das Landesverfassungsgericht im Streitfall einen Zu-stand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist.

Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum inhaltsgleichen § 32 BVerfGG, der sich das Landesverfassungsgericht bei der Anwendung des § 31 LVerfGG anschließt (LVerfG LSA, Beschl. v. 04.07.1995 - LVG 8/95 -, LVerfGE 3, 257 [260]; Beschl. v. 30.06.2008 - LVG 3/08 -; Beschl. v. 30.08.2010 - LVG 34/10), ist bei der Prüfung der Voraussetzungen für den Erlass einer verfassungsgerichtlichen einstweiligen Anordnung wegen deren meist weitreichenden Folgen ein strenger Maßstab anzulegen; das gilt besonders, wenn das Inkrafttreten eines vom Landesparlament beschlossenen Gesetzes verhindert werden soll. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung in einem solchen Verfassungsrechtsstreit bedeutet einen Eingriff des Gerichts in die Funktionen der Legislative und Exekutive, bevor über die mit dem Antrag zur Hauptsache anhängig gemachte Rechtsfrage entschieden ist (vgl. BVerfG, Urt. v. 10.12.1953 - 2 BvQ 1, 2/53 -, BVerfGE 3, 52 [55], und vom 24.02.1954 - 2 BvQ 1/54 -, BVerfGE 3, 267 [285]). Ein Verfassungsgericht darf deshalb von seiner Befugnis, ein Gesetz außer Kraft zu setzen, nur mit größter Zurückhaltung Gebrauch machen (BVerfG, Urt. v. 10.07.1990 - 2 BvR 470, 650, 707/90 -, BVerfGE 82, 310 [313]), ist doch der Erlass einer einstweiligen Anordnung gegen ein Gesetz stets ein erheblicher Eingriff in die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers.

Bei der Entscheidung haben die Gründe, welche ein Antragsteller für die Verfassungswidrig-keit der angegriffenen Vorschriften anführt, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben (BVerfG, Beschl. v. 24.07.1957 - 1 BvL 23/52 -, BVerfGE 7, 89 [104]). Die einstweilige Anordnung kann gerade deshalb nötig werden, weil dem Gericht die zur gewissenhaften und umfassenden Prüfung der für die Entscheidung der Hauptsache erheblichen Rechtsfragen erforderliche Zeit fehlt. Es wäre dann nicht angängig, den Erlass einer einstweiligen Anordnung von etwas Ungewissem, der summarischen Abschätzung der Erfolgsaussichten in der Hauptsache, abhängig zu machen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 13.04.1983 - 1 BvQ 866, 890/82 -, BVerfGE 64, 46 [70]). Erweist sich das Verfahren in der Hauptsache nicht von vornherein als unzulässig oder offensichtlich unbegründet, sind vielmehr die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, die kommunale Ver-fassungsbeschwerde aber Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen abzuwägen, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der kommunalen Verfassungsbeschwerde aber der Erfolg zu versagen wäre (vgl. BVerfG, Beschl. v. 06.08.1993 - 2 BvR 1654/93 -, BVerfGE 89, 109 [110 f.]).

