Urteil des Gerichtes

Tenor:

Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.
Die Entscheidung ergeht gerichtskostenfrei.
Außergerichtliche Kosten werden nicht erstattet.

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(Die grauen Ziffern über den Absätzen sind durchlaufende Absatznummern [Randnummern].)
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Tatbestand:

{RN:1}
Gegenstand des Verfahrens ist § 15 des Gesetzes zur Kreisgebietsreform - im folgenden: Kreisgebietsreformgesetz - LSA-KrsGebRefG - - vom 13.7.1993 (LSA-GVBl., S. 352), inzwischen geändert durch Art. 7 des Gesetzes vom 3.2.1994 (LSA-GVBl., S. 164 [171]).

{RN:2}
Die Verfassungsbeschwerde richtet sich
{LS:}
{L:zum einen gegen die Zuordnung des bisherigen Kreises Zeitz zusammen mit den bisherigen Kreisen Naumburg und Nebra zum durch die Kreisgebietsreform neugebildeten Kreis Burgenland sowie}
{L:zum anderen dagegen, dass nicht die Stadt Zeitz, sondern die Stadt Naumburg als Kreissitz vorgesehen ist.}
{LE:}

{RN:3}
1.-->Das vom Landtag am 3.6.1993 beschlossene Kreisgebietsreformgesetz gliedert die Landkreise im Land Sachsen-Anhalt neu und reduziert deren Zahl von gegenwärtig 37 auf künftig 21. Das Gesetz soll am 1.7.1994 in Kraft treten (§ 37 S. 1 LSA-KrsGebRefG).

{RN:4}
Der Kreis Zeitz weist zur Zeit ca. 76.000 Einwohner, der nordwestliche Nachbarkeis Naumburg ca. 53.000 und der nördlich an den Kreis Naumburg angrenzende Kreis Nebra ca. 30.000 Einwohner auf.
Nördlich von Zeitz ist der Kreis Hohenmölsen mit ca. 24.000 und dessen nördlicher Nachbarkreis Weißenfels mit ca. 63.000 Einwohnern belegen.

{RN:5}
Gebietsänderungen für die Kreise in der ehemaligen preußischen Provinz Sachsen hatten sich im Jahr 1932 durch §§ 33 bis 37 der Verordnung über die Neugliederung von Landkreisen vom 1.8.1932 (Pr-GS, Nr. 43, S. 255), geändert durch Verordnung vom 27.9.1932 (Pr-GS, Nr. 55, S. 315), ergeben.

{RN:6}
1945 wurde der (preußischen) Provinz Sachsen das Staatsgebiet des Landes Anhalt angegliedert (Befehl des Oberst-Kommandierenden der sowjetisch-militärischen Verwaltung [vgl. Verordnungsblatt für die Provinz Sachsen, 1945, Nr. 1, S. 22]). Diese wurde nach Auflösung des Staates Preußen zum selbständigen Land Sachsen-Anhalt (vgl. Beschluss des Landtages vom 3.12.1946, Gesetz- [und Amts]blatt der Provinz Sachsen-Anhalt - ProvSAn-GABl -, 1947, Teil I [= Gesetzblatt], Nr. 1, S. 6; Verfassung der Provinz Sachsen-Anhalt - Verf-ProvSAn - vom 10.1. 1947, ProvSAn-GABl, Teil I, Nrn. 2/3, S. 9; Kontrollrats-Gesetz über die Auflösung des Staates Preußen vom 25.2.1947, ProvSAn-GABl, Teil I, Nr. 6, S. 49; Befehl Nr. 180 des Obersten Chefs der Sowjetischen Militär-Administration in Deutschland vom 21.7.1947, Gesetz[- und Amts]blatt des Landes Sachsen-Anhalt - LSA-GABl -, Teil I [= Gesetzblatt], Nr. 17, S. 127).

{RN:7}
Den Bestand ehemals preußischer und ehemals anhaltischer Stadt- und Landkreise in diesem Territorium dokumentiert das Gesetz über die Gerichtsorganisation in der Provinz Sachsen-Anhalt - GerOrgG-ProvSAn - vom 18.6.1947 (ProvSAn-GABl, Teil I, Nr. 15, S. 118); in den Gebietsstand wurde unter der Geltung der Selbstverwaltungsgarantie (vgl. Art. 7, 69 Nr. 2 Verf-ProvSAn) zuletzt durch insgesamt vier auf der Grundlage des § 1 des Gesetzes zur Änderung der Kreis- und Gemeindegrenzen vom 27.4.1950 (LSA-GABl, [Teil I,] Nr. 11, S. 161) erlassener Verordnungen zur Änderung der Kreis- und Gemeindegrenzen (LSA-GABl, [Teil I,] [Nrn. 15, 18, 21, 23,] S. 225, 274, 322, 346) eingegriffen.

{RN:8}
Einschneidende Veränderungen nicht nur in der Gebietsstruktur, sondern auch für die Funktion der Kreisebene ergaben sich aus der Reform des Jahres 1952:

{RN:9}
Nachdem die Deutsche Demokratische Republik durch Gesetz des Zentralstaats eine die Ländergrenzen außer acht lassende Verwaltungsstruktur in Bezirke, Kreise und Gemeinden vorgegeben hatte (vgl. §§ 1, 2 des Gesetzes über die weitere Demokratisierung des Aufbaus und der Arbeitsweise der staatlichen Organe in den Ländern der Deutschen Demokratischen Republik vom 23.7.1952 [DDR-GBl, Teil I, Nr. 99, S. 613]; vgl. ferner die Ordnungen für den Aufbau und die Arbeitsweise der staatlichen Organe der Bezirke und der Kreise, jeweils vom 24.7.1952 [DDR-GBl, Teil I, Nr. 99, S. 621, 623]), ordnete der Landtag von Sachsen-Anhalt neu geschnittene Stadt- und Landkreise den Bezirken Halle und Magdeburg zu (Gesetz über die weitere Demokratisierung des Aufbaues und der Arbeitsweise der staatlichen Organe im Lande Sachsen-Anhalt - DemOrgG-LSA - vom 25.7.1952 [LSA-GABl, Nr. 28, S. 213]). Dadurch entstanden kleinere und zahlreiche neue Landkreise.

{RN:10}
Art. 47 Abs. 2 der Verfassung der Deutschen Demokratischen Republik - DDR-Verf 69/74 - vom 6.4.1969 (DDR-GBl, Teil I, Nr. 8, S. 199), geändert durch Gesetz vom 7.10.1974 (DDR-GBl, Teil I, Nr. 47, S. 425), schrieb den Grundsatz des "demokratischen Zentralismus" fest.

{RN:11}
In Abkehr vom "demokratischen Zentralismus" garantierte das Gesetz über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der Deutschen Demokratischen Republik - Kommunalverfassung - vom 17.5.1990 (DDR-GBl, Teil I, Nr. 28, S. 255) - im folgenden: DDR-KommVfG - erneut die herkömmliche kommunale Selbstverwaltung; das Gesetz über Verfassungsgrundsätze vom 17.6.1990 (DDR-GBl, Teil I, Nr. 33, S. 299) - VerfGrdsG - stellte die föderale Ordnung wieder her, bestätigte die Garantie der Selbstverwaltung und hob die Bestimmungen über den "demokratischen Zentralismus" verfassungsändernd auf. Durch das Verfassungsgesetz zur Bildung von Ländern in der Deutschen Demokratischen Republik - Ländereinführungsgesetz - vom 22.7.1990 (DDR-GBl, Teil I, Nr. 51, S. 955) - LdEinfG - wurde schließlich das Gesetz von 1952 über die Demokratisierung des Aufbaus formell aufgehoben (§ 25 Abs. 2 LdEinfG).

{RN:12}
Die Verfassung des seit dem 3.10.1990 bestehenden Landes Sachsen-Anhalt vom 15.7.1992 (LSA-GVBl., S. 600) - LSA-Verf - enthält in ihren Artikeln 2 (Absatz 3), 87 und 90 Bestimmungen zur Selbstverwaltungsgarantie.

{RN:13}
Das Territorium der Landkreise hatte die Kommunalverfassung unverändert gelassen (§ 78 DDR-KommVfG), aber Gebietsänderungen und Auflösungen zugelassen (§ 79 Abs. 1 S. 1 DDR-KommVfG) und hierfür verlangt (§ 79 Abs. 1 S. 2 DDR-KommVfG), die beteiligten Gemeinden und Landkreise zuvor anzuhören. Eine Anhörung der Einwohner sah § 79 DDR-KommVfG bei der Änderung von Kreisgrenzen nicht vor; hingegen verlangte § 12 Abs. 3 DDR-KommVfG die Beteiligung der Bürger bei der Änderung von Gemeindegrenzen.

{RN:14}
Die DDR-Kommunalverfassung gilt aufgrund des Art. 9 Abs. 1 des Einigungsvertrags (BGBl 1990 II, S. 885, DDR-GBl 1990, Teil I, Nr. 64, S. 1627) sowie der Anlage II Kapitel II Buchstabe B Abschnitt I zu dieser Bestimmung in Sachsen-Anhalt als Landesrecht fort und ist inzwischen mehrfach, zuletzt durch Gesetz vom 3.2.1994 (LSA-GVBl., S. 164 [166]), geändert worden.

{RN:15}
Sie tritt zum 1.7.1994 außer Kraft (§ 145 der Gemeindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt - LSA-GO - vom 5.10.1993 [LSA-GVBl., S. 568], geändert durch Gesetz vom 3.2.1994 [LSA-GVBl., S. 164 <166>]). Die Anhörungsrechte sind in gleicher Weise für Gemeinde- und Kreisgebietsänderungen differenziert geregelt wie bisher (vgl. einerseits § 17 Abs. 2 S. 3 LSA-GO und andererseits § 11 S. 2 der Landkreisordnung für das Land Sachsen-Anhalt - LSA-LKO - vom 5.10.1993 [LSA-GVBl., S. 598], geändert durch Gesetz vom 3.2.1994 [LSA-GVBl., S. 164 <170>]).

{RN:16}
Das Vorschaltgesetz zur Verwaltungs- und Gebietsreform des Landes Sachsen-Anhalt vom 9.10.1992 (LSA-GVBl., S. 716) enthält keine Bestimmungen über die Anhörung bei Gebietsänderungen der Landkreise.

{RN:17}
Das bis zum 31.12.1993 befristet erlassene (Artikel III) Vorschaltgesetz zur Raumordnung und Landesplanung des Landes Sachsen-Anhalt - LSA-ROLVG - vom 2.6.1992 (LSA-GVBl., S. 390), das nach der Beschlussfassung des Landtags über die Kreisgebietsreform am 30.6.1993 (LSA-GVBl., S. 574) und am 17.12.1993 (LSA-GVBl., S. 815) verlängert und ergänzt worden ist, enthält im Artikel II ein "Landesentwicklungsprogramm"; unter Nr. 2 sind dort als konkrete Ziele der Raumordnung und Landesentwicklung ein System zentraler Orte und strukturelle Anforderungen an bestimmte Gebiete festgelegt.

{RN:18}
Dort ist u. a. Naumburg als Mittelzentrum mit Teilfunktionen eines Oberzentrums genannt. Zeitz wird als Mittelzentrum ausgewiesen. Nebra wird als Grundzentrum mit Teilfunktionen eines Mittelzentrums eingestuft.

{RN:19}
2.-->Der Landtag von Sachsen-Anhalt beschloss am 24.5.1991 (LT-Drs. 1/16/442 B), die von ihm für dringend notwendig gehaltene kommunale Gebietsreform sei durch freiwillige Zusammenschlüsse zu fördern; dabei sollten folgende Grundsätze nicht außer acht gelassen werden: topographische und landschaftliche Strukturen, traditionelle Orientierungen, wirtschaftliche Strukturen, Verwaltungskapazitäten, sozio-ökonomische Verflechtungen und Verkehrsverbindungen.

{RN:20}
Eine am 27.8.1991 von der Landesregierung eingesetzte, aus Vertretern des Städte- und Gemeindebunds, des Landkreistags sowie der Ministerien des Innern und für Raumordnung, Städtebau und Wohnungswesen bestehende "Projektgruppe" legte im April 1992 ein "Leitbild der zukünftigen Strukturen der Gebietskörperschaften (Gemeinden, Landkreise) im Land Sachsen-Anhalt" vor, in dem davon ausgegangen wird, dass die Landkreise in der Lage sein müssen, übergemeindliche Aufgaben wahrzunehmen, unvermeidliche Unterschiede in der Leistungsfähigkeit der Gemeinden auszugleichen, überörtliche Einrichtungen zu unterhalten und die Gemeindekräfte zu unterstützen. Bei der Bedeutung einzeln benannter Aufgaben des eigenen Wirkungskreises und wegen der fachlichen Anforderungen gerade auch bei übertragenen Aufgaben müsse ein Personalstamm vorgehalten werden, der erst bei einer Größe von 100.000 bis 120.000 Einwohnern kostengünstig arbeite. Eine sachgerechte Ausgleichs- und Aufsichtsfunktion sei erst bei mindestens sieben hauptamtlich verwalteten Gemeindeeinheiten möglich. Andererseits benötige auch ein Landkreis eine hinreichende Akzeptanz durch die Bürger. Deshalb sollten die historischen, sozi-ökonomischen und raumstrukturellen Gegebenheiten beachtet werden. Auch für freiwillige Zusammenschlüsse gelte aber, dass Einwohnerzahlen von 80.000 tunlichst nicht unterschritten werden dürften. Vorhandene Kreisgebiete sollten möglichst ganzheitlich übergehen; bei Teilungen sei darauf zu achten, dass leitbildgerechte Kreise entständen. Ein leitendes Verfahrensprinzip für die Gemeinde- wie für die Kreisreform sei der Grundsatz der Freiwilligkeit. Gemeindezusammenschlüsse hätten Auswirkungen auf künftige Kreisgrenzen. Weniger wichtig sei die Erreichbarkeit der Kreisverwaltung, weil die Gemeinden Anlaufpunkte für die Bürger würden.

{RN:21}
Außerdem bewertete eine "externe Arbeitsgruppe" des Ministeriums des Innern (Prof. Dr. Laux, Staatssekretär a. D. Meier, Oberkreisdirektor a. D. Müller, Dr. Woike) die Vergabe von Kreissitzen bei konkurrierenden Städten.

{RN:22}
Da sich die Größe der Stadt Zeitz und die zentral-örtliche Funktion der Stadt Naumburg gegenseitig aufhöben, gäben die Lage im Landkreis und die wirtschaftliche Struktur der Städte den Ausschlag für die Stadt Naumburg als Sitz des Landkreises.

{RN:23}
Mit Erlass vom 24.4.1992 überreichte das Ministerium des Innern den Entwurf eines "Leitbildes der zukünftigen Strukturen der Gebietskörperschaften (Gemeinden, Landkreise im Lande Sachsen-Anhalt)" und gab den Landkreisen Gelegenheit zur Stellungnahme.

{RN:24}
Der Kreistag des Beschwerdeführers sprach sich mit Mehrheitsbeschluss vom 15.6.1992 zur Bildung eines Burgenlandkreises, bestehend aus den bisherigen Kreisen Naumburg, Nebra und Zeitz aus. In seiner Stellungnahme gegenüber dem Ministerium des Innern empfahl der Beschwerdeführer die Stadt Zeitz als Sitz des neuen Landkreises.

{RN:25}
Mit Erlass vom 10.9.1992 an sämtliche Gemeinden und Landkreise gab das Ministerium des Innern die Möglichkeit zur Stellungnahme bis zum 15.12.1992 zu seinem Referentenentwurf - im folgenden RefEntw - vom 24.8.1992, dem eine allgemeine und für die Einzelzuordnungen jeweils eine besondere Begründung beigegeben waren.

{RN:26}
Die allgemeine Begründung (RefEntw, S. 17 ff) geht davon aus, die für einen "demokratisch-zentralistischen" Staatsaufbau 1952 geschaffenen kleinräumigen Kreise könnten den Anforderungen der wiederhergestellten Selbstverwaltung nicht mehr genügen; deshalb sei die Zahl der Kreise zu vermindern, und die Gebiete seien zu vergrößern. Auf der Grundlage der Vorarbeiten durch die "Projektgruppe" solle die Neugliederung nach folgenden "Leitbildkriterien" vorgenommen werden:
-im Rahmen des Möglichen seien die sozi-ökonomischen Verflechtungen zu berücksichtigen, wobei Daten nicht gesichert seien und die bislang verordneten Beziehungen sich ändern würden;
{LS:}
{L:Verkehrsachsen sollten vollständig einem Kreis zugeordnet werden, damit eine einheitliche Entwicklungsplanung möglich werde;}
{L:mindestens sieben hauptamtlich verwaltete Gemeindeeinheiten sollten einem Kreis zugeordnet sein;}
{L:einzelne kreisangehörige Gemeinden dürften kein Übergewicht haben;}
{L:neben Raumordnungs-, Wirtschafts- und Grundsätzen der Verwaltungsökonomie kämen auch historische und landsmannschaftliche Gegebenheiten in Betracht;}
{L:Landkreise sollten möglichst geschlossen überführt, Mitglieder einer Verwaltungsgemeinschaft möglichst nur einem Kreis zugeordnet werden;}
{L:die Konsolidierungsphase könne abgekürzt werden, wenn die Grenzänderungen einverständlich vorgenommen würden; deshalb komme dem Grundsatz der Freiwilligkeit Bedeutung zu.}
{LE:}

{RN:27}
Außerdem hörte das Ministerium im November 1992 zahlreiche Kommunen an.

{RN:28}
Der Referentenentwurf sah in § 15 KrsGebRefG-E die Bildung eines neuen Landkreises aus den Gemeinden der bisherigen Landkreise Naumburg, Nebra und Zeitz sowie der Gemeinde Stößen des bisherigen Landkreises Hohenmölsen vor. Sitz des neuen Landkreises sollte die Stadt Naumburg sein.

{RN:29}
Nach § 16 KrsGebRefG-E sollten die bisherigen Kreise Hohenmölsen und Weißenfels aufgelöst und zu einem neuen Landkreis mit Ausnahme der Gemeinde Stößen mit dem Sitz in der Stadt Weißenfels zusammengeschlossen werden. In der Begründung zu § 15 KrsGebRefG-E wird der Burgenlandkreis als gemeinwohlkonforme Neugliederungslösung hervorgehoben. Mit ca. 160 000 Einwohnern überschreite der neue Landkreis die Einwohnerrichtgröße von 120.000 Einwohnern zwar; dies sei aber im Hinblick darauf, dass hierdurch im angrenzenden Bereich eine sachgerechte Kreiseinteilung nicht verhindert werde, kein Nachteil. Der neue Landkreis weise mit seiner Struktur günstige Voraussetzungen im Hinblick auf eine breitgefächerte Wirtschaft mit bedeutendem Handwerk und Gewerbe einer leistungsfähigen und vielseitigen Landwirtschaft und guten Möglichkeiten des Tourismus auf. Überlegte Schwerpunktbildungen könnten dabei eine optimale Ausgleichsfunktion des Landkreises gewährleisten. Auf der Grundlage der regionalen Wirtschaftsstruktur werde die Umlandregion von Naumburg und Zeitz mit Landwirtschaft, diversifizierter Industriestruktur und Ansätzen für Dienstleistungsstruktur einzustufen sein, wobei dem Gebiet um Naumburg auch eine Ausgleichs- und Übergangsfunktion zur ländlichen Region um Nebra mit ausgeprägtem Landwirtschaftsanteil und Entwicklungsansätzen für eine Industrie- und Dienstleistungsstruktur zukomme.

{RN:30}
Die vorzufindende Vielfalt begegne wirksam den Gefahren einer Monostruktur und gebe gleichzeitig Impulse. Sie bilde die wirtschaftliche Grundlage für eine kulturelle Entwicklung, insbesondere im Bereich der Städte Naumburg und Zeitz. Beide Städte würden im Landkreis eine ihnen spezifisch angemessene und günstige Rolle finden.

{RN:31}
Um für die Bestimmung der neuen Kreissitze objektive Vorgaben zu bekommen, habe die Landesregierung eine externe Arbeitsgruppe aus im kommunalen Bereich erfahrenen Verwaltungsfachleuten gebildet, an deren Vorschlägen habe sie sich bei der Festlegung der Kreissitze orientiert. Als Kreisstadt werde die Stadt Naumburg benannt. Zwar habe Zeitz mehr Einwohner als Naumburg. Naumburg habe jedoch die herausgehobene zentral-örtliche Funktion. Daher gäben in diesem Fall die zentrale Lage und gute Erreichbarkeit im Landkreis den Ausschlag für eine Kreisstadt Naumburg. Zudem werde damit eine schon erkennbare Aufgabenverteilung zwischen den Städten Naumburg und Zeitz gefördert.

{RN:32}
Mit Beschluss vom 26.10.1992 hob der Kreistag des Beschwerdeführers seinen Beschluss vom 15.6.1992, nach dem man sich für die Bildung des Burgenlandkreises ausgesprochen hatte, auf und sprach sich in seiner Stellungnahme vom 11.12.1992 gegenüber dem Ministerium des Innern gegen den Burgenlandkreis und für die Bildung eines neuen "Saale-Elster-Kreises", bestehend aus den bisherigen Kreisen Hohenmölsen, Weißenfels und Zeitz aus. In der Stellungnahme wird u. a. ausgeführt, dass es für den Beschwerdeführer von Anfang an unumstritten gewesen sei, dass der bestehende Landkreis Zeitz mit seiner inneren Struktur nicht in der Lage sei, die an ihn gestellten Anforderungen der Zukunft allein zu erfüllen, sondern dass es sinnvoll sei, in Anbetracht der Erfahrungen aus den Altbundesländern und dem Interesse einer effektiveren Verwaltungsarbeit sowie einer wirksameren Gesamtentwicklung den Landkreis zu vergrößern. Der Saale-Elster-Kreis mit rd. 160.000 Einwohnern bilde einen Kreis, der wirtschaftlich wettbewerbsfähig sei, den hoheitlichen Anforderungen gerecht werde und auch den Leitbildvorstellungen des Innenministeriums entspräche. Der entstehende Landkreis vereine damit in sich alle Voraussetzungen, Möglichkeiten und Chancen zum Aufbau einer starken kommunalen Selbstverwaltung. Er gewährleiste gleichzeitig Bürgernähe und hohe Überschaubarkeit, was die Grundlage für eine bedeutende Akzeptanz dieses Kreises bei den Bürgern sein werde und geeignet dafür sei, schnell ein entsprechendes Zusammengehörigkeitsgefühl wachsen zu lassen.

{RN:33}
Bei der Kreisneugliederung sei die Entscheidung für den künftigen Sitz der Kreisverwaltung von großer kommunalpolitischer Bedeutung, da der Zuschnitt der neu zu bildenden Kreise und die Bestimmung des Kreissitzes unmittelbar voneinander abhängig seien. Daher sei der Sitz der Kreisverwaltung in Zeitz für den Beschwerdeführer von besonderer Bedeutung. Die Stadt sei erstmalig im Jahre 967 urkundlich erwähnt, und der Kreis Zeitz als eigenständiger Kreis bestehe seit 1815, wobei die Stadt seit jeher politischer, wirtschaftlicher und kultureller Mittelpunkt des Landkreises gewesen sei. Die Stadt verfüge auch über alle notwendigen Einrichtungen, um die Kreisverwaltung aufzunehmen. Neubauten bzw. Rekonstruktionen würden entfallen.

{RN:34}
Auf der Grundlage des Referentenentwurfs und der Anhörungsergebnisse erarbeitete das Ministerium den Regierungsentwurf - RegVorl - vom 4.2.1993, der dem Landtag als Gesetzentwurf (LT-Drs. 1/2285) zugeleitet wurde. Die allgemeine Begründung ist weitgehend übernommen (vgl. RegVorl, S. 64 ff); bei den Einzelzuordnungen sind die wesentlichen Ergebnisse der Stellungnahmen zum Referentenentwurf mitgeteilt.

{RN:35}
Nach der ersten Lesung überwies der Landtag am 11.2.1993 den Entwurf federführend dem Ausschuss für Inneres sowie mitberatend den Ausschüssen für Finanzen und für Raumordnung (LT-StenBer 1/44, TOP 9).

{RN:36}
Der Ausschuss für Inneres hörte die Kommunen, für die sich keine Zusammenschlüsse auf freiwilliger Grundlage ergeben hatten, in zwei Sitzungen an (61. Sitzung am 20.4.1993 in Magdeburg, 62. Sitzung am 21.4. 1993 in Halle).

{RN:37}
Für den Landkreis Nebra erklärte der Landrat, dass man mit dem Gesetzentwurf durchaus leben könne, wenn nicht die Stadt Zeitz zum Kreissitz des neuen Landkreises werde.

{RN:38}
Der Landrat des Landkreises Naumburg sprach sich ebenfalls für den Gesetzentwurf aus.

{RN:39}
Der Vertreter des Beschwerdeführers erklärte einleitend, dass es hinsichtlich des Kreisbeschlusses zwar eine Kehrtwendung gegeben habe - gemeint ist die Beschlussfassung zunächst für den Burgenkreis und dann für den Saale-Elster-Kreis -, dass aber der Landkreis Zeitz ganz deutlich dokumentiere, dass man mit dem jetzt im Gesetzentwurf vorliegenden Kreis, also Naumburg und Nebra "zusammenarbeiten könne und möchte". Entscheidend für den Beschwerdeführer sei, dass die Stadt Zeitz Kreissitz werde.

{RN:40}
Auf die Frage des Abgeordneten Dr. Funda, ob es noch vorstellbar sei, dass es eine andere Kombination geben könne als die bisher angedachte, also eine Eigenständigkeit oder die Vorstellung des Zusammengehens von Weißenfels, Hohenmölsen und Zeitz, antwortete der Vertreter des Beschwerdeführers lediglich zur letzten Teilfrage dahingehend, dass Weißenfels aus Angst, den Kreissitz bei einem solchen Zusammengehen zu verlieren, sich zurückgezogen habe, so dass "das dann auseinandergebrochen" sei.

{RN:41}
Am 5.5.1993 (63. Sitzung) begann der Ausschuss für Inneres mit den Einzelberatungen und entschloss sich, die Leitbildvorstellungen des Gesetzentwurfs zu übernehmen, ohne ein eigenes Leitbild zu entwickeln (Niederschrift über die 63. Sitzung, S. 3).

{RN:42}
In der sich anschließenden Beratung zu § 1 des Gesetzentwurfs ergab sich eine Grundsatzdiskussion, anhand welcher Kriterien die Entscheidung über den Kreissitz getroffen werden sollte. Der Abgeordnete Engel stellte fest, dass die Bestimmung des Kreissitzes nach unterschiedlichen Maßstäben erfolge und verwies dabei insbesondere auf die Entscheidung zugunsten Naumburgs. Staatssekretär Dr. Mahn vom Ministerium des Innern legte dar, man habe durchgehend die Größe als ausschlaggebenden Faktor genommen, sei davon aber im Falle Naumburg/Zeitz wegen der höheren zentral-örtlichen Bedeutung und der zentralen Lage Naumburgs abgewichen.

{RN:43}
Der Innenausschuss beschloss, dem Landtag zu empfehlen,
{LS:}
{L:einen neuen Landkreis "Burgenland", bestehend aus den Kreisen Nebra, Naumburg und Zeitz zu bilden und}
{L:stimmte mit 6 : 5 : 2 mehrheitlich dafür, Zeitz zum Kreissitz zu bestimmen
und gab erneut Gelegenheit zur Stellungnahme.}
{LE:}

{RN:44}
Der Landrat des Beschwerdeführers begrüßte in seiner Stellungnahme vom 18.5.1993 das Votum des Innenausschusses.

{RN:45}
Der Kreistag des Landkreises Zeitz wandte sich aufgrund eines entsprechenden Beschlusses in der Kreistagssondersitzung vom 24.5 1993 mit einem offenen Brief an die Landtagsabgeordneten und an die Abgeordneten des Kreistages des Landkreises Nebra. Darin erklärten die Kreistagsmitglieder des Landkreises Zeitz ihre Bereitschaft für den Fall einer Landtagsentscheidung zugunsten eines Kreissitzes Zeitz, in Nebra eine Nebenstelle einzurichten, in der alle publikumsintensiven Ämter der Kreisverwaltung - wie das Straßenverkehrsamt, das Jugendamt und das Sozialamt - untergebracht würden. Auch zentrale Verwaltungsstellen der Kreisverwaltung könnten in Nebra untergebracht werden. Die Randlage von Nebra könne hierdurch nach Auffassung der Kreistagsmitglieder des Landkreises Zeitz zu einem Großteil ausgeglichen werden.

{RN:46}
In seiner 64. Sitzung am 26.5.1993 setzte der Ausschuss die Einzelberatungen fort.
Die Ergebnisse der Beratungen leitete der Ausschuss für Inneres als Beschluss-Empfehlung vom 27.5.1993 (LT-Drs. 1/2660) dem Landtag zu.

{RN:47}
Der Ausschuss für Inneres legte dem Landtag zur Beratung in zweiter Lesung einen geänderten Gesetzentwurf vor, der zwar ebenso wie der Gesetzentwurf der Landesregierung die Bildung eines neuen Burgenlandkreises aus Naumburg, Nebra und Zeitz beinhaltete. Im Unterschied zur Regierungsvorlage war aber vorgesehen, die Stadt Zeitz zum Sitz des neuen Landkreises zu bestimmen.

{RN:48}
Grundlage der zweiten Lesung am 3.6.1993 im Plenum (LT-StenBer 1/48, TOP 1) waren neben dem Gesetzentwurf (LT-Drs. 1/2285) und der Empfehlung des Ausschusses für Inneres (LT-Drs. 1/2660) mehrere Anträge aus der Mitte des Parlaments (LT-Drs. 1/2684, 2689 bis 2698, 2704) sowie zwei Entschließungsanträge (LT-Drs. 1/2699, 2700).

{RN:49}
In LT-Drs.. 1/2697 wurde der Antrag gestellt, die Landkreise Naumburg und Nebra zu einem neuen Burgenlandkreis und die Landkreise Hohenmölsen, Weißenfels und Zeitz mit dem Kreissitz in Zeitz zusammenzufassen.
Dieser Antrag wurde abgelehnt. Mit LT-Drs.. 1/2684 wurde beantragt, abweichend vom Vorschlag des Ausschusses für Inneres Naumburg zum Kreissitz des Burgenlandkreises zu bestimmen. Nach eingehender Diskussion wurde dieser Antrag mit 50 : 20 : 21 angenommen.

{RN:50}
Eine Initiative, das inzwischen verkündete Gesetz - für den Raum Oebisfelde - zu ändern, hatte keinen Erfolg (vgl. LT-Drs. 1/3014, 3020 vom 23./28.9.1993 [Anträge]; LT-Drs. 1/3141 vom 3.11.1993 [Empfehlung des Innenausschusses]; LT-StenBer 1/52 und 1/54 [Sitzungen des Plenums vom 7.10./ 11.11.1993]).

{RN:51}
Im Anschluss an die Landtagsentscheidung fand im Landkreis Zeitz eine Unterschriftenaktion statt. Den Unterschriftenlisten war folgender Aufruf vorangestellt:

"Für einen eigenen Landkreis Zeitz.
Bürgerinnen und Bürger

Der Landtag hat mit Gesetz zur Kreisreform eine
Entscheidung gegen unseren Kreis getroffen. Zeigen
Sie durch Ihre Unterschrift, dass wir auch künftig einen
eigenen Kreis Zeitz haben wollen."

{RN:52}
30.000 Bürgerinnen und Bürger haben sich mit ihrer Unterschrift dem Aufruf angeschlossen.

{RN:53}
3.-->Mit seiner Verfassungsbeschwerde vom 30.12.1993 rügt der Beschwerdeführer die Verletzung von Art. 2 Abs. 3, 87 und 90 der Landesverfassung des Landes Sachsen-Anhalt.

{RN:54}
Er beantragt,
§ 15 LSA-KrsGebRefG für verfassungswidrig und nichtig zu erklären.

{RN:55}
Dazu macht er geltend:

{RN:56}
Die verfassungsrechtlichen Anhörungsrechte seien verletzt.
Es fehle schon an dem durch Art. 90 Satz 2 der Landesverfassung geforderten Landesgesetz über das Anhörungsverfahren. Auf die Bestimmungen der (DDR-) Kommunalverfassung könne nicht zurückgegriffen werden. Die Bestimmungen der Gemeinde- und Kreisordnung von Sachsen-Anhalt seien für die Kreisgebietsreform noch nicht einschlägig gewesen.

{RN:57}
Die gesetzlichen Regelungen seien zudem unvollständig, weil sie für Kreisreformen nicht - wie bei Änderungen von Gemeindegrenzen - die unmittelbare Beteiligung der Bürger vorsähen. Das verlange aber Art. 90 S. 2 der Landesverfassung; denn die Bestimmung behandele Gemeinden und Landkreise gleich, wie sich auch aus der Entstehungsgeschichte ergebe. Deshalb müssten auch für die Bürger bei Gemeinde- und Kreisreformen die gleichen Rechte gelten.

{RN:58}
Die von Verfassungs wegen geforderte Anhörung sei aber auch in der Sache nicht geleistet worden. Es genüge nicht, nur allgemeine Erwägungen für die Umgliederungen zu unterbreiten. Die betroffenen Gemeinden und Kreise hätten vielmehr, um sachgerecht Stellung nehmen zu können, die einzelnen Umstände kennen müssen, die zu den Erwägungen geführt hätten. Entsprechend aufbereitetes Daten- und Argumentationsmaterial - insbesondere zur Wirtschaft und zu Pendlerbewegungen - sei aber nicht vorhanden gewesen, wie die Landesregierung selbst einräume.

{RN:59}
Die Grundlagen seien nicht ausreichend ermittelt; man sei bei dieser Kreisreform "großzügiger" vorgegangen als in den "alten" Bundesländern.

{RN:60}
Aufgrund des Termindrucks seien seine Stellungnahmen im Gesetzgebungsverfahren nur mehr oder weniger kurz behandelt worden. Eine intensive Sachdiskussion habe nicht stattgefunden. Das Verfahren sei durch besondere Hektik charakterisiert. Eine intensive Befassung und wohl abgewogene Entscheidung der Landtagsabgeordneten sei in solch kurzer Zeit nicht möglich.

{RN:61}
Der Beschwerdeführer rügt weiter, dass ihm die Gründe für den Änderungsantrag in der LT-Drs. 1/2684 nicht mitgeteilt worden seien.

{RN:62}
Das Gesetz zur kommunalen Gebietsreform sei im Hinblick auf die Zuordnung des Beschwerdeführers zum neuen Burgenlandkreis als auch hinsichtlich der Bestimmung der Stadt Naumburg zum Kreissitz
{LS:}
{L:nicht geeignet,}
{L:nicht erforderlich und}
{L:nicht verhältnismäßig.}
{LE:}

{RN:63}
Der Gesetzgeber sei bei seinen Kreisneugliederungsentscheidungen von einer Richtgröße zwischen 100.000 und 120.000 Einwohnern ausgegangen. In Sonderfällen sei dieser Richtwert deutlich unterschritten worden und liege in drei neu gebildeten Landkreisen sogar unter 80.000 Einwohnern. Nach dem Burgenlandkreis, der mit 161.357 Einwohnern als einziger die 160.000 Einwohnermarke überschreite, folgten der Landkreis Östliche Altmark mit 158.672, der Landkreis Merseburg/Querfurt mit 145.924, der Landkreis Wittenberg mit 140.407, der Landkreis Bitterfeld mit 127.108 und der Landkreis Mansfelder Land mit 123.111 Einwohnern. Die übrigen neu gebildeten Landkreise lägen zumeist erheblich unter dem Richtwert von 120.000 Einwohnern.

{RN:64}
Der Beschwerdeführer hält die Bildung des Landkreises Burgenland auch deshalb nicht für erforderlich, da eindeutig bessere Alternativen bestünden, die u. a. auch in der Selbständigkeit des Landkreises Zeitz läge. Zwar läge der Landkreis Zeitz dann unter den Leitbildvorstellungen von mindestens 80.000 Einwohnern. Der Gesetzgeber habe dies jedoch auch bei den Landkreisen Saalkreis mit 66.000, Sangerhausen mit 77.800 Einwohnern und Köthen mit 77.200 Einwohnern zugelassen, sich aber im Falle Zeitz mit einer solchen Alternative nicht befasst, obwohl sie angesichts der Meinungsverschiedenheiten der am Zusammenschluss zum Burgenlandkreis beteiligten Landkreise sich aufgedrängt habe. Auch ein Zusammenschluss aus den bisherigen Landkreisen Hohenmölsen, Weißenfels und Zeitz hätten gegenüber der gesetzlichen Lösung noch deutliche Vorteile, insbesondere dass damit den zwischen den drei beteiligten Landkreisen geführten Verhandlungen Rechnung getragen würde.

Der Burgenlandkreis überschreite den vom Gesetzgeber sonst angelegten Richtwert von 100.000 bis 120.000 Einwohnern so erheblich, dass die Neugliederungslösung nicht mehr systemgerecht sei. Der Systembruch hätte, wenn man ihn nicht überhaupt für unzulässig halte, durch besonders gewichtige Gründe legitimiert werden müssen. Solche Gründe seien aber weder vorgetragen noch ersichtlich. Hinzu käme, dass der Burgenlandkreis mit einer sehr großen Flächenausdehnung von ca. 90 km in Nord/West - Süd/Ostrichtung habe. Ein solcher Kreiszuschnitt sei außerordentlich ungünstig und führe dazu, dass recht weite Wege entstünden, wenn man den Kreis in seiner Längsausdehnung durchqueren wolle.

{RN:65}
Auch die Entscheidung zugunsten der Stadt Naumburg als Sitz des Burgenlandkreises sei nicht geeignet, den vom Gesetzgeber selbst gesetzten Neugliederungskriterien und Grundsätzen zu entsprechen. Die Hauptkriterien, die Größe und Wirtschaftlichkeit einer Stadt einerseits und ihre zentral-örtliche Funktion andererseits sprächen nicht für die Stadt Naumburg, sondern für die Stadt Zeitz als Sitz des neuen Burgenlandkreises. Mit 46.423 Einwohnern sei die Stadt Zeitz deutlich größer als Naumburg mit 34.717 Einwohnern. Auch bei einem Vergleich der im Umkreis von 5, 10, 15, 20 und 25 Kilometern um die beiden Städte wohnenden Einwohner schneide Zeitz jeweils deutlich besser als Naumburg ab.

{RN:66}
Im Einzugsbereich von Zeitz wohnten deutlich mehr Einwohner als im jeweiligen Einzugsbereich von Naumburg, so dass Zeitz aus dieser Sicht zentraler als Naumburg läge, selbst wenn es nicht im geographischen Mittelpunkt des neuen Landkreises liege.
Auch die Ausweisung von Naumburg als Mittelzentrum mit Teilfunktionen eines Oberzentrums im Vorschaltgesetz zur Raumordnung und Landesentwicklung rechtfertige eine Entscheidung zugunsten von Naumburg nicht. Die Ausweisung von Naumburg sei im Hinblick auf die größere Einwohner- und Wirtschaftsbasis der Stadt Zeitz nicht nachvollziehbar und ohne die Beteiligung der Stadt Zeitz erfolgt. Zudem habe Naumburg durch die Ansiedlung verschiedener Behörden und Institutionen - wie des Oberlandesgerichts und des Arbeitsamtes - bereits eine ausreichende Förderung erfahren, die eine weitere Aufwertung durch die Bestimmung als Kreissitz nicht erfordere. Zeitz verfüge darüber hinaus in verschiedenen Bereichen über oberzentrale Funktionen, denen durch eine entsprechende Kreissitzentscheidung Rechnung getragen werden könne.

{RN:67}
Für die Bevölkerung aus den Bereichen Nebra könne bei einem Kreissitz in Zeitz ein ausreichender Ausgleich durch eine Nebenstelle des Kreises geschaffen werden, in der alle publikumsintensiven Verwaltungseinrichtungen des Landkreises angeboten werden könnten.

{RN:68}
Schließlich spräche auch der Kostenfaktor für Zeitz. Hier stünden ausreichend Gebäude zur Verfügung, in denen sämtliche Bediensteten der neuen Kreisverwaltung untergebracht werden könnten. Die baulich erforderlichen Maßnahmen hielten sich in engen Grenzen, während in Naumburg ein Kostenaufwand in zweistelliger Millionenhöhe erforderlich sei.

{RN:69}
Auch die Tatsache, dass Zeitz ein historisch gewachsener Kreissitz sei, spräche für diese Stadt. Die Stadt sei seit jeher politischer und wirtschaftlicher und kultureller Mittelpunkt des Landkreises. Von Zeitz gehe auch eine entsprechende Identifikationswirkung in das Umland hinein aus.

{RN:70}
4.
4.1-->Die Landesregierung von Sachsen-Anhalt hat sich wie folgt geäußert:
Sie ist der Auffassung, dass das erforderliche Anhörverfahren rechtsfehlerfrei sei. Der Gesetzgebungsauftrag in Artikel 90 Satz 2 LSA-Verf sei erfüllt. § 79 DDR-KommVfG stelle die verfahrensrechtliche Grundlage für die Anhörung dar.

{RN:71}
Die Bildung des Burgenlandkreises unter Einbeziehung des Landkreises Zeitz entspreche dem Gemeinwohl. Die Maßnahme sei zur Erreichung des Reformziels auch erforderlich und verhältnismäßig. Ein Beibehalten des Landkreises Zeitz sei nicht leitbildgerecht, da er mit seinen rd. 76.000 Einwohnern noch unterhalb der nur ausnahmsweise zulässigen unteren Einwohnergrenze liege. Es werde auch vermieden, dass ein von der Einwohnerzahl her nicht leitbildgerechter Landkreis Naumburg-Nebra mit 82.000 Einwohnern geschaffen werde. Demgegenüber sei der Burgenlandkreis mit seinen rd. 160.000 Einwohnern gut geeignet, das Reformziel: Stärkung der Verwaltungs-, Veranstaltungs- und Finanzkraft zu erreichen. Im übrigen werde der Burgenlandkreis von den Kreisen Nebra und Naumburg akzeptiert, und in Wirklichkeit habe der Beschwerdeführer auch keine Einwände, wenn die Kreissitzfrage zugunsten der Stadt Zeitz entschieden würde. Eine Alternative zum Burgenlandkreis habe sich nicht gestellt, da der Landkreis Weißenfels sich stets geweigert habe, zusammen mit Hohenmölsen und Zeitz einen Landkreis zu bilden.

{RN:72}
Die Entscheidung zugunsten Naumburgs als Kreissitz sei sachgerecht, da die unbestrittene zentrale Lage und gute Erreichbarkeit von Naumburg ausschlaggebend sei.

{RN:73}
4.2-->Der Landtag von Sachsen-Anhalt hat sich wie folgt geäußert:

{RN:74}
Für die Durchführung der Kreisgebietsreform sei maßgeblich das Prinzip der Freiwilligkeit gewesen und vom Ausschuss für Inneres auch für die Gestaltung und den Ablauf seiner Beratungen dieses Gesetzes herangezogen worden. In allen Fällen, in denen sich eine Übereinstimmung zwischen dem Willen der Betroffenen und den von der Landesregierung im Gesetzentwurf vorgeschlagenen Entscheidungen nicht eindeutig hätte feststellen lassen, habe der Ausschuss eine nochmalige Anhörung für geboten erachtet und auch durchgeführt. Gegenstand der Anhörung des Beschwerdeführers sei allein die Frage des Kreissitzes gewesen, denn die Entscheidung der Landesregierung, die drei beteiligten Landkreise zu fusionieren, seien zum damaligen Zeitpunkt von keiner Seite mehr ernsthaft in Zweifel gezogen worden. Die Kreissitzfrage habe in der Debatte breiten Raum eingenommen. In der Diskussion seien eine Vielzahl von Argumenten zum Pro und Kontra Zeitz bzw. Naumburg vorgetragen worden. Angesichts dieser Sachlage könne keine Rede davon sein, das Parlament habe mit seiner letzten Entscheidung zugunsten von Naumburg eine willkürliche, sachlich nicht fundierte Entscheidung getroffen. Wie immer man die einzelnen Argumente auch gewichten bzw. bewerten möge, unbestreitbar sei, dass es gute Gründe "aus der Natur der Sache" sowohl für eine Entscheidung zugunsten als auch gegen Naumburg bzw. sowohl zugunsten als auch gegen Zeitz gegeben habe.

{RN:75}
Wenn der Landtag angesichts dieser Sachlage nach einer ausführlichen und gründlichen Diskussion letzten Endes wieder zu der schon im Regierungsentwurf präferierten Konstellation zurückgekehrt sei und damit gegen Zeitz votiert habe, dann sei diese Entscheidung eben nicht blanker Dezisionismus, sondern vielmehr Ausdruck eines bestimmten, sachlich fundierten und dabei parteiübergreifenden politischen Gestaltungswillens.

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Entscheidungsgründe:

{RN:76}
1.-->Die Verfassungsbeschwerde ist teilweise zulässig.
Das Landesverfassungsgericht ist zur Entscheidung über die kommunale Verfassungsbeschwerde berufen. Der Antrag ist im übrigen nur zulässig, soweit die Gebietsänderung betroffen ist.

{RN:77}
1.1-->Soweit eine Verletzung der durch Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 LSA-Verf garantierten Selbstverwaltungsrechte behauptet wird, handelt es sich um eine sog. "kommunale Verfassungsbeschwerde" i. S. des Art. 75 Nr. 7 LSA-Verf und der §§ 2 Nr. 8, 51 des Gesetzes über das Landesverfassungsgericht (Landesverfassungsgerichtsgesetz) - LSA-VerfGG - vom 23.8.1993 (LSA-GVBl., S. 441); diese Bestimmungen gestatten den Kommunen - das sind nach Art. 87 Abs. 1 LSA-Verf Gemeinden und Landkreise -, gegen Eingriffe durch ein Landesgesetz das Landesverfassungsgericht anzurufen.

{RN:78}
Diese landesrechtliche Verfassungsbeschwerde ist nicht durch die bundesrechtliche Rüge ausgeschlossen, Art. 28 Abs. 2 des Grundgesetzes - GG - sei verletzt (vgl. Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG); denn das Bundesverfassungsgericht kann gegen Landesgesetze "subsidiär" nur dann angerufen werden, wenn und soweit keine Verfassungsbeschwerde zu einem Landesverfassungsgericht erhoben werden kann (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG).

{RN:79}
Art. 28 Abs. 2 GG verdrängt auch in der Sache die Garantien aus Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 LSA-Verf nicht über Art. 31 GG; denn das Bundesrecht enthält nur die Mindestgarantie kommunaler Selbstverwaltung und schließt inhaltsgleiches oder weitergehendes Landesverfassungsrecht nicht aus (allg. Ansicht; vgl. etwa: Maunz in Maunz / Dürig, GG, Art. 28 RdNr. 72; BVerfG, Beschl. v. 29.1.1974 - 2 BvN 1/69 -, BVerfGE 36, 342 [360 ff <363 ff>]). Die Selbstverwaltungsgarantien des Grundgesetzes und einer Landesverfassung gelten in diesem Rahmen nebeneinander; die durch die Rechtsordnung des Landes begründeten Selbstverwaltungsrechte werden vom Bund vorausgesetzt, anerkannt und garantiert (Hoppe, Die kommunale Verfassungsbeschwerde vor den Landesverfassungsgerichten, in Starck / Stern <Herausgeber>, Landesverfassungsgerichtsbarkeit, Teilband II, S. 260 [285], m. w. Nachw.; s. auch Schrapper, Kommunale Selbstverwaltungsgarantie und staatliches Genehmigungsrecht, in Kommunalwissenschaftliche Forschung und Kommunale Praxis, Band 3, S. 88, m. w. Nachw.). Art. 28 Abs. 2 GG enthält damit auch einen Verfassungsauftrag an die Länder, innerhalb ihrer staatlichen Organisation die kommunale Selbstverwaltung zu wahren (NdsStGH, Zwischen-Urt. v. 15.2.1973 - StGH 2, 3/72 -, NdsStGHE 1, 163 [168] = OVGE 29, 496 [498]; Stern in Bonner Kommentar , GG, Art. 28 [Zweitbearbeitung], RdNrn. 178 ff; Gönnenwein, Gemeinderecht, 1963, S. 43).

{RN:80}
Der Weg zum Landesverfassungsgericht ist schließlich nicht deshalb unzulässig, weil das Verfahrensrecht des Art. 75 Nr. 7 LSA-Verf (und ihm folgend §§ 2 Nr. 8 und 51 LSA-VerfGG) nur die Garantien aus Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 LSA-Verf erwähnt, Art. 90 LSA-Verf aber spezielle Bestimmungen gerade für die Gebietsänderungen enthält; denn die durch Art. 90 LSA-Verf hervorgehobenen Regelungen sind zugleich Inhalt der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf.

{RN:81}
Nach allgemeiner Auffassung wird danach nicht nur verlangt, dass es Kommunen überhaupt im Staatsaufbau des Landes gibt, sondern der einzelnen Kommune ist auch garantiert, dass ihr Gebietsbestand nur nach vorheriger Anhörung und ausschließlich aus Gründen des Gemeinwohls verändert und dass sie nur in diesem Rahmen aufgelöst werden darf (BVerfG, Beschl. v. 27.11.1978 - 2 BvR 165/75 -, BVerfGE 50, 50 [50 f]; Beschl. v. 12.5.1992 - 2 BvR 470, 650, 707/90 -, BVerfGE 86, 90 [107]; StGH BW, Urt. v. 14.2.1975 - GeschRegNr. 11/74 -, ESVGH 25, 1 [10, 25] = NJW 1975, 1205 ff; NdsStGH, Urt. v. 14.2.1979 - StGH 2/77 - NdsStGHE 2, 1 [145] = OVGE 33, 497 [498]; VfGH NW, Urt. v. 4.8.1972 - VfGH 9/71 -, OVGE 28, 291 [292]; VfGH RP, Urt. v. 17.4.1969 -, VGH 2/69 -, DVBl 1969, 799 [800 f]; Urt. v. 5.5.1969 - VGH 36/69 -, DVBl 1970, 780; Urt. v. 22.12.1969 - VGH 43/69 -, DVBl 1970, 785 [787]; VfGH des Saarlandes, Urt. v. 28.6.1974 - Lv 8/74 -, DVBl 1975, 35; vgl. zu Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf auch: Mahnke, Die Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt, 1993, Art. 2 RdNr. 15; Reich, Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt, 1994, Art. 2 RdNr. 5).

{RN:82}
Wenn Art. 90 LSA-Verf inhaltsgleich diese Begriffe verwendet, stellt er lediglich fest, dass dieses Ergebnis der Rechtsprechung auch Inhalt der landesverfassungsrechtlichen Garantie sein soll. Art. 90 LSA-Verf regelt nicht etwa die Garantien für Gebietsänderungen gesondert, um diese aus der allgemeinen Bestimmung des Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf zu isolieren und Rechtsschutz nach Art. 75 Nr. 7 LSA-Verf auszuschließen.

{RN:83}
Eine solche einschränkende Interpretation fände auch in der Entstehungsgeschichte keine Stütze.

{RN:84}
Die getrennte Regelung der Selbstverwaltungsrechte in Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf (institutionelle Garantie), Art. 87 Abs. 1 bis 4 LSA-Verf (Aufgaben und Aufsicht) und schließlich Art. 90 LSA-Verf (Gebietsänderungen) geht auf den Verfassungsentwurf der SPD-Fraktion vom 26.2.1991 (dort Art. 66 Abs. 3, 68 und 71) zurück. Der Verfassungsausschuss hat in seiner Sitzung vom 12.6.1991 (Niederschrift, S. 16 ff [S. 18]) die gegenüber Art. 66 Abs. 3 Verf-E im Wortlaut geänderte Verfassungsgarantie lediglich in den Eingangsteil übernommen und den heutigen Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf beschlossen, ohne damit inhaltliche Änderungen zu verbinden. Art. 74 Nr. 7 Verf-E hatte die kommunale Verfassungsbeschwerde "wegen Verletzung des Rechts auf Selbstverwaltung nach Art. 68 bis 71" unter Einschluss der Bestimmung über die Gebietsänderung vorgesehen.

{RN:85}
Schließlich ist § 51 Abs. 3 LSA-VerfGG zu entnehmen, dass der Landesgesetzgeber ganz selbstverständlich davon ausgeht, Gebietsänderungsgesetze könnten Gegenstand einer kommunalen Verfassungsbeschwerde sein.

{RN:86}
1.2-->Soweit sich die Verfassungsbeschwerde gegen § 15 Abs. 3 LSA-KrsGebRefG richtet, ist sie unzulässig, weil die Stadt Naumburg erst mit Inkrafttreten des Gesetzes zum 1.7.1994 Kreissitz des Burgenlandkreises wird, der bisherige Landkreis Zeitz jedoch mit Ablauf des 30.6.1994 aufgelöst wird, so dass sein Recht auf kommunale Selbstverwaltung hierdurch nicht mehr betroffen sein kann.

{RN:87}
Die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung beinhaltet nicht das Recht des Beschwerdeführers mitzubestimmen, welche Stadt Kreisstadt des Burgenlandkreises wird (st. Rspr.: BayVfGH, Entscheidg. v. 23.1. 1976, Vf. 15-VII-73, BayVfGH n. F. 29, 1; NdsStGH, NdsStGHE 2, 1 [209 f] = OVGE 33, 497 [505, 507 f]; VfGH NW, Urt. v. 6.12.1975 - VfGH 45/74 -, OVGE 31, 296; VfGH RP, Urt. v. 16.4.1969 - VGH 29/69 -, UA S. 44 f.; Pappermann DÖV 1980, 353 [355]). Die kommunale Selbstverwaltung des Beschwerdeführers endet mit seiner Auflösung.

{RN:88}
Da die Landkreise auch untere staatliche Verwaltungsbehörden sind (§ 71 Abs. 3 S. 2 DDR-KommVfG und nach §§ 1 Abs. 2 S. 2, 5 Abs. 1 S. 2 LSA-LKO, die ebenfalls am 1.7.1994 in Kraft tritt, bleiben), kann das Land aus seiner Organisationsgewalt heraus den Sitz dieser Behörden, und damit den Kreissitz, im Rahmen des kommunalen Gebietsreformgesetzes selbständig regeln. Dies kann nicht mehr in die Organisationsgewalt der aufgelösten und als Rechtspersönlichkeiten untergegangenen Landkreise eingreifen, sondern könnte allenfalls mit der des am 1.7.1994 entstehenden Burgenlandkreises kollidieren.

{RN:89}
Auch daraus, dass der Beschwerdeführer im Rahmen der mit seiner Auflösung verbundenen Gebietsneugliederung auch zur Frage der Bestimmung des Kreissitzes im Burgenlandkreis zu hören war (StGH BW, Urt. v. 8.9.1972 - GeschRegNr. 6/71 -, ESVGH 23, 1), kann nicht der Schluss gezogen werden, die Selbstverwaltungsgarantie wirke auch noch über den Zeitpunkt des Erlöschens eines Landkreises hinaus und räume ihm das Recht ein, zumindest die durch den Neugliederungsgesetzgeber getroffene Entscheidung verfassungsgerichtlich überprüfen zu lassen. Die Anhörung dient allein der Unterrichtung des Gesetzgebers und bereitet dessen Entscheidung vor. Durch die Anhörung soll verhindert werden, dass die in ihrem Eigenwert anerkannten Kommunen zum Objekt bloßer Fremdbestimmung werden und dass der Gesetzgeber die Auffassung der betroffenen Gebietskörperschaften zur beabsichtigten Neugliederung kennt und in seinen Entscheidungsprozeß mit aufnehmen kann (BayVfGH, Entscheidg. v. 20.4.1978 - Vf. 6-VII-78 -, BayVfGH n. F. 31, 99 [129]; StGH BW, ESVGH 25, 1 [25]).

{RN:90}
Der Beschwerdeführer hat keine über seine Auflösung hinausgehende "Schutzpflicht" für die Kommunen, die ihm bisher angehören und die von den tatsächlichen Auswirkungen der Kreissitzverlegung für den Burgenlandkreis betroffen sein werden. Der Beschwerdeführer kann mit der Verfassungsbeschwerde nur die Verletzung eigener Rechte rügen (VfGH RP, Urt. v. 5.5.1969 - VGH 3/69 -, DVBl. 1970, 779 [780]).

{RN:91}
1.3-->Die Anrufung des Landesverfassungsgerichts durch den Beschwerdeführer stellt keine unzulässige Rechtsausübung dar. Die kommunale Verfassungsbeschwerde nach Art. 75 Nr. 7 Verf-LSA setzt voraus, dass die antragstellende Körperschaft in ihren Rechten beeinträchtigt ist. Für die Verfassungsbeschwerde ist daher ein besonderes Rechtsschutzinteresse darzulegen (VfGH RP, DVBl. 1970, 785 [786]). Dieses kann unter dem Gesichtspunkt des treuwidrigen widersprüchlichen Verhaltens gegen den Grundsatz von Treu und Glauben (§ 242 BGB) entfallen. Der Geltungsbereich dieses Grundsatzes ist nicht etwa auf das bürgerliche Recht beschränkt, sondern prägt vielmehr die gesamte Rechtsordnung und damit das öffentliche Recht einschließlich des Verfassungsrechts (st. Rspr., so schon BVerfG, Urt. v. 26.2.1954 - 1 BvR 371/52 -, BVerfGE 3, 288 [324]).

{RN:92}
Mit Treu und Glauben ist es nicht vereinbar, dass jemand im Widerspruch zu seinem früheren Verhalten ein Recht ausübt, wenn dieses Verhalten bei einem anderen Beteiligten ein bestimmtes Vertrauen hervorgerufen hat. Im Rahmen eines zweiseitigen Rechtsverhältnisses ist dies der andere von dem Rechtsverhältnis Betroffene. Dagegen ist das Verhalten des Rechtsinhabers gegenüber Dritten, die an diesem Rechtsverhältnis nicht beteiligt sind, grundsätzlich unerheblich. Für die Verfassungsbeschwerde, die ein Gesetz zum Gegenstand hat, bedeutet dies, dass allein abzustellen ist auf das Verhalten gegenüber dem Landtag. Daher kann ein gegenüber dem Landtag gezeigtes Verhalten einer antragstellenden kommunalen Selbstverwaltungskörperschaft geeignet sein, die Anrufung des Landesverfassungsgerichts wegen der Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes als unzulässige Rechtsausübung erscheinen zu lassen (VfGH RP, DVBl 1970, 785 [786]).

{RN:93}
Im vorliegenden Fall stellt jedoch der Antrag des Beschwerdeführers keine solche unzulässige Rechtsausübung dar. Zwar hat er in seiner Anhörung und Stellungnahme gegenüber dem Landtag zugestimmt, zusammen mit den Landkreisen Nebra und Naumburg den neuen Landkreis Burgenland zu bilden. Dieses Einverständnis zur Auflösung stand aber erkennbar stets im Zusammenhang damit, dass die Stadt Zeitz zum Kreissitz bestimmt werden würde. Der Gesetzgeber konnte also nicht davon ausgehen, der Landkreis Zeitz werde seiner Eingliederung in den Burgenlandkreis auch dann zustimmen, wenn Naumburg zum Kreissitz bestimmt werden würde.

{RN:94}
1.4-->Die Beschwerde ist auch fristgerecht gemäß §§ 48, 50 Abs. 2 LSA-VerfGG sowie formgerecht nach §§ 49, 50 Abs. 2 LSA-VerfGG erhoben.

{RN:95}
2.-->Die Verfassungsbeschwerde ist - soweit sie zulässig ist - unbegründet.
Nach § 51 LSA-VerfGG hat das Landesverfassungsgericht zu prüfen, ob das Kreisgebietsreformgesetz, soweit es den Beschwerdeführer betrifft, mit Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 LSA-Verf vereinbar ist.

{RN:96}
Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf garantiert die Kommunen "institutionell". Die "individuelle" Garantie reicht - wie Art. 90 LSA-Verf hervorhebt (vgl. insoweit auch oben Entscheidungsgründe, Nr. 1.1.) - nur so weit, als Gebietsänderungen durch Gründe des Gemeinwohls (dazu unten 2.2.) gerechtfertigt sein müssen und außerdem voraussetzen, dass die betroffenen Kommunen zuvor angehört worden sind.

{RN:97}
2.1-->Das Recht auf Anhörung ist nicht verletzt.
Dass die betroffenen Kommunen vor einer Gebietsänderung anzuhören sind, gebietet neben der Selbstverwaltungsgarantie auch das Rechtsstaatsprinzip des Art. 2 Abs. 1 LSA-Verf (vgl. zu den entsprechenden Vorschriften der Art. 20, 28 Abs. 1, 2 GG bzw. der Landesverfassungen auch: BVerfGE 50, 50 [51]; BVerfG, Beschl. v. 17.1.1979 - 2 BvR 6/76 -, BVerfGE 50, 195 [202]; StGH BW, Urt. v. 8.9.1972 - GeschRegNr. 6/71 -, ESVGH 23, 1 [18 f]; NdsStGH, NdsStGH 2, 1 [146] = OVGE 33, 497 [498 f]; VfGH NW, Urt. v. 24.4.1970 - VfGH 13/69 -, OVGE 26, 270 [272 f]; BayVfGH, Entschdg. v. 20.4.1978 - Vf. 6-VII-78 -, BayVfGH n. F. Bd. 31, Teil II, S. 99 [129]; VfGH des Saarlandes, DVBl 1975, 35 [36]). Die Verfassung selbst verlangt schon - auch ohne besondere (einfach-)gesetzliche Regelung -, dass der Gesetzgeber dem Anhörgebot nachkommt (BayVfGH, BayVfGH n. F. 31 II 99 [129]; VfGH des Saarlandes, DVBl 1975, 35 [36]). In den meisten Kommunalgesetzen der Länder finden sich - ohne dass spezielle Anhörungsgesetze geschaffen worden wären - Bestimmungen darüber, dass vor einer Neugliederung Anhörungen stattzufinden haben; die Gesetze regeln das Verfahren, soweit die Einwohner anzuhören sind (vgl. Knemeyer, Kommunale Neugliederung vor den Landesverfassungsgerichten, in Starck / Stern <Herausgeber>, Landesverfassungsgerichtsbarkeit, Teil III, S. 146 [158], mit Fußn. 42). Eine derartige Regelung findet sich auch in § 79 Abs. 1 DDR-KommVfG.

{RN:98}
Die nähere Ausgestaltung des Anhörverfahrens ist in der Rechtsprechung der Verfassungsgerichte und Staatsgerichtshöfe entwickelt worden (vgl. etwa: StGH BW, ESVGH 25, 1 [25 f]; NdsStGH, NdsStGHE 2, 1 [148 f] = OVGE 33, 497 [499 f]; BayVfGH, BayVfGH n. F. 31 II 99 [129]; VfGH RP, DVBl 1969, 799 [807]).
Es ist nicht erkennbar, dass der Landesverfassungsgeber in Sachsen-Anhalt über diese Rechtstradition hinaus weitere Anforderungen hat stellen wollen.

{RN:99}
Art. 2 Abs. 3 und Art. 90 S. 2 LSA-Verf verlangen nicht, dass der Gesetzgeber generelle Regelungen erlässt, bevor er das Gebiet von Gemeinden oder Landkreisen ändert (2.1.1). Die Verfassung gebietet nicht, die Bürger unmittelbar zu beteiligen, wenn die Grenzen von Landkreisen geändert werden sollen (2.1.2). Das von der Verfassung geforderte Anhörungsverfahren hat der Gesetzgeber der Kreisgebietsreform eingehalten (2.1.3).

{RN:100}
2.1.1-->Aus dem Wortlaut des Art. 90 S. 2 LSA-Verf lässt sich nicht herleiten, dass ein besonderes Gesetz über die Anhörung Voraussetzung für Eingriffe in den Gebietsbestand sein sollte. Das folgt schon daraus, dass die Anhörung nur als ein Gesichtspunkt behandelt ist, den einfach-gesetzliche Ausführungsbestimmungen "näher" regeln können.

{RN:101}
Im übrigen unterscheidet sich dieser zweite Satz deutlich vom ersten desselben Artikels. Art. 90 S. 1 LSA-Verf lässt Eingriffe in den Gebietsbestand von Kommunen gegen deren Willen nur durch ein materielles Gesetz ("Gesetz" oder "aufgrund eines Gesetzes") - als Eingriffsmittel - zu und macht dessen Verfassungsmäßigkeit in der Sache davon abhängig, dass Gründe des Gemeinwohls - als Eingriffsvoraussetzung - vorliegen; Art. 90 S. 2 LSA-Verf hingegen überlässt dem einfachen Gesetzgeber, "das Nähere" zu regeln.

{RN:102}
Art. 90 S. 1 LSA-Verf macht damit das zum Inhalt der Landesverfassung, was Art. 28 Abs. 2 GG bundesrechtlich für Eingriffe bei Gebietsänderungen materiell voraussetzt (ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts; vgl. etwa: BVerfGE 50, 50 [50]; 86, 90 [107], m. w. Nachw.).

{RN:103}
Soweit Art. 90 S. 2 LSA-Verf die Anhörung besonders hervorhebt ("insbesondere"), nimmt das Landesverfassungsrecht auf die verfahrensrechtliche Vorgabe des Bundesrechts für kommunale Gebietsänderungen lediglich Bezug (vgl. etwa: BVerfGE 50, 50 [50]; 86, 90 [107], m. w. Nachw.). Das Grundgesetz verlangt aber nur, dass die betroffene Kommune sachgerecht angehört wird, und nicht etwa auch, dass das hierfür einzuhaltende Verfahren durch ein besonderes Gesetz geregelt ist. Die Anhörungspflicht will zwar verhindern, dass die Kommunen zum Objekt staatlichen Handelns werden (BVerfGE 50, 195 [202]); sie hat aber vorrangig die Funktion, sicherzustellen, dass der Gesetzgeber den für die (materielle) Gemeinwohl-Abwägung maßgeblichen Sachverhalt (verfahrensrechtlich) umfassend ermittelt (BVerfG, Beschl. v. 23.6.1987 - 2 BvR 826/83 -, BVerfGE 76, 107 [122]). Das Bundesverfassungsgericht hat ausdrücklich klargestellt, dass diese verfassungsrechtlich gebotene Anhörungspflicht nicht an bestimmte Formen gebunden ist (BVerfG, Beschl. v. 7.10.1980 - 2 BvR 584, 598, 599, 604/76 -, BVerfGE 56, 298 [321]).

{RN:104}
Dem lässt sich nicht entgegenhalten, eine Landesverfassung dürfe ohne Verstoß gegen Art. 31 GG über das hinausgehen, was Art. 28 Abs. 2 GG nur als Mindeststandard verlangt (allg. Ansicht; vgl. etwa: Maunz in Maunz / Dürig, GG, Art. 28 RdNr. 72; BVerfGE 36, 342 [360 ff <363 ff>]); denn es gibt keinen Anhaltspunkt dafür, dass dies durch Art. 90 S. 2 LSA-Verf hat geschehen sollen.

{RN:105}
So lässt sich insbesondere aus dem Zusammenhang der Bestimmungen über die kommunale Selbstverwaltung (Art. 2 Abs. 3, 87 und 90 LSA-Verf) nicht herleiten, dass Art. 90 S. 2 LSA-Verf ein Verfahrensgesetz zur Anhörung verlangt. Mit Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf übernimmt das Landesrecht die Garantie des Art. 28 Abs. 2 GG. Ob Art. 87 LSA-Verf mit seinen besonderen Regelungen über die Aufgaben der Kommunen einen weiteren Inhalt hat als Art. 28 Abs. 2 GG, ist für die Auslegung des einen anderen Gegenstand betreffenden Art. 90 LSA-Verf ohne Bedeutung.

{RN:106}
Art. 90 LSA-Verf hebt danach nur einen Teilaspekt der durch Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf bereits garantierten Rechte hervor, ohne sie inhaltlich anzureichern.

{RN:107}
Gegen die Annahme, dass Art. 90 LSA-Verf die Garantien des Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf erweitert, spricht nicht zuletzt die Rechtsschutzbestimmung des Art. 75 Nr. 7 LSA-Verf, die allein auf die Verletzung von Rechten aus Art. 2 Abs. 3 oder aus Art. 87 LSA-Verf abstellt und Art. 90 LSA-Verf nicht erwähnt.

{RN:108}
Auch die Materialien zu Art. 90 S. 2 LSA-Verf fordern keine von diesem Ergebnis abweichende Auslegung.

{RN:109}
Der Gesetzesvorbehalt geht auf Art. 71 des SPD-Entwurfs mit der Überschrift "Gebietsänderung und Auflösung von Gemeinden und Landkreisen" (innerhalb des 6. Abschnitts: "Die Verwaltung") zurück. Dessen Absatz 1 enthielt die materielle Gemeinwohlklausel für Gebietsänderungen bei Gemeinden und Landkreisen. Die beiden folgenden Absätze befassten sich mit den Gebietsänderungen für die Gemeinden (Absatz 2) und für die Landkreise (Absatz 3). Für die gemeindliche Gebietsänderung war die Anhörung der Bevölkerung verlangt. Der abschließende Absatz 4 bestimmte dann: "Das Nähere regelt ein Gesetz."

{RN:110}
Art. 90 LSA-Verf enthält bei gleichgebliebener systematischer Einordnung unter "Verwaltung" lediglich eine zusammenfassende Kürzung der ursprünglich in vier Absätzen geregelten Materie. Deutlich wird, dass die "nähere Regelung" insgesamt dem Gesetzgeber überlassen bleiben sollte und dass nicht beabsichtigt war, vor einer Gebietsreform ein eigenständiges, förmliches Gesetz zu verlangen.

{RN:111}
Diese Einschätzung wird bestätigt durch die Äußerung des Abg. Dr. Höppner, des Vorsitzenden des Verfassungsausschusses; danach erschien eine besondere Regelung über die Anhörung deshalb entbehrlich, weil sich die Verpflichtung schon aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ergebe (Niederschrift über die Sitzung vom 17. und 18.7.1991, S. XII/2).

{RN:112}
2.1.2-->Art. 90 S. 2 LSA-Verf verpflichtet den Gesetzgeber bei Änderungen von Kreisgebieten nicht, zusätzlich zu der Anhörung betroffener Gemeinden auch die Meinung der Bürger zu erforschen. Gegenteiliges folgt insbesondere nicht daraus, dass der Wortlaut die Einwohner neben die Kommunen stellt. Die Vorschrift ist vielmehr so zu verstehen, dass der Gesetzgeber abstufen darf, in welchen Fällen er nur die Kommune und in welchen er zusätzlich die Einwohner beteiligt; denn die Verfassung stellt auf die Anhörung der "Betroffenen" ab.

{RN:113}
Die Gebietsänderungen einerseits von Landkreisen und andererseits von Gemeinden wirken sich auf die Kommunen und die Einwohner unterschiedlich stark aus. Unmittelbar betroffen sind bei Eingriffen auf der Gemeindeebene die Gemeinde, um deren Gebiet es sich handelt, und die Einwohner, welche in dieser Gemeinde bzw. in diesem Gebiet leben. Die Änderung von Kreisgebietsgrenzen hingegen betrifft unmittelbar neben dem Landkreis, um dessen Territorium es geht, nur die Gemeinden, welche dem jeweiligen Gemeindeverband "Landkreis" angehören, und die Einwohner dieser Gemeinden nur mittelbar dadurch, dass ihre Gemeinde anders zugeordnet wird.

{RN:114}
Diese Differenzierung verstößt auch nicht gegen das Demokratiegebot der Verfassung (Art. 2 Abs. 1 LSA-Verf); denn diese lässt Formen repräsentativer neben solchen unmittelbarer Demokratie zu (vgl. Art. 2 Abs. 2, Art. 80, 81, 89 LSA-Verf). Dies gilt gerade auch für Kommunen; denn Art. 89 LSA-Verf schreibt - die bundesrechtliche Vorgabe des Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG wiederholend - vor, dass ein Repräsentativorgan zu wählen ist, sofern nicht - dies aber nur bei Gemeinden - die Versammlung der Bürger an deren Stelle tritt.

{RN:115}
Die Differenzierung ist ferner mit den besonderen Regeln über die unmittelbare Demokratie vereinbar. Art. 80, 81, 89 LSA-Verf ergeben als Durchbrechungen des im Art. 2 Abs. 2 LSA-Verf enthaltenen Grundsatzes keine Wertung der Verfassung für einen übergreifend rechtlich zu beachtenden Vorrang von Bürgervoten vor denen des Vertretungsorgans (vgl. dazu auch: Reich, LSA-Verf, Art. 2 RdNr. 1 [S. 51: "Demokratie"]).

{RN:116}
Aus der Definition des Begriffs "Kommune" durch Art. 87 Abs. 1 LSA-Verf (das sind Gemeinden und Landkreise) lässt sich für Art. 90 S. 2 LSA-Verf nicht herleiten, dass das Anhörungsverfahren für Gebietsänderungen der Landkreis- und der Gemeindeebene die gleichen Beteiligten zu berücksichtigen hätte; denn die Bestimmung differenziert nach der Bedeutung der "Betroffenheit".

{RN:117}
Die Entstehungsgeschichte bestätigt diese Auslegung. Der Entwurf der SPD-Fraktion zu Art. 71, der sich - wie schon erwähnt - mit den Gebietsänderungen beider Stufen befasste, sah nur für die Gemeindegebiete eine zusätzliche Beteiligung der "Bevölkerung der unmittelbar betroffenen Gebiete" vor (Absatz 2 Satz 2) und enthielt keine Regelung über die Anhörung der Kommunen im übrigen (Absätze 2 und 3).

{RN:118}
Schließlich ist für die Auslegung zu beachten, dass Art. 90 S. 2 LSA-Verf - wie sich oben (bei Entscheidungsgründe, Nr. 2.1.1.) gezeigt hat - in Wiederholung der Bundesvorgabe zur Anhörungspflicht - kein besonderes Verfahren fordert. Von Verfassungs wegen kann deshalb allein die Anhörung des jeweils "Betroffenen" in dem durch das Abwägungsgebot beschriebenen Umfang verlangt werden.

{RN:119}
Die Regelungen einerseits des § 79 DDR-KommVfG für Gebietsänderungen bei Landkreisen (Anhörung nur der betroffenen Landkreise und Gemeinden) und andererseits des § 13 DDR-KommVfG (Anhörung der betroffenen Gemeinden und der Bürger[innen]) sind mit Art. 90 S. 2 LSA-Verf vereinbar.

{RN:120}
2.1.3-->Die aus der Selbstverwaltungsgarantie herzuleitenden Anhörungspflichten (2.1.3.1) sind erfüllt (2.1.3.2).

{RN:121}
2.1.3.1-->Die Landesverfassungsgerichte und Staatsgerichtshöfe der Länder gehen übereinstimmend davon aus, dass Anhörungsverpflichteter "der Gesetzgeber" ist, der hierfür keine besonderen Förmlichkeiten wahren muss, sondern das Anhörungsverfahren nach seinem Ermessen gestalten kann. Die gesetzgebende Körperschaft kann deshalb selbst schriftlich oder mündlich anhören, auf Anhörungen der Regierung zurückgreifen, diese mit der Anhörung beauftragen und sich das Ergebnis vortragen lassen (vgl. etwa: NdsStGH, NdsStGHE 2, 1 [148 f] m. w. Nachw. = OVGE 33, 497 [499]). Sichergestellt sein muss allein, dass der Gesetzgeber dem Zweck der Anhörung genügen kann, die Interessenlage bei der betroffenen Kommune zu ermitteln (vgl. etwa: VfGH NW, OVGE 26, 270 [275]; VfGH RP, DVBl 1969, 799 [808]).

{RN:122}
Zweck gerade auch der Anhörung ist es, dem Gesetzgeber die umfassende Kenntnis von allen für die Neugliederung erheblichen Umständen zu verschaffen, so dass er alle Argumente sorgfältig abwägen kann, die für und gegen die Neugliederungsmaßnahme sprechen.

{RN:123}
Um eine fundierte Stellungnahme abgeben zu können, muss die betroffene Kommune zwar nicht von allen Einzelheiten, wohl aber vom wesentlichen Inhalt des Gebietsänderungsvorhabens und seiner Begründung Kenntnis erhalten (BVerfGE 50, 195 [203]; 86, 90 [107 f]; StGH BW, ESVGH 25, 1 [26]; NdsStGH, NdsStGHE 2, 1 [149] = OVGE 33, 497 [499]; VfGH NW, OVGE 26, 270 [274 f]; kritisch dazu: Ule / Laubinger, DVBl 1970, 760 [761], und Knemeyer, BayVBl 1971, 371 [373]).

{RN:124}
Die Kommune muss Gelegenheit haben, sich zu dem Vorhaben im Ergebnis und den es tragenden Argumenten zu äußern und diese gegebenenfalls zu widerlegen. Sie muss sowohl die Gesamtkonzeption durchschauen als auch die Zusammenhänge zwischen dieser und der Einzelentscheidung überprüfen können (Ule / Laubinger, a. a. O.; Knemeyer, a. a. O.). Deshalb muss der Gesetzgeber bekannt geben:
{LS:}
{L:das Gesamtkonzept und die Kriterien für die Einzelentscheidung,}
{L:den wesentlichen Inhalt des Neugliederungsvorhabens im weiteren Raum,}
{L:die besondere Begründung der Einzelmaßnahmen und}
{L:die Gründe für evtl. Abweichungen vom Gesamtkonzept.}
{LE:}

{RN:125}
Die betroffene Kommune benötigt eine angemessene Frist zur Stellungnahme. Sie muss das Vorhaben prüfen, gegebenenfalls eigene Untersuchungen anstellen und die Äußerung in den Organen der Selbstverwaltungskörperschaft beraten und beschließen können.

{RN:126}
Die Stellungnahme muss schließlich so rechtzeitig eingehen können, dass ihr Inhalt noch Eingang in das Verfahren des Gesetzgebers finden und auf dessen Entschließung Einfluss nehmen kann (BVerfGE 86, 90 [108]; StGH BW, ESVGH 25, 1 [26]; NdsStGH, NdsStGHE 2, 1 [149] = OVGE 33, 479 [500]; VfGH NW, OVGE 26, 270 [277]; VfGH RP, DVBl 1969, 799 [807]; Ule / Laubinger, DVBl 1970, 760 [761]; Knemeyer, BayVBl 1971, 371 [374]).

{RN:127}
Das Anhörungsgebot bezieht sich nur auf die Tatsachen, welche der Gesetzgeber seiner Abwägung zugrunde zu legen hat. Aus der Verfassung kann deshalb nicht hergeleitet werden, dass die Kommune von jeder Änderung in der Wertung solcher Tatsachen, zu denen sie angehört war, in Kenntnis gesetzt wird. Eine "erneute" Anhörung kann deshalb auch nur dann geboten sein, wenn und soweit sich die für die Wertung notwendigen Tatsachen verändert haben oder sich die Ziele des Gesetzgebers so geändert haben, dass eine frühere Anhörung ins Leere geht, weil die Kommune zu den das neue Ziel tragenden Tatsachen noch nicht hatte Stellung nehmen können (BVerfGE 50, 195 [203]; NdsStGH, NdsStGHE 2, 1 [148] = OVGE 33, 497 [500]; StGH BW, ESVGH 25, 1 [26]).

{RN:128}
2.1.3.2-->Die durchgeführten Anhörungen genügen diesen Anforderungen.

{RN:129}
Die der umfassenden Kreisgebietsreform zugrunde liegenden Ziele und die für die Gliederung im einzelnen geltenden Kriterien sind bereits in der allgemeinen Begründung zum Referentenentwurf niedergelegt, der allen Gemeinden und Kreisen in Sachsen-Anhalt mit einer Stellungnahmefrist von mehr als drei Monaten übermittelt worden ist. Die betroffenen Kommunen hatten darüber hinaus die Möglichkeit, ihren Standpunkt in den Anhörungen vom November 1992 zur Geltung zu bringen.

{RN:130}
Auf der Grundlage des Regierungsentwurfs sind die Kommunen, deren Zuordnungsvorstellungen nicht mit denen der Vorlage übereinstimmten, vom Landtagsausschuss für Inneres im April 1993 erneut angehört worden. Der Ausschuss hat dabei über seine verfassungsrechtliche Pflicht hinaus, Tatsachen und Stellungnahmen zur Kenntnis zu nehmen und in Erwägung zu ziehen, politisch das Ziel verfolgt, nach Möglichkeit "freiwillige" Zusammenschlüsse zustande zu bringen, ist insoweit in Gespräche mit den Beteiligten eingetreten, und hat dabei Lösungsvarianten zur Kenntnis genommen, teilweise selbst entwickelt und diese mit den beteiligten Kreisen und Gemeinden sowie darüber hinaus mit Bürgerinitiativen diskutiert.

{RN:131}
Die entgegen der Empfehlung des Ausschusses für Inneres in der zweiten Lesung des Gesetzes im Landtag eingebrachten Änderungsanträge erforderten keine erneute Anhörung, weil durch sie lediglich die Regierungsvorlage wiederhergestellt worden war. Diese "Wiederherstellung" früherer Ergebnisse war indessen nicht durch eine Änderung der Leitkriterien oder des Neugliederungsziels bedingt, sondern beruhte auf einer anderen Wertung der bereits bekannten Tatsachen, zu denen sich die Kommunen geäußert hatten.

{RN:132}
Schon durch den Erlass vom 24.4.1992 erlangte der Beschwerdeführer Kenntnis von den ersten Vorüberlegungen der Landesregierung zur Gebietsreform in Sachsen-Anhalt, ohne dass dabei schon konkrete Einzelvorschläge der Neugliederung gemacht wurden. Dennoch sprach sich der Landkreis Zeitz durch Beschluss des Kreistages vom 1.6.1992 für den im angefochtenen Gesetz gebildeten Burgenlandkreis, bestehend aus den alten Kreisen Naumburg, Nebra und Zeitz aus, wenn auch mit der Empfehlung, als Kreissitz die Stadt Zeitz zu bestimmen.

{RN:133}
Der eingehend begründete Referentenentwurf vom Kreisgebietsreformgesetz des Ministeriums des Innern vom 10.9.1992 sah in § 15 ebenfalls die Bildung eines aus den alten Kreisen Naumburg, Nebra und Zeitz sowie einigen weiteren Gemeinden bestehenden Burgenlandkreis vor. Abweichend von der Stellungnahme des Beschwerdeführers war jedoch nicht die Stadt Zeitz, sondern die Stadt Naumburg als Kreissitz vorgesehen.

{RN:134}
Die vom Beschwerdeführer abgegebenen umfangreichen Stellungnahmen vom 15.6. und vom 11.12.1992 lassen keinen Zweifel daran, dass der Kreistag das Gesetzgebungsvorhaben als solches mit allen wesentlichen Einzelheiten kannte und die entscheidenden Argumente kritisch geprüft hat. Der vom Beschwerdeführer in seiner Stellungnahme vom 11.12.1992 vorgelegte Gegenentwurf verrät darüber hinaus, dass die Organe des Kreises Zeitz die Problematik der Neugliederung vom Grundsätzlichen her durchdacht hatten und ihren Vorstellungen unter Berücksichtigung des Leitbildes der Gebietsreform klaren Ausdruck zu verschaffen in der Lage waren. In seinen Stellungnahmen hat der Beschwerdeführer die Gründe, die aus seiner Sicht gegen den Vorschlag des Ministeriums des Innern und für den Gegenvorschlag sprechen, vollständig zusammengetragen. Die allgemeine Behauptung der Verfassungsbeschwerde (S. 28), dass nicht alle wesentlichen, die Neugliederungsentscheidung tragenden Gründe dem Landkreis Zeitz rechtzeitig mitgeteilt worden seien und sich die Begründung des Gesetzentwurfes in einer allgemeinen Darstellung, ohne auf konkrete Probleme des Raumes einzugehen, erschöpfe, sowie dass es an einer entsprechend aufbereiteten Daten- und Argumentationsgrundlage, auf deren eine sachgerechte Befassung mit den einzelnen Entscheidungselementen möglich gewesen wäre, gefehlt habe, so dass der Landkreis Zeitz auf der schmalen Grundlage der nur kurz mitgeteilten Gründe keine detaillierten Sachauseinandersetzungen hätte beginnen können, ist nicht geeignet, das Anhörverfahren verfassungsrechtlich in Zweifel zu ziehen. Es wird nicht deutlich, welches Daten- und Argumentationsmaterial dem Beschwerdeführer für eine sachgerechte Beurteilung des Neugliederungsvorhabens gefehlt oder aber für eine substantielle Stellungnahme unbedingt erforderlich gewesen sein soll. Die Stellungnahmen vom 15.6. und 11.12.1992 enthalten keine Hinweise darauf, dass sich der Beschwerdeführer tatsächlich nicht in der Lage gesehen hätte, die Reformvorstellungen nachzuvollziehen und einen Gegenvorschlag substantiiert vorzutragen. Auch im weiteren Gesetzgebungsverfahren ist dies nicht vorgetragen worden. Wenn aber tatsächlich der Beschwerdeführer nicht in der Lage gewesen ist, sich ein zutreffendes Bild über die beabsichtigte Gebietsänderung zu machen, so hätte er dies in seiner Stellungnahme deutlich zum Ausdruck bringen müssen, da sonst der Gesetzgeber davon ausgehen konnte, dass weitergehendes Material, jedenfalls aus der Sicht des Beschwerdeführers, nicht erforderlich gewesen ist, um überhaupt Stellung nehmen zu können (zu den Konsequenzen widersprüchlichen Verhaltens siehe: VfGH RP, DVBl. 1970, 785). Der Beschwerdeführer trägt auch nicht vor, dass etwa Material, das später in das Gesetzgebungsverfahren einbezogen worden ist, zurückgehalten und ihm nicht zur Kenntnis gelangt ist. Ins einzelne gehende Wirtschaftsdaten oder Angaben zu Pendlerbewegungen konnten nicht verlangt werden. Zwar legen die Neugliederungskriterien als einen der zu beachtenden maßgeblichen Punkte auch "sozi-ökonomische Verflechtungen" zugrunde (Nr. 4.1 der Allgemeinen Begründung [S. 76] des Regierungsentwurfs [LT-Drs.. 1/2285]); einschränkend ist aber darauf hingewiesen, Prognosen auf dieser Grundlage seien deshalb schwer möglich, weil die umfangreichen gegenwärtigen Veränderungen in der Wirtschaftsstruktur eine gesicherte Datenerhebung nicht zuließen.

{RN:135}
Waren aber beim "Gesetzgeber" solche Daten nicht vorhanden, so ist es kein Fehler der Anhörung, wenn auch die Kommunen sie nicht erhalten. Vielmehr kann allein unter dem Gesichtspunkt des "Gemeinwohls" und der dort gebotenen Ermittlung entschieden werden, ob das Reformvorhaben ohne solche Daten gleichwohl eingeleitet und durchgeführt werden durfte.

{RN:136}
Der Beschwerdeführer hatte auch genügend Zeit, sich mit der Problematik der Kreisgebietsreform zu befassen. Dabei sind schon die Anhörungen im Vorfeld des Gesetzgebungsverfahrens mit zu berücksichtigen (BVerfGE 86, 90 [113]). Damit hatte der Beschwerdeführer insgesamt mehr als ein Jahr Zeit, seine Argumente für und gegen die Kreisneugliederung, soweit der Landkreis Zeitz hiervon betroffen war, einzubringen.

{RN:137}
Die Stellungnahmen des Landkreises sind dem Landtag zugeleitet worden und standen den Mitgliedern des Innenausschusses zur Verfügung. Nach Einbringung des Gesetzentwurfs hat der Innenausschuss am 21.4.1993 eine mündliche Anhörung durchgeführt und dabei auch Vertreter des Beschwerdeführers gehört. Der Landtag war somit über die Auffassung des Beschwerdeführers unmittelbar durch ihn ausreichend unterrichtet worden.

{RN:138}
Zudem hatte die Landesregierung in der Begründung des Gesetzentwurfs (LT-Drs.. 1/2285 v. 4.2.1993) den Inhalt der Stellungnahmen des Beschwerdeführers zutreffend und sachgerecht wiedergegeben.

{RN:139}
Aus den vorliegenden Unterlagen konnte jeder Abgeordnete ersehen, dass und aus welchen Gründen der Beschwerdeführer den Zusammenschluss mit den Landkreisen Naumburg und Nebra ablehnte und eine andere Lösung befürwortete. Somit ist dem Gesetzgeber ein richtiges und umfassendes Bild seiner Auffassung übermittelt worden. Das Anhörungsverfahren ist infolgedessen verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

{RN:140}
Die entgegen der Empfehlung des Innenausschusses in der zweiten Lesung des Gesetzes im Landtag eingebrachten Änderungsanträge erforderten keine erneute Anhörung, weil durch sie lediglich die Regierungsvorlage wiederhergestellt worden war. Diese "Wiederherstellung" früherer Ergebnisse war indessen nicht durch eine Änderung der Leitkriterien oder des Neugliederungsziels bedingt, sondern beruhte auf einer anderen Wertung der bereits bekannten Tatsachen, zu denen sich die Kommunen geäußert hatten.

{RN:141}
2.2-->Die aus der Gemeinwohlbindung der Verfassung abzuleitenden Einzelkriterien (2.2.1) sind bei der Neugliederung nicht verletzt worden (2.2.2).

{RN:142}
2.2.1-->Die Gebietsänderung - hier (als deren höchste Stufe) die Auflösung - einer kommunalen Körperschaft entspricht schon dann dem Gemeinwohl i. S. des Art. 90 S. 1 LSA-Verf, wenn sie durch Gründe gerechtfertigt ist, die sich aus Verfassungsgrundsätzen ableiten lassen (2.2.1.1) und wenn sich das Gesetzgebungsverfahren hieran ausgerichtet hat (2.2.1.2). Die verfassungsgerichtliche Kontrolle hat den Gestaltungsraum des Gesetzgebers zu wahren (2.2.1.3).

{RN:143}
2.2.1.1-->Der Begriff des Gemeinwohls unterliegt als sog. "unbestimmter Rechtsbegriff" uneingeschränkter verfassungsgerichtlicher Prüfung. Das Verfassungsgericht ist nicht an die Beurteilung des Gesetzgebers gebunden, weil anderenfalls der Schutzgehalt des Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf durch das einfache Gesetz selbst bestimmt würde. "Gemeinwohl" lässt sich nicht allgemein gültig definieren, sondern nur im Einzelfall konkretisieren. Bei der Neugliederungsmaßnahme sind die Interessen des einzelnen, der Gebietskörperschaft und des Staates in Einklang zu bringen (StGH BW, ESVGH 25, 1 [6 f]; VfGH RP, DVBl 1969, 799 [801 f]; VfGH RP, Urt. v. 16.4.1969 - VGH 29/69 -, Abdruck, S. 24, vgl. auch Knemeyer, in Landesverfassungsgerichtsbarkeit, Teilband III, S. 146 [161 ff]).

{RN:144}
Die Bindung an das Gemeinwohl (Gemeinwohlschranke) begrenzt den Gesetzgeber in doppelter Hinsicht:

{RN:145}
Art. 90 S. 1 LSA-Verf enthält einerseits eine Ermächtigung; denn eine Gebietsänderung darf überhaupt nur vorgenommen werden, wenn Gemeinwohlgesichtspunkte Anlaß dazu geben. Die Änderung muss schon vom Motiv her durch das Gemeinwohl getragen sein (VfGH NW, OVGE 26, 270 [278]). Art. 90 S. 1 LSA-Verf legt andererseits die Grenzen fest, über die hinaus der Eingriff nicht gehen darf, wenn er noch verfassungsgemäß sein soll.

{RN:146}
Ob eine bestimmte Gebietsänderung gemeinwohlverträglich ist, kann nicht allein aus der Sicht der betroffenen Kommune beurteilt werden. Das Gemeinwohl kann nicht gleichgesetzt werden mit dem Wohl der betroffenen Gemeinde oder dem des betroffenen Kreises. Das folgt zwingend daraus, dass der staatliche Eingriff in die Gebietshoheit gerade nur dann gerechtfertigt ist, wenn und soweit er sich durch überörtliche Gründe rechtfertigen lässt. Ist der Gesetzgeber - aus überörtlichen Gründen - befugt, das Gebiet zu ändern, so verlangt das Gemeinwohl für den Umfang des Eingriffs allerdings eine Abwägung der überörtlichen mit den örtlichen Belangen. Das bedeutet nicht, dass die örtlichen Belange den Vorrang haben; aber der Gesetzgeber muss sich bei der Durchsetzung der überörtlichen Belange davon leiten lassen, dass die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit gewahrt bleiben.

{RN:147}
Der Gemeinwohlbegriff kann jedenfalls durch die rechtlichen Wertungen konkretisiert werden, welche Teil der Verfassung selbst sind (so auch StGH BW, ESVGH 25, 1 [S. 1 <Leitsatz> und S. 7 ff]; NdsStGH, NdsStGHE 2, 1 [151] = OVGE 33, 497 [500]).

{RN:148}
Zu den einen Eingriff zulassenden Gemeinwohlgründen gehört vor allem, dass die Kommunen ihrer Funktion gerecht werden können, die ihnen Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 LSA-Verf innerhalb des Staatsaufbaus zuweisen.

{RN:149}
Dabei ist dem Umstand Rechnung zu tragen, dass sich der Schwerpunkt öffentlicher Aufgaben gerade auch auf der kommunalen Ebene (vgl. deshalb Art. 87 Abs. 1, 2 LSA-Verf) von der Eingriffs- auf die Leistungsverwaltung verlagert hat, so dass dem "Sozialstaatsprinzip" und den Verfassungsbestimmungen, die es konkretisieren, rechtlich besondere Bedeutung zukommt (so für das Sozialstaatsprinzip bereits: StGH BW, ESVGH 25, 1 [7]).

{RN:150}
Das Sozialstaatsprinzip des Grundgesetzes (Art. 20 Abs. 1 GG) beansprucht Geltung auch in den Ländern (Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG). Nach Art. 2 Abs. 1 LSA-Verf ist das Sozialstaatsprinzip ausdrücklich Fundament auch der Landesverfassung. Eigenständig und gleichwertig hinzu treten die Verpflichtungen aus den Einrichtungsgarantien (zu deren Bedeutung vgl. Art. 3 Abs. 2 LSA-Verf) und aus den Staatszielen (hierzu vgl. Art. 3 Abs. 3 LSA-Verf). Sie richten sich - über den Wortlaut bei Art. 3 Abs. 2, 3 LSA-Verf hinaus - nicht nur an das Land, sondern - wie die Einzelbestimmungen zeigen (vgl. für die Einrichtungsgarantien etwa: Art. 24 Abs. 2 S. 2 [Kinderbetreuung] , Art. 26 Abs. 1 [Schulversorgung], Art. 30 Abs. 1 [Erwachsenenbildung]; vgl. für die Staatsziele etwa: Art. 34 [Gleichstellung], Art. 35 Abs. 1 [natürliche Lebensgrundlagen], Art. 36 Abs. 1, 4 [Kultur-, Denkmal-, Kunst-, Sportförderung], Art. 37 Abs. 1 [Schutz ethnischer Minderheiten], Art. 38 [Schutz Hilfsbedürftiger], Art. 39 [Arbeitsplatzförderung], Art. 40 [Wohnungsbauförderung]) - gerade auch an die Kommunen.

{RN:151}
Das Gemeinwohl verlangt deshalb, dass auch die Kommunen in der Lage sind, diese Aufgaben möglichst sachgerecht und effektiv zu erfüllen. Enthält Art. 87 Abs. 1 bis 4 LSA-Verf eine eher formale Abgrenzung zum staatlichen Bereich, so füllen die Gebote aus dem Sozialstaatsprinzip, aus den Staatszielen und aus den Einrichtungsgarantien den kommunalen Bereich mit Inhalt.

{RN:152}
Die aus der Verfassung selbst herzuleitenden Gemeinwohlgesichtspunkte konkretisieren die Ermächtigung und die Schranke des Art. 90 S. 1 LSA-Verf, legen die Kommunen aber nicht auf bestimmte Strukturen oder Größen bereits von Verfassungs wegen fest. Der Gesetzgeber hat deshalb bei der durch das Gemeinwohl zugelassenen Neugliederung politischen Gestaltungsraum, innerhalb der Verfassungsordnung Gemeinwohlziele zu umschreiben und einen Interessenausgleich vorzunehmen (vgl. BVerfGE 86, 90 [108 f]; StGH BW, ESVGH 23, 1 [4 f]; NdsStGH, NdsStGHE 2, 1 [151, 153] = OVGE 33, 497 [500]; VfGH RP, DVBl 1969, 799 [802 f]). Bei einer generellen, wie hier das Land insgesamt umfassenden Neuordnung kann der Gesetzgeber eigenverantwortlich ein Leitbild (oder "System") definieren und einzelne System-"Kritierien" entwickeln.

{RN:153}
Das Gebietsänderungsgesetz muss frei sein von "willkürlichen" Erwägungen und Differenzierungen (BVerfGE 76, 107 [122]; 86, 90 [109]; StGH BW, ESVGH 23, 1 [5]; NdsStGH, NdsStGHE 2, 1 [155] = OVGE 33, 497 [502]; VfGH NW, OVGE 26, 270 [278 f]). Legt der Gesetzgeber seinen Zuordnungen ein "Leitbild" zugrunde, so ist er - will er nicht gegen das Willkürverbot verstoßen - an die von ihm selbst gefundenen Maßstäbe gebunden (BVerfGE 50, 50 [51]; 86, 90 [108 f]; StGH BW, ESVGH 23, 1 [5]; NdsStGH, NdsStGHE 2, 1 [154 ff] = OVGE 33, 497 [501 f]).

{RN:154}
Der Grundsatz der "Systemgerechtigkeit" verlangt dabei keinesfalls schematische Gleichheit, sondern verbietet lediglich, "das System" "willkürlich" zu verlassen. Dabei folgt das "Willkürverbot" nicht aus dem Gleichheitssatz des Art. 7 LSA-Verf - der für Kommunen nicht gilt -, sondern aus dem Rechtsstaatsprinzip. Deshalb sind Abweichungen verfassungsgemäß, die eine nicht beabsichtigte Härte ausgleichen sollen oder die durch einen (anderen) sachlichen Grund gerechtfertigt sind (ebenso im Ergebnis: StGH BW, ESVGH 23, 1 [5]; 25, 1 [23]).

{RN:155}
Der Verfassungsgrundsatz der Verhältnismäßigkeit (vgl. insoweit auch: BVerfGE 50, 50 [51]; 76, 107 [120 ff]; 86, 90 [109]), der - wie im Bundesverfassungsrecht (z B: BVerfGE 50, 50 [51]) - aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 2 Abs. 1 LSA-Verf) abzuleiten ist (vgl. Reich, LSA-Verf, Art. 2 RdNr. 1 [S. 50]; Mahnke, LSA-Verf, Art. 2 RdNr. 2), verbietet das "Übermaß" und verlangt deshalb, dass der Eingriff geeignet, erforderlich und - im Hinblick auf die Bedeutung des Selbstverwaltungsrechts als Ergebnis einer Güterabwägung - angemessen ist (so insbes.: BVerfGE 76, 107 [122]).

{RN:156}
Im Rahmen der Verhältnismäßigkeit (so auch StGH BW, ESVGH 25, 1 [21]) hat der Gesetzgeber dem Nutzen der Neugliederung den durch sie entstehenden Schaden gegenüberzustellen und die hierfür erheblichen Umstände zu gewichten. Eines besonderen, von der (regulären) Verhältnismäßigkeitsprüfung begrifflich zu trennenden "Schaden-Nutzen-Vergleichs" (so VfGH NW, OVGE 28, 291 [293]; ablehnend NdsStGH, NdsStGHE 2, 1 [154] = OVGE 33, 497 [501]) bedarf es deshalb nicht.

{RN:157}
Die Verfassungsordnung, welche den ermächtigenden Teil des Gemeinwohlbegriffs ausfüllt, enthält zugleich auch die Schranken, in denen sich der Eingriff im Ergebnis halten muss.

{RN:158}
2.2.1.2-->Der Gesetzgeber hat sich selbst die Gewissheit zu verschaffen, dass die Gemeinwohlgesichtspunkte eingehalten sind, und zu diesem Zweck im Gesetzgebungsverfahren den für seine Entscheidung erheblichen Sachverhalt zutreffend und vollständig zu ermitteln (vgl. hierzu: BVerfGE 50, 50 [51]; 56, 298 [319]; BVerfGE 76, 107 [122]; 86, 90 [109]).


{RN:159}
Dieser Sachverhalt muss erkennbar Grundlage der aus Verfassungsgründen notwendigen Abwägung gewesen sein (BVerfGE 86, 90 [109]).

{RN:160}
Die Verfassung verlangt nicht, dass der Gesetzgeber auch eine formelle Rechtfertigung seines Ergebnisses beschließt (ebenso StGH BW, ESVGH 25, 1 [26 f]). Die Verfassungsbestimmungen über das Gesetzgebungsverfahren (Art. 77 ff LSA-Verf) machen die Wirksamkeit eines Gesetzes von keinem besonderen Begründungsbeschluss abhängig; sie verlangen auch nicht, dass der Gesetzesbeschluss zugleich verbindlich Auskunft über die Motive der Mehrheit gibt. Die allgemeinen Bestimmungen über den Landtag (Art. 41 ff LSA-Verf) lassen für einen Beschluss genügen, dass er im Ergebnis von der Mehrheit getragen ist (Art. 51 Abs. 1 LSA-Verf), und setzen nicht zusätzlich voraus, dass dieses Ergebnis auf einer einheitlichen Motivation dieser Mehrheit beruht.

{RN:161}
Eine (rein formelle) Begründungspflicht lässt sich auch nicht daraus herleiten, dass der Gebietsänderungsbeschluss "planerische Elemente" (vgl. BVerfGE 86, 90 [108]) trägt; denn soweit für Planungsergebnisse auch eine Planbegründung verlangt wird, beruht dies auf jeweils ausdrücklicher Anordnung und ergibt sich nicht etwa aus dem Wesen des Planungsrechts. Solche Sondervorschriften finden sich allgemein für Planfeststellungsverfahren im Verwaltungsverfahrensrecht (§§ 72, 39 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes - VwVfG - und - gleichlautend - des Landes [vom 18.8.1993 <LSA-GVBl., S. 412>] - VwVfG-LSA -) und speziell für die Satzungen des Bauplanungsrechts im § 9 Abs. 8 BauGB. Aus diesen - auf einfachem Gesetz beruhenden - Regelungen lässt sich kein Verfassungsrecht auf (besondere formelle) Begründung herleiten.

{RN:162}
2.2.1.3-->Der Umfang verfassungsgerichtlicher Kontrolle ist davon abhängig, welche Anforderungen die Verfassung selbst an den Gesetzgeber stellt. Die Prüfung findet aber auch ihre Grenze an diesen Vorgaben; das Verfassungsgericht untersucht nicht, ob der Gesetzgeber von der ihm zustehenden und von ihm politisch zu verantwortenden Gestaltungsfreiheit zweckmäßigen Gebrauch gemacht hat. Dies schließt aus, dass das Verfassungsgericht nach der "bestmöglichen Lösung" sucht.

{RN:163}
Der Wille der Betroffenen ist bei der Abwägung der für und gegen eine Kreisauflösung sprechenden Gründe zu berücksichtigen (StGH BW, ESVGH 25, 1 [20]); ihm kommt jedoch keine "Sperrwirkung" zu, so dass etwa Gebietsänderungen nur mit Zustimmung zulässig wären (StGH BW, a. a. O.). Das ergibt sich schon daraus, dass die Gebietsänderung durch überörtliche Gesichtspunkte gerechtfertigt wird. Außerdem regelt Art. 90 LSA-Verf gerade auch den nicht vom Willen der Betroffenen getragenen Fall der Gebietsänderung.

{RN:164}
Das Verfassungsgericht kann deshalb nicht - mag dies auch den Erwartungen einiger Kommunen oder Bürgerinitiativen entsprochen haben - die Neugliederung in den "Problemzonen" völlig eigenständig neu prüfen und auf dieser Grundlage zu einer "gerechten" Korrektur-Entscheidung kommen. Damit würde das Verfassungsgericht in den politischen Gestaltungsraum eingreifen, den die Landesverfassung dem Gesetzgeber zuweist; das Gericht wacht nur darüber, ob der Landtag bei seinem Verfahren und bei seiner Entscheidung die Verfassung eingehalten hat.

{RN:165}
Das Gericht hält es für notwendig, diese von der Verfassung vorgenommene Machtverteilung hervorzuheben; der "Freiwilligkeitsgrundsatz" hat bei dieser Neugliederung eine besondere Rolle gespielt. Dies bedeutet aber nicht, dass vor allem zu untersuchen wäre, ob die konkrete Zuordnung "freiwillig" sei oder diesem Prinzip "eher" genüge als die Lösung des Landtags. Sonst würden Prüfungskompetenz, -ziel und -umfang verkannt; denn das Gericht untersucht nicht, welche Zuordnung am besten mit dem Freiwilligkeitsprinzip übereinstimmt, sondern nur, welche Bedeutung der Grundsatz der Freiwilligkeit für den Gesetzgeber gehabt hat und ob sich der Landtag an sein Systemkriterium gehalten hat.

{RN:166}
Soweit sich der Landtag bei einer bestimmten Neugliederungsentscheidung innerhalb des ihm zustehenden politischen Gestaltungsraums bewegt hat, können betroffene Kommunen, Bürgerinitiativen oder Bürger die gewünschte Korrektur nur über eine Änderung des Gesetzes durch den Landtag oder im Weg der Bürgerbeteiligung an der Gesetzgebung (Art. 80, 81 LSA-Verf) erreichen.

{RN:167}
Das Verfassungsgericht prüft - entsprechend den oben dargelegten materiellen Grundsätzen (Entscheidungsgründe, Nr. 2.2.1.1.) -, ob ein Gemeinwohlgesichtspunkt vorliegt, der es rechtfertigt, die Gebietsreform vorzunehmen, ob der konkret beanstandeten Maßnahme ein "System" zugrunde liegt, ob dieses mit der Verfassungsordnung vereinbar ist, ob und aus welchem Grund im Einzelfall abgewichen worden ist sowie ob dies auf einem sachlichen Grund beruht hat, ob der konkrete Eingriff mit Blick auf die Selbstverwaltungsgarantie abgewogen und verhältnismäßig ist und ob das Ergebnis im übrigen mit der Verfassungsordnung vereinbar ist.

{RN:168}
Das Gericht prüft ferner (vgl. oben Entscheidungsgründe, Nr. 2.2.1.2.), ob die für die Abwägung erheblichen Tatsachen ermittelt worden sind und ob sie erkennbar in eine Abwägung eingegangen sind.

{RN:169}
Kein Gegenstand der Kontrolle ist der (eigentliche) Abwägungsvorgang; denn das Verfassungsrecht verlangt allein, dass die erheblichen Tatsachen in die Abwägung haben eingehen können und dass das Gesetz mit den Verfassungsbestimmungen vereinbar ist, und schreibt hierfür kein besonderes Verfahren vor (ebenso: Lorenz, Die Kontrolle von Tatsachenentscheidungen und Prognoseentscheidungen, insbesondere in den Neugliederungsverfahren, in Starck / Stern <Herausgeber>, Landesverfassungsgerichtsbarkeit, Teilband III, S. 196 [222]).

{RN:170}
Soweit der Gesetzgeber zur Begründung seines Eingriffs aus ermittelten Tatsachen Prognosen gewinnt, Prognosen als Tatsachen zugrundelegt oder Wertungen vornimmt, prüft das Verfassungsgericht nur nach, ob das Ergebnis offensichtlich fehlerhaft oder eindeutig widerlegbar ist (so insbes: BVerfGE 76, 107 [107, 121], 86, 90 [109]).

{RN:171}
2.2.2-->Die beanstandete Neugliederungsentscheidung hält sich an diese Grundsätze.
Der Gesetzgeber war ermächtigt, die Kreisgebietsreform durchzuführen (2.2.2.1). Die zu diesem Zweck entwickelten Kriterien sind verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (2.2.2.2). Die konkrete Zuordnung verstößt nicht gegen die Verfassung (2.2.2.3).

{RN:172}
2.2.2.1-->Der Gesetzgeber war zur Auflösung des Landkreises im Rahmen dieser Kreisgebietsreform ermächtigt, weil sie auf Gemeinwohlgesichtspunkte gegründet ist.

{RN:173}
Ziel der Reform ist es (Gesetzentwurf in LT-Drs. 1/2285 v 4.2.1993 - im folgenden: RegVorl -, allgemeine Begründung [S. 64 ff]), die nach den Bedürfnissen des "Demokratischen Zentralismus" 1952 organisierten (kleinräumigen) Kreise (RegVorl, S. 65) für die Zwecke der Selbstverwaltung (RegVorl, S. 67) zu vergrößern und dabei deren Zahl zu verringern (RegVorl, S. 66, 81).

{RN:174}
Damit wird einerseits in der territorialen Gliederung der Kreisstufe nachvollzogen, dass bereits die Gesetzgebung der Deutschen Demokratischen Republik funktionell den "Demokratischen Zentralismus" wieder aufgegeben und die Selbstverwaltung, die bis 1952 auch für das frühere Land Sachsen-Anhalt rechtlich verbindlich gewesen war, erneut garantiert hatte. Zu der durch §§ 78, 79 DDR-KommVfG zugelassenen und in Aussicht genommenen Gebietsreform war es nicht mehr gekommen. Die Kreisgebietsreform von 1993 vollendet insofern die Reformansätze von 1990.

{RN:175}
Andererseits wird zulässigerweise nicht nur das wiederhergestellt, was bis 1952 bestanden hatte, sondern hierüber hinaus die Entwicklung verarbeitet, die sich in den alten Bundesländern bei durchgehend bestehender Selbstverwaltungsgarantie vollzogen hatte.

{RN:176}
Ein wesentlicher Gesichtspunkt der Neugliederung ist danach, die Kreisgebiete den gegenwärtigen Bedürfnissen anzupassen und dabei vor allem darauf hinzuwirken, dass die kommunale Selbstverwaltung auf dieser Ebene gestärkt und jeweils eine Körperschaft geschaffen wird, welche leistungsfähige überörtliche Einrichtungen der Daseinsvorsorge tragen und unterhalten kann (RegVorl, S. 67). Als wesentliche Aufgaben der Selbstverwaltung sind nur beispielsweise der Schul-, Kinder- sowie Jugendbereich, der Sozialhilfe-, Rettungs-, Gesundheits- und Umweltbereich genannt (RegVorl, S. 68), als Beispiele für die vom Kreis zu erfüllenden staatlichen Aufgaben Bau- und Heimaufsicht, Zivilverteidigung und Katastrophenschutz, Denkmal- und Naturschutz, Gesundheitsverwaltung, Straßenverkehr, Entscheidung offener Vermögensfragen (a. a. O.).

{RN:177}
Der Gesetzgeber will mit dem Reformgesetz erreichen, dass die kommunale Selbstverwaltung und die Verwaltungskraft der unteren staatlichen Behörde gestärkt werden, dass die Bürgernähe der Kreisverwaltung erhalten bleibt, das bestehende Leistungsgefälle abgebaut wird und gleichwertige Lebensverhältnisse in Verdichtungsräumen und dünnbesiedelten Gebieten hergestellt werden. Damit dient die Kreisgebietsreform gerade auch dem Ziel, die verfassungsrechtlichen Gebote des Sozialstaats und der Staatsziele sowie der Einrichtungsgarantien auf einer soliden Basis zu verwirklichen.

{RN:178}
Die Auflösung des Landkreises und die gleichzeitige Neugliederung seines Gebiets ist Teil dieses Gesamtkonzepts.

{RN:179}
2.2.2.2-->Der Gesetzgeber hat zur Lösung dieser Aufgabe ein "System" entwickelt und ein "Leitbild" vorgesehen (2.2.2.2.1), das mit der Verfassungsordnung vereinbar ist (2.2.2.2.2).

{RN:180}
2.2.2.2.1-->Referenten- und Regierungsentwurf lassen erkennen, dass die einzelnen Gliederungsentscheidungen auf einem "System" basieren, das in der allgemeinen Begründung niedergelegt ist und dort unter Nr. 4 "Kriterien" (vgl. bes. RegVorl, S. 75 ff) auf der Grundlage eines zuvor beschriebenen "Leitbilds" (vgl. bes. RegVorl, S. 73 ff) enthält.

{RN:181}
Ziel der Kreisgebietsreform ist es, Landkreise zu schaffen, welche die Aufgaben kommunaler Selbstverwaltung wie Kommunen in den alten Bundesländern nach heutigem Standard erfüllen können. Dies bedingt größere Verwaltungseinheiten, um personelle und finanzielle Ressourcen zu bündeln, so dass u. a. Personal qualifiziert und spezialisiert eingesetzt, der Kostenaufwand gemindert und die Leistungsfähigkeit der Verwaltung gesteigert wird. Der Gesetzgeber hat die Erfahrungen bisheriger Kreisgebietsreformen berücksichtigt und bestimmte Einwohnerzahlen zum Maßstab genommen.

{RN:182}
Soweit der Landesgesetzgeber in seinen Leitbild-Vorstellungen von einer Kreiseinwohnerzahl zwischen 100.000 und 120.000 ausgeht und Ausnahmen nur bis zur Größe von 80.000 zulassen will (RegVorl, S. 74), hat er - auf der Grundlage von Vorarbeiten durch die Projektgruppe - verschiedene Größenordnungen erwogen und sich von den besonderen Gegebenheiten dieses Landes leiten lassen (RegVorl, S. 74).

{RN:183}
Das Leitbild, Landkreise mit 100.000 bis 120.000 - nur ausnahmsweise bis an die Grenze von 80.000 - Einwohnern zu bilden, bewegt sich im Rahmen der Gebietsreformen in den alten Bundesländern und berücksichtigt die besonderen Bedingungen in Sachsen-Anhalt. Durch die Vergrößerung der Landkreise trägt der Gesetzgeber dem Sozialstaatsprinzip und dem Gleichheitssatz (Chancengleichheit der Bürger) Rechnung, um möglichst gleiche Lebensbedingungen in ganz Deutschland zu schaffen. Größere Landkreise tragen durch ihr höheres Gewicht auch dazu bei, die innerstaatliche Machtverteilung zwischen staatlicher und kommunaler Verwaltung i. S. des Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf zu verbessern. Dies gelingt nur bei Landkreisen mit einer Verwaltungskraft, die Gegengewichte bilden und staatliche Verwaltungen im örtlichen Bereich weitestgehend ersetzen können. Die Kommunen müssen deshalb so gestärkt werden, dass sie eine Aufgabenverlagerung "nach unten" tragen können (StGH BW, ESVGH 25, 1 [8]).

{RN:184}
Die in der allgemeinen Begründung niedergelegten "Leitbild"-Überlegungen entsprechen diesen Vorgaben. Die dazu entwickelten "Systemkriterien" sind geeignet, dieses Ziel zu erreichen.

{RN:185}
Das im Referenten- und später im Regierungsentwurf beschriebene "System" hat sich zunächst der Ausschuss für Inneres zu eigen gemacht und seinen Einzelentscheidungen zugrundegelegt (Niederschrift über die 63. Sitzung, S. 3).
Es ist auch vom Plenum des Landtags übernommen worden.

{RN:186}
Der Berichterstatter des Ausschusses für Inneres hat in der entscheidenden zweiten Lesung vorgetragen, der Ausschuss habe auf ein eigenes "Leitbild" verzichtet, weil die Vorarbeiten der Landesregierung und ihrer Kommission dies entbehrlich gemacht hätten (LT-StenBer 1/48 v. 3.6.1993, S. 5595, r. Sp.). Auch soweit während der Debatte Kritik an dem "System" geübt worden ist, hat diese nicht zu Initiativen geführt, entweder das "System" aufzugeben oder gar andere "Kriterien" zu entwickeln (vgl. besonders die Beiträge der Abgeordneten Lehmann [a. a. O., S. 5597 f], Lukowitz [a. a. O., S. 5600], Braun [a. a. O., S. 5603], Claus [a. a. O., S. 5605] und Becker [a. a. O., S. 5607, r. Sp.]).

{RN:187}
Auch für den Stellenwert der "Freiwilligkeit" gelten die Festlegungen durch die Regierungsvorlage (RegVorl, Abschnitt A, Nr. 4.7, S. 78), weil der Gesetzgeber das "System" der Landesregierung als ganzes übernommen hat. Diese Einschätzung steht nicht im Widerspruch zum ursprünglichen Beschluss des Plenums vom 24.5.1991 (LT-Drs. 1/16/442 B); denn dieser betrifft in erster Linie die Gemeinde- und nicht die Kreisebene und verpflichtet auch nur, freiwillige Zusammenschlüsse nach Möglichkeit zu fördern (Nrn. 1 bis 3 des Beschlusses). Diese Grundsätze sollten für die Kreisreform "entsprechend" gelten (Nr. 4 des Beschlusses). Hieraus kann nicht hergeleitet werden, es sei zum Grundsatz erhoben worden, Zusammenschlüsse ausschließlich auf freiwilliger Basis vorzunehmen.

{RN:188}
Selbst wenn diesem Ausgangsbeschluss eine solche Vorgabe zugedacht gewesen wäre, hätte ihn die weitere Entwicklung erkennbar überholt; denn die Regierungsvorlage, die vom Ausschuss für Inneres gebilligt worden ist, beruht ihrerseits auf der Arbeit der "Projektgruppe", die erst nach diesem Beschluss des Plenums eingesetzt worden war.

{RN:189}
Außerdem hatte der Minister des Innern zu Beginn der ersten Lesung am 11.2.1993 betont (LT-StenBer 1/44, S. 5040 f), es müssten die unterschiedlichen Gegebenheiten der Regionen berücksichtigt werden, deshalb müssten neben der "Freiwilligkeit" auch "Verkehrsinfrastruktur", "Bevölkerungsdichte" oder "Wirtschaftskraft" berücksichtigt werden. Ergänzend hatte der Minister in der zweiten Lesung am 3.6.1993 dargelegt (LT-StenBer 1/48, S. 5612, r. Sp.), es gehe nicht nur um Freiwilligkeit und die Akzeptanz durch den Bürger, sondern auch um die Sinnhaftigkeit der Verwaltungsgliederung. Diese Position haben die Vertreter der Regierung während der Sitzung des Ausschusses für Inneres am 26.5.1993 deutlich vertreten (Niederschrift über die 64. Sitzung, S. 29 ff), als der Stellenwert von Voten der Gemeinden und der Bürger diskutiert worden ist: So hat der Staatssekretär des Ministeriums erklärt (a. a. O., S. 30), vom Leitbild könne aufgrund des Votums einer Kommune nur abgewichen werden, wenn das Leitbild dadurch nicht zerstört werde; der Minister (a. a. O., S. 30 f) hat erklärt, es könne nicht Aufgabe des Gesetzgebers sein, bei der Landesgliederung lediglich Bürgerinitiativen oder Gemeindebeschlüsse zu addieren.

{RN:190}
Der Stellenwert der Bürgermeinung ist zwar bei einzelnen Abgeordneten anders gesehen worden (vgl. etwa Abg. Braun in der zuletzt genannten Sitzung des Ausschusses für Inneres, a. a. O., S. 31; Abg. Engel während der ersten Lesung ["Prinzip der weitestgehenden Freiwilligkeit" <LT-StenBer 1/44 v. 11.2.1993, S. 5047>]). Maßgeblich ist aber, dass diese Anforderungen teilweise als erfüllt angesehen worden sind (Abg. Engel in der zweiten Lesung [LT-StenBer 1/48 v. 3.6.1993, S. 5608]), sowie vor allem, dass der Berichterstatter des Ausschusses, der Abg. Jeziorsky, die Ansicht im Ausschuss zusammengefasst hat mit den Worten (LT-StenBer 1/48, S. 5595, l. Sp.), neben der Freiwilligkeit hätten die mit der Kreisreform verfolgten Zielvorstellungen bestimmenden Einfluss gehabt, wobei dem Leitbild erhebliche Bedeutung zugekommen sei.

{RN:191}
"Leitbild" und "Kriterien" des Regierungsentwurfs sind danach Grundlage auch für die Einzelwertungen des Gesetzgebers gewesen.

{RN:192}
2.2.2.2.2-->Das vom Gesetzgeber verwendete "Leitbild" ist von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden; das gilt auch für die "Abgrenzungskriterien" (RegVorl, S. 75 ff).
Kein Einzelkriterium verstößt gegen die Verfassungsordnung. Sie entsprechen im wesentlichen solchen, die bereits in früheren Kommunalgebietsreformen als verfassungsgemäß anerkannt worden sind (vgl. Knemeyer, in Landesverfassungsgerichtsbarkeit, Teilband III, S. 146 [162 f, 165, 167, 179 f]; NdsStGH, NdsStGHE 2, 1 [164 ff], insoweit nicht enthalten bei OVGE 33, 497 ff). Eine Rangordnung unter den einzelnen Vorgaben hat der Gesetzgeber nicht aufgestellt; dass er die Kriterien damit für gleichgewichtig gehalten hat, ist mit Verfassungsrecht vereinbar.

{RN:193}
Insbesondere verlangt das Demokratieprinzip der Verfassung (vgl. Art. 2 Abs. 1, 2, Art. 80 und 81 LSA-Verf) nicht, der Freiwilligkeit von Zusammenschlüssen so absoluten Vorrang einzuräumen, dass Gemeinden, die selbst oder deren Bürger nicht zustimmen, einem Landkreis nicht durch Gesetz zugeordnet werden dürften. Eine landesweite Gebietsreform auf der Kreisebene muss notfalls "Leitlinien" auch gegen den Willen der Gemeinden oder ihrer Bürger durchsetzen können, sofern dies im Einzelfall verhältnismäßig ist.

{RN:194}
Der Gesetzgeber hat deshalb dem Grundsatz der Freiwilligkeit vor allem Bedeutung für die Frage eingeräumt, ob die jeweils gefundene Lösung bei der Bevölkerung auf Akzeptanz stößt (vgl. zur Bedeutung dieses Gesichtspunkts: BVerfGE 86, 90 [111]).

{RN:195}
Bei der Kreisgebietsreform hat der Gesetzgeber nicht gegen die Pflicht verstoßen, den Sachverhalt umfassend zu ermitteln (vgl. etwa: BVerfGE 86, 90 [108 f]). Gegen das "Leitbild", ein einzelnes Kriterium oder gegen die konkrete Zuordnung kann nicht mit Erfolg eingewendet werden, Daten über sozi-ökonomische Verflechtungen, dabei insbesondere über wirtschaftliche Bedingungen oder Pendlerbewegungen, hätten nur unzureichend vorgelegen.

{RN:196}
Der Gesetzgeber befand sich bei dieser Kreisreform in einem Zielkonflikt.

{RN:197}
Bei der gegenwärtigen sozi-ökonomischen Struktur, die sich noch im ständigen Wandel eines Anpassungsprozesses befindet, können zuverlässige Daten nicht erhoben werden, die sichere Prognosen zulassen. Andererseits hat sich der Gesetzgeber - aus in der Verfassung liegenden Gründen - verpflichtet gesehen, die Kreisgebietsreform alsbald durchzuführen, um die Kommunen in den Stand zu setzen, ihre Aufgaben nach Art. 87 LSA-Verf zu erfüllen und dabei den Staatsziel- und Einrichtungsgarantiebestimmungen der Verfassung gerecht zu werden. Dies hätte nicht umgesetzt werden können, wenn zu verlangen ist, dass vor Beginn der Reform vollständige Daten vorliegen müssen.

{RN:198}
Das Anliegen, leistungsfähige Kommunen zu schaffen, und die Pflicht, den für die Neugliederung maßgeblichen Sachverhalt zu ermitteln, haben verfassungsrechtlich gleichen Rang. Auch das Gebot, dem Art. 87 LSA-Verf zu genügen, ist Teil der Gemeinwohlbindung.

{RN:199}
Das Landesverfassungsgericht hält den Gesetzgeber in einer solchen Lage für befugt, den Zielkonflikt eigenverantwortlich zu entscheiden. Es kann nicht festgestellt werden, dass die Interessen der gegenwärtig bestehenden Kommunen unverhältnismäßig vernachlässigt worden sind; denn die Reformnotwendigkeit - und damit die Auflösung kleiner Kreise - steht auch ohne die in erster Linie konkrete Zuordnungen stützenden Daten fest.

{RN:200}
Soweit sich in der Folgezeit nach Abschluss des gegenwärtigen wirtschaftlichen Anpassungsprozesses sichere Daten ergeben haben werden und diese belegen sollten, dass einzelne Zuordnungen dieser Kreisreform korrigiert werden müssen, steht es dem Gesetzgeber frei, eine wesentliche Änderung der Grundlagen zum Anlass einer Gesetzesänderung zu nehmen.

{RN:201}
Wenn der Gesetzgeber diesen Nachteil einer evtl. notwendigen Nachbesserung in Kauf nimmt und mit Rücksicht auf diese Möglichkeit die Reform beginnt, kann dies nicht als unangemessene Abwägung der widerstreitenden Verfassungsgebote angesehen werden.

{RN:202}
Deshalb kann nicht beanstandet werden, dass der Gesetzgeber - wie vor allem die allgemeine Begründung des Regierungsentwurfs (RegVorl, S. 76 [Nr. 4.1]) belegt - davon ausgegangen ist, aus den vorhandenen Daten ergäben sich die (künftig wahrscheinlichen) Verflechtungen nicht mehr hinreichend sicher und die sich gegenwärtig immer noch verändernden wirtschaftlichen Strukturen würden künftig neue Beziehungen schaffen.

{RN:203}
2.2.2.3-->Die beanstandete Zuordnung verstößt nicht gegen andere Verfassungsgrundsätze.
Sie verletzt das "System" nicht und ist auch im übrigen nicht "willkürlich" vorgenommen worden (2.2.2.3.1); das Prinzip der "Verhältnismäßigkeit" hat der Gesetzgeber eingehalten (2.2.2.3.2); dazu hat er die erheblichen Umstände ermittelt und abgewogen (2.2.2.3.3).

{RN:204}
2.2.2.3.1-->Die Konzeption des Gesetzgebers geht von Richtwerten für die neu zu bildenden Landkreise von 100.000 bis 120.000 Einwohnern aus, um die erforderliche Leistungskraft zu erreichen und um wirtschaftlich arbeiten zu können. Da andererseits ein Landkreis auch eine hinreichende Akzeptanz durch die Bürgerschaft erfordere, wurden freiwillige Zusammenschlüsse auch unterhalb dieser Schwelle zugelassen, wobei Einwohnerzahlen von 80.000 Einwohnern "tunlichst" nicht unterschritten werden sollten.

{RN:205}
Mit seinen rd. 76.000 Einwohnern liegt der Landkreis Zeitz deutlich unter diesem Richtwert. Er kann sich somit nicht auf den Schutz vor Auflösungen berufen, der leitbildgerechten Kreisen zukommt (Nds.StGH, NdsStGHE 2, 1 [8] = OVGE 33, 497 [503]). Daher war der Gesetzgeber berechtigt, den Landkreis Zeitz aufzulösen.

{RN:206}
Zwar sieht das Kreisgebietsreformgesetz insgesamt drei Landkreise - wenn man den Landkreis Bernburg mit seinen 79.436 Einwohnern auf rd. 80.000 Einwohner aufrundet und infolgedessen als leitbildgerecht ansieht - vor, und zwar nach
{BS:}
§ 17 den Saalkreis mit 66.000 Einwohnern}
§ 21 Sangerhausen mit 77.800 Einwohnern und}
§ 13 Köthen mit 77.200 Einwohnern (jeweils nach dem Stand 06/90),}
{BE:}
die wie der Beschwerdeführer unter dem Richtwert von 80.000 Einwohnern liegen. Die Gründe, die den Gesetzgeber bewogen haben, diese Landkreise so zu bilden (Saalkreis) bzw. bestehen zu lassen (die Landkreise Sangerhausen und Köthen) verpflichten ihn von Verfassungs wegen nicht, auch den Landkreis Zeitz bestehen zu lassen.

{RN:207}
Das Rechtsstaatsprinzip (Art. 2 Abs. 1 LSA-Verf) verbietet dem Gesetzgeber "wesentlich Gleiches" willkürlich ungleich zu behandeln. Er gebietet, einer Differenzierung jeweils sachgerechte Kriterien zugrunde zu legen. Welches diese Kriterien sein müssen, lässt sich nicht abstrakt, sondern stets nur im Blick auf den konkreten Sachverhalt bestimmen, der geregelt werden soll. Der Gesetzgeber selbst muss entscheiden, was für ihn als "wesentlich gleich" anzusehen ist. Nach dem ebenfalls dem Rechtsstaatsgedanken innewohnenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit müssen die Unterschiede von solchem Gewicht sein, dass sie eine ungleiche Behandlung rechtfertigen können (st. Rspr. BVerfG, Urt. v. 7.10.1980 - 1 BvL 50, 89/79, 1 BvR 240/79 - BVerfGE 55, 72 [88]).

{RN:208}
Dabei kommt dem Gesetzgeber eine weitgehende Gestaltungsfreiheit zu, die im gewaltenteilenden Staat durch die Verfassungsgerichte nicht außer Kraft gesetzt werden darf (BVerfGE 55, 72 [89]). Das Landesverfassungsgericht kann sich auch hier nicht an die Stelle des Gesetzgebers setzen, um selbst zu entscheiden, ob eine Gleichbehandlung erfolgen soll oder nicht. Vielmehr hat es nur zu prüfen, ob der Gesetzgeber die Grenzen seines Entscheidungsraums überschritten hat; die getroffene Entscheidung also "offensichtlich fehlsam" ist (BVerfGE 50, 50 [51]). Es kommt also nicht darauf an, ob sich die vom Gesetzgeber vorgesehene Lösung als die sachgerechteste und zweckmäßigste darstellt oder ob es eine andere Lösungsmöglichkeit gibt, die dem Gleichbehandlungsgebot noch besser entsprochen hätte (BVerfG, Urt. v. 8.7.1980 - 1 BvR 1472/78 -, BVerfGE 54, 363 [386]). Insofern gilt hier das gleiche wie in bezug auf die Prüfung des Gemeinwohlerfordernisses (s. o. Entscheidungsgründe, Nr. 2.2.1.3).

{RN:209}
Gemeinsam ist allen vier Landkreisen lediglich, dass sie unter 80.000 Einwohner aufweisen.
{LS:}
{L:In bezug auf den Saalkreis weist der weitere Sachverhalt aber so deutliche Unterschiede auf, dass eine wesentliche Gleichheit zu der Situation im alten Landkreis Zeitz nicht besteht. Von seiner naturräumlichen Lage her umschließt der Saalkreis das Gebiet der Stadt Halle/Saale fast vollständig. Nur im Süden verbleibt der Stadt Halle/Saale ein kleiner Teil einer gemeinsamen Grenze mit dem Landkreis Merseburg. Der Saalkreis grenzt weiter an die bisherigen Landkreise Querfurt, Eisleben, Hettstedt, Bernburg, Köthen, Bitterfeld und Merseburg. Im Osten bildet das Land Sachsen mit dem Zentralflughafen Schkeuditz im Verdichtungsraum Leipzig die Grenze. Auf Grund seiner Struktur als "Kragenkreis" verfügt der Saalkreis selbst über keine Stadt als zentralen Anlauf- oder Bündelungsort. Diese Funktion wird vielmehr auch für den Saalkreis von der kreisfreien Stadt Halle/Saale übernommen. Schon bei der Reform 1950 und 1952 spielte die Stadt-Umland-Problematik bei der Bewertung des Saalkreises eine wesentliche Rolle. Der mit heute 56 Gemeinden - davon 50 Gemeinden unter 2.000 Einwohnern und eine über 5.000 Einwohner - und einer landwirtschaftlichen Nutzfläche (überwiegend Ackerland) von ca. 80 % an der Gesamtfläche stark landwirtschaftlich orientierte Kreis ist in den meisten Funktionen auf die Stadt Halle/Saale ausgerichtet. Wegen der Dominanz der Stadt Halle/Saale weist der Saalkreis mit den Gemeinden Landsberg, Niemberg, Wettin und Teutschenthal nur vier Grundzentren als Orte mit ausreichender zentral-örtlicher Funktion auf.

{RN:210}
Auf Grund dieser besonderen Lage und den damit zusammenhängenden Funktionen kann der Saalkreis nicht an den Kriterien des Leitbildes gemessen werden und taugt daher auch nicht als Vergleichsmaßstab zu der Frage, ob der alte Landkreis Zeitz aufzulösen war oder nicht.}

{RN:211}
{L:Auch im Verhältnis zum Landkreis Sangerhausen ist der zu regelnde Sachverhalt nicht wesentlich gleich.

{RN:212}
Auf Grund seiner Randlage im Südwesten des Landes Sachsen-Anhalts waren die Erweiterungsmöglichkeiten für den Landkreis Sangerhausen von vornherein sehr begrenzt. Der Landkreis stößt an die alten Landkreise Querfurt, Eisleben, Hettstedt und Quedlinburg. Die alten Landkreise Querfurt und Merseburg sind zum neuen Landkreis Merseburg-Querfurt mit insgesamt 146.000 Einwohnern verschmolzen worden. Ein Zusammenfügen mit dem Landkreis Sangerhausen hätte die vorgegebenen Richtwerte, und damit das Leitbild des Gesetzgebers gesprengt. Das gleiche gilt für ein Zusammengehen mit dem neugebildelten Landkreis Mansfelder Land aus den alten Landkreisen Eisleben und Hettstedt, der 123.000 Einwohner aufweist.

{RN:213}
Der alte Landkreis Quedlinburg mit seinen rd. 90.400 Einwohnern ist leitbildgerecht. Er bedurfte daher nicht der Auflösung. Infolgedessen konnte der Gesetzgeber nach den von ihm vorgegebenen Kriterien diesen Landkreis bestehen lassen. Als zwangsläufige Folge daraus ergab sich, dass auch der Landkreis Sangerhausen bestehen blieb. Diese Konsequenz erschien dem Gesetzgeber hinnehmbar, da auch mit seiner die Vorgaben des Leitbildes unterschreitenden Einwohnerzahl dieser Landkreis eine ausreichende Stärke aufweise.


{RN:214}
Die Situation im Süden des Landes Sachsen-Anhalt ist demgegenüber eine völlig andere. Die alten Landkreise Nebra, Naumburg, Weißenfels, Hohenmölsen und Zeitz liegen alle unter 80.000 Einwohnern und bedurften daher alle ihrer Auflösung und Neuzuordnung. Insofern kann sich also der Beschwerdeführer auf die Ausnahmesituation im Fall des Landkreises Sangerhausen nicht berufen.}

{RN:215}
{L:Schließlich sind auch in bezug auf den Landkreis Köthen die Verhältnisse ebenfalls nicht wesentlich gleich.}
{LE:}

{RN:216}
Noch der Gesetzentwurf vom 4.2.1993 (LT-Drs. 1/2285) sah in § 13 vor, den Landkreis Köthen durch die Verwaltungsgemeinschaft Elsatal (kreisübergreifend zum Landkreis Schönebeck) zu stärken. Hieraus hätte sich eine Gesamteinwohnerzahl von 81.100 Einwohnern ergeben mit der Konsequenz, dass der Landkreis Köthen damit leitbildgerecht gewesen wäre. Im Zusammenhang mit der Anhörung durch den Ausschuss für Inneres am 20. April 1993 ergab sich jedoch, dass die Gemeinden der Verwaltungsgemeinschaft Elsatal, die bisher zum Landkreis Schönebeck gehörten, nicht bereit waren, durch Veränderung der Kreisgrenze zum Landkreis Köthen zu kommen. Da infolgedessen die Einwohnerzahl unter 80.000 auf rd. 77.200 sank, wurde die Frage eines Zusammenschlusses des Landkreises Köthen mit dem Landkreis Bernburg erörtert. Einer solchen Vorstellung trat der Landrat des Landkreises Köthen in der Anhörung entschieden entgegen. Der Ausschuss für Inneres empfahl dem Landtag die später Gesetz gewordene Regelung, nach dem der Landkreis Köthen bestehen bleibt.

{RN:217}
Damit hat der Gesetzgeber dem in seinem Leitbild mit besonderer Bedeutung versehenen Prinzip Rechnung getragen, dass Zusammenschlüsse auf der Basis von Freiwilligkeit erfolgen sollen. Wenn er vor diesem Hintergrund in Kauf nimmt, den Landkreis Köthen bestehen zu lassen, obwohl er die Einwohnerrichtzahl nicht erreicht, so kann sich gleichwohl der Beschwerdeführer hierauf nicht mit dem Ziel berufen, der Gesetzgeber sei auch in seinem Fall verpflichtet gewesen, ihn fortbestehen zu lassen. Denn anders als im Fall Köthen hat der Beschwerdeführer erstmalig nach Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens seinen Willen bekundet, selbständig bleiben zu wollen. Das gesamte Gesetzgebungsverfahren war davon bestimmt, dass auch nach Auffassung des Beschwerdeführers seine Auflösung unumgänglich sei, da der bestehende Landkreis Zeitz von seiner Struktur und Größenordnung her nicht in der Lage sei, die an ihn gestellten Anforderungen in der Zukunft allein zu erfüllen, sondern dass es sinnvoll sei, in Anbetracht der Erfahrungen aus den Alt-Bundesländern und dem Interesse einer effektiveren Verwaltungsarbeit sowie einer wirksameren Gesamtentwicklung den Landkreis zu vergrößern.

{RN:218}
Schon nachdem ihm mit Erlass vom 24.4.1992 der Entwurf eines "Leitbildes der zukünftigen Strukturen der Gebietskörperschaften (Gemeinden, Landkreise im Lande Sachsen-Anhalt)" zugeleitet worden war, sprach sich der Kreistag des Beschwerdeführers mit Mehrheitsbeschluss vom 15.6.1992 zur Bildung des Burgenlandkreises aus.

{RN:219}
Nach Zustellung des Referentenentwurfes vom 24.8.1992 bestätigte der Beschwerdeführer, dass seine Auflösung erforderlich, schlug jedoch entgegen dem Referentenentwurf die Bildung eines "Saale-Elster-Kreises", bestehend aus den bisherigen Kreisen Hohenmölsen, Weißenfels und Zeitz aus.

{RN:220}
Auch in der Anhörung am 20.4.1993 durch den Ausschuss für Inneres bestätigte der Vertreter des Beschwerdeführers, dass man mit den Landkreisen Naumburg und Nebra "zusammenarbeiten könne und möchte".

{RN:221}
Nachdem der Ausschuss für Inneres nach Abschluss seiner Beratungen dem Landtag empfahl, einen neuen Landkreis Burgenland zu bilden und die Stadt Zeitz zum Kreissitz zu bestimmen, begrüßte der Beschwerdeführer in seiner Stellungnahme vom 18.5.1993 dieses Votum.

{RN:222}
Zu keinem Zeitpunkt bis zur Beschlussfassung durch den Landtag am 3.6.1993 war damit für den Gesetzgeber erkennbar, dass der Beschwerdeführer in Betracht zog, selbständig zu bleiben. Infolgedessen bestand für ihn auch keine Veranlassung zu prüfen, ob ausnahmsweise und entgegen den Leitbildvorstellungen der Landkreis Zeitz nicht aufgelöst und neu zugeordnet werden sollte, zumal der Zusammenschluss zum Burgenlandkreis die Verwaltungskraft für den neuen Kreis insgesamt mehr stärkt als die Bildung zweier schwächerer Kreise - Naumburg und Nebra auf der einen und Zeitz auf der anderen.

{RN:223}
Auch die Tatsache, dass es dem Beschwerdeführer von Anfang an erkennbar darauf ankam, dass die Stadt Zeitz Kreissitz werden würde, verpflichtete den Gesetzgeber nicht, die Selbständigkeit des Landkreises Zeitz deshalb in Betracht zu ziehen. Die Gründe, die für einen Zusammenschluss mit Nachbarkreisen sprechen, sind unabhängig von der Frage des Kreissitzes zu sehen. Sie berühren in erster Linie die Leistungsfähigkeit des ganzen neuzubildenden Kreises. Die Entscheidung für den Kreissitz konnte von Anfang an nicht mehr als eine Erwartung darstellen, da auch für den Beschwerdeführer erkennbar ebenso gute Gründe für Naumburg wie Zeitz sprachen. Auch nachdem der Referentenentwurf sich für Naumburg als Kreissitz aussprach, hat der Beschwerdeführer in seiner Stellungnahme sich nicht etwa nun für die Beibehaltung seiner Selbständigkeit ausgesprochen, sondern hielt seine Auflösung weiterhin für richtig, obwohl er aus der Entscheidung im Falle Sangerhausen auch hätte erwägen können, nun stattdessen zu versuchen, seine Selbständigkeit zu behalten. Der Gesetzgeber konnte also daher weiter davon ausgehen, dass der Beschwerdeführer den Zusammenschluss mit anderen Nachbarkreisen für erforderlich hielt und damit notwendigerweise seine Auflösung auch weiterhin akzeptieren würde. Nach dem objektiven Erklärungswert der Stellungnahmen und der Anhörung des Beschwerdeführers musste der Gesetzgeber nicht davon ausgehen, dass es dem Beschwerdeführer in erster Linie um seine Fortexistenz ging.

{RN:224}
Das Ergebnis der Bürgerbefragung und Unterschriftenaktion nach Verabschiedung des Kreisgebietsreformgesetzes kann als Ausdruck des Bürgerwillens für die Selbständigkeit des Landkreises Zeitz gewertet werden. Dieses Votum konnte der Gesetzgeber - da es ihm im Verlaufe des Gesetzgebungsverfahrens nicht bekannt war - nicht in seine Willensbildung mit einbeziehen. Von daher spielt es für die Frage der Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit des verabschiedeten Gesetzes keine Rolle. Im übrigen bleibt anzumerken, dass ein solches Votum für nicht leitbildgerechte Landkreise wie den Beschwerdeführer der Auflösung des Landkreises Zeitz nicht entgegensteht, da Art. 90 LSA-Verf auch die Möglichkeit der Auflösung von Kommunen gegen ihren Willen vorsieht. Das Freiwilligkeitsprinzip, das den Leitbildvorstellungen des Gesetzgebers zugrunde liegt, gewinnt nur in dem Zusammenhang Bedeutung, in dem es um die Bildung leitbildgerechter Landkreise geht, kann also nicht als ein Kriterium zur Verhinderung leitbildgerechter Landkreise herangezogen werden.

{RN:225}
Nach alledem bedurfte der Landkreis Zeitz der Auflösung und Neugliederung. Wenn der Gesetzgeber dabei unter mehreren denkbaren Lösungsmodellen (Zusammenschluss mit Nebra und Naumburg bzw. Zusammenschluss mit Hohenmölsen und Weißenfels) sich für eine, nämlich die Bildung des Burgenlandkreises entschieden hat, so ist dies aus Rechtsgründen nicht zu beanstanden.

{RN:226}
Der nach § 15 des angefochtenen Gesetzes gebildete Burgenlandkreis überschreitet mit ca. 160.000 Einwohnern diese Einwohnerrichtgröße. Abweichungen von der Grundkonzeption steht das Willkürverbot nicht von vornherein entgegen. Erforderlich ist nur, dass die Ausnahme ihrerseits auf sachgerechten Erwägungen beruht (BVerfGE 50, 50 [53]; StGH BW, ESVGH 23, 1).

{RN:227}
Die Tatsache, dass nach dem Leitbild des Gesetzgebers Abweichungen nur nach unten (bis auf 80.000 Einwohner) zugelassen werden, zwingt nicht zu dem Schluss, dass nach oben keine Abweichung möglich sei, sondern der Gesetzgeber hier eine bindende Vorgabe machen wollte. Dies ergibt sich aus dem Gesamtzusammenhang des Gesetzes, nachdem insgesamt fünf Landkreise über der Richtgröße von 120.000 Einwohnern liegen.

{RN:228}
Bei einer das ganze Land umfassenden Gebietsreform liegt es nahe, dass im Einzelfall Abweichungen sowohl nach unten wie nach oben eintreten können. Entscheidend ist, dass
{RN:229}
{LS:}
{L:die Abweichung nicht aus sachwidrigen Gesichtspunkten erfolgt ist. Das ist weder erkennbar noch vorgetragen.}
{L:Die Abweichung darf ferner nicht die Bildung leitbildgerechter Nachbarkreise verhindern. Dies ist hier nicht der Fall. Der neue Landkreis Weißenfels weist ca. 87.000 Einwohner auf; der neue Landkreis Merseburg-Querfurt ca. 146.000 Einwohner. Würde man den bisherigen Landkreis Zeitz mit den Landkreisen Hohenmölsen und Weißenfels, wie dies der Beschwerdeführer Blatt 32 der Akte vorschlägt, zusammenlegen, so überschritte auch dieser Landkreis mit fast 165.000 Einwohnern in nahezu gleicher Weise die Leitbildvorgabe von 100.000 bis 120.000 Einwohnern.}
{L:Die Abweichung