Dabei darf ein Gesetz nur dann vorläufig außer Kraft gesetzt werden, wenn die Nachteile, die mit seinem Inkrafttreten bei späterer Feststellung seiner Verfassungswidrigkeit verbunden wären, in Ausmaß und Schwere die Nachteile deutlich überwiegen, die im Falle der vorläufi-gen Verhinderung eines sich als verfassungsgemäß erweisenden Gesetzes einträten. Die Anrufung eines Verfassungsgerichts darf nicht zu einem Mittel werden, mit dem im Gesetz-gebungsverfahren unterlegene Beteiligte das Inkrafttreten des Gesetzes verzögern können (BVerfG, Urt. v. 11.07.2001 - 1 BvQ 23/01 -, Absatz-Nr. 1-36 http://www.bverfg.de). Für ein Aussetzen des Gesetzesvollzugs müssen daher Nachteile eintreten, die über die regelmäßi-gen Folgen des bloßen Gesetzesvollzugs hinausgehen. Andernfalls würde die Aussetzung des Gesetzes die Regel. Damit käme dem Antrag auf Gesetzesvollzugsaussetzung im Wege der einstweiligen Anordnung ein Suspensiveffekt zu, den § 31 LVerfGG nicht als Regelfall beinhaltet (so auch LVerfG Brandenburg, Beschl. v. 30.11.1993 - 3/93 SA -, zitiert nach juris, RdNr. 10 f.; Beschl. v. 19.06.2003 - 3/93 EA -, zitiert nach juris, RdNr. 9, zu einer vergleichbaren Rechtslage).
{RN:6}
Die von der Antragstellerin erhobene Verfassungsbeschwerde ist weder offensichtlich unzulässig noch unbegründet.
{RN:7}
Allerdings wird die Antragstellerin mit dem Einwand, § 3 GemNeuglG BLK verstoße in Verbindung mit § 9 GemRefAusfG gegen Art. 89 Satz 1 LVerf, voraussichtlich nicht durch-dringen. Nach Art. 89 Satz 1 LVerf muss das Volk eine Vertretung haben, die aus allgemei-nen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Die existie-rende Gemeindevertretung der die Antragstellerin aufnehmenden Stadt Lützen entspricht diesen Anforderungen. Zwar ist der Gemeinderat der Stadt Lützen mangels Anordnung einer Neuwahl nach der erfolgten Zwangszuordnung mehrerer Gemeinden – darunter die Antrag-stellerin – nicht von den Bürgern der hinzukommenden Gemeinden gewählt worden. Eine Repräsentation der Einwohner der aufgelösten Gemeinden im Gemeinderat der aufnehmen-den Gemeinde wird aber dadurch herbeigeführt, dass dieser Gemeinderat nach § 9 Abs. 1 Satz 1 GemRefAusfG im Verhältnis zur Einwohnerzahl der eingemeindeten Gemeinde, min-destens jedoch um ein Gemeinderatsmitglied – und zwar aus der Mitte der entweder in einen Ortschaftsrat überführten oder aufgelösten Gemeindevertretung (vgl. § 9 Abs. 4
GemRefAusfG) – erweitert wird.

Diese Entsendungsregelung ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (vgl. LVerfG, Urt. v. 20.01.2011 – LVG 22/10).
{RN:8}
Bedenken an der Verfassungsmäßigkeit der Entsenderegelung ergeben sich auch nicht daraus, dass § 9 Abs. 4 GemRefAusfG – zwar nicht ausdrücklich, aber doch im Er-gebnis – die Entsendung des ehemaligen Bürgermeisters beziehungsweise, namentlich im Fall der Einführung einer Ortschaftsverfassung, des Ortsbürgermeisters in den Gemeinderat der aufnehmenden Gemeinde zulässt.

Insoweit wendet die Antragstellerin ohne Erfolg ein, der Bürgermeister sei für die Repräsentation der Einwohner der aufgelösten Gemeinde nicht geeignet, da er funktionell nur Verwaltungsorgan und – anders als der Gemeinderat – nicht Volksvertretung sei. Für die Frage der hinreichenden demokratischen Legitimation des entsendeten Vertreters der aufgelösten Gemeinde ist entscheidend, ob diese Person unmittelbar von den wahlberechtig-ten Bürgern der Gemeinde gewählt worden ist. Dies ist nach § 58 Abs. 1 Satz 1 der Ge-meindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt – GO LSA – in der Fassung der Bekannt-machung vom 10. August 2009 (GVBl. S. 383) im Hinblick auf den Bürgermeister ebenso wie nach § 37 Abs. 1 Satz 1 GO LSA hinsichtlich des Gemeinderates der Fall. Ungeachtet dessen ist der ehrenamtliche Bürgermeister – worauf auch die Antragstellerin hinweist – Teil des Gemeinderates, namentlich dessen Vorsitzender (vgl. § 36 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 GO LSA). Wird er auf der Grundlage des § 9 Abs. 4 GemRefAusfG aus der Mitte des in einen Ortschaftsrat überführten oder anschließend aufgelösten Gemeinderats der gesetzlich zugeordneten Gemeinde in den Gemeinderat der aufnehmenden Gemeinde entsandt, nimmt er diese Aufgabe auch als Mitglied des Gemeinderates der aufgelösten Gemeinde und nicht lediglich – wie die Antragstellerin meint – in seiner Funktion als Leiter der Gemeindeverwal-tung (vgl. § 63 Abs. 1 GO LSA) wahr.
{RN:9}
Soweit die Antragstellerin im Hinblick auf die nach Art. 90 Satz 2 LVerf vor der gesetzlichen Zuordnung einer Gemeinde erforderliche Bürgeranhörung rügt, der Termin der Anhörung sei nicht rechtzeitig erfolgt, drängt sich nach derzeitigem Kenntnisstand jedenfalls nicht auf, dass die Verfassungsbeschwerde aus diesem Grund offensichtlich begründet wäre. § 11 der Hauptsatzung der zwischenzeitlich ebenfalls aufgelösten Verwaltungsgemeinschaft Lützen-Wiesengrund legt vielmehr nahe, dass der Zeitpunkt der erstmaligen Ausgabe des Amtsblattes für den Zeitpunkt der Bekanntmachung maßgebend ist.

In Ansehung der Stellungnahme der Landesregierung ist auch nicht auszuschließen, dass die Antragstellerin wesentlich mit dazu beigetragen hat, dass der Termin für die Bürgeran-hörung zur beabsichtigten Zwangszuordnung möglicherweise jedenfalls in ihrem Gemeindegebiet nicht rechtzeitig bekannt gegeben worden ist.
{RN:10}
Die demnach erforderliche Folgenabwägung bezüglich ihres Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung, den Vollzug des § 3 GemNeuglG BLK auszusetzen, fällt jedoch zu Lasten der Antragstellerin aus.
{RN:11}
Bei Nichterlass der einstweiligen Anordnung, jedoch späteren Begründetheit der kom-munalen Verfassungsbeschwerde hätte die Antragstellerin folgende Nachteile zu tragen: Sie müsste die bis zur Hauptsacheentscheidung durch die nunmehr zuständigen Gremien der Stadt Lützen getroffenen Entscheidungen, die damit einhergehenden Veränderungen sowie rechtlichen und finanziellen Folgen gegen sich gelten lassen.
{RN:12}
Bei Erlass der einstweiligen Anordnung, jedoch späteren Unbegründetheit der kommu-nalen Verfassungsbeschwerde hätte dies folgende Nachteile zur Folge: Während der Dauer des Verfahrens würden die Eingliederung in die Stadt Lützen und anstehende Entscheidun-gen verzögert.
{RN:13}
Bei Abwägung beider Folgenbetrachtungen überwiegen die Nachteile, die durch den Erlass einer einstweiligen Anordnung entstehen würden. Durch die Verzögerung der Integration der Antragstellerin würden viele Entscheidungen, die sich auf ihr Gebiet beziehen, sowie der Aufbau der neuen Verwaltungsstruktur verzögert. Der Antragstellerin entstehen jedoch keine irreversiblen Nachteile. Nicht mehr rückgängig zu machende schwere Nachteile, die eine vorläufige Aussetzung des Gesetzesvollzuges ausnahmsweise zu rechtfertigen vermögen, sind nicht ersichtlich. Die von der Antragstellerin angeführten Nachteile gehen nicht über die gewöhnlichen, mit einer gesetzlichen Neugliederung im Rahmen einer umfassenden Gemeindegebietsreform einhergehenden Vollzugsfolgen hinaus. Allein die Auflösung ihrer Gemeindeorgane sowie der einstweilige Verlust bestimmter Verwaltungs- und Vermögenspositionen genügt nicht. Die Entsendung eines Mitglieds der Gemeinde in den Gemeinderat der Stadt Lützen stellt sicher, dass die Antragstellerin über alle sie betreffenden Vorhaben informiert wird.

Auch der Einwand der Antragstellerin, die Heilung des geltend gemachten Anhörungsfehlers sei selbst im Fall des Erfolgs ihrer kommunalen Verfassungsbeschwerde nicht mehr möglich, rechtfertigt keine andere rechtliche Beurteilung. Bei Erfolg der Antragstellerin im Hauptsacheverfahren aufgrund eines nicht ordnungsgemäß durchgeführten Anhörungs-verfahrens würde das angegriffene Zwangszuordnungsgesetz für nichtig erklärt. Um dennoch eine Eingemeindung der Antragstellerin in die Stadt Lützen zu erreichen, müsste der Gesetzgeber das gesamte Gesetzgebungsverfahren einschließlich der Bürgeranhörung erneut durchführen.
{RN:14}
Auch unterhalb der Schwelle der generellen Vollzugsaussetzung liegende vorläufige Regelungen in Gestalt sog. Wohlverhaltensanordnungen hält das Gericht nicht für erforder-lich. Es ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass die Stadt Lützen ungeachtet der noch nicht abschließend geklärten kommunalen Strukturen nicht wieder rückgängig zu machende Maßnahmen durchführen wird.
{RN:15}
Die Gerichtskostenfreiheit folgt aus § 32 Abs. 1 LVerfGG. Das Verfahren bleibt in vollem Umfang erfolglos. Gründe im Sinne des § 32 Abs. 3 LVerfGG, gleichwohl die Erstattung der Auslagen der Antragstellerin anzuordnen, sind nicht ersichtlich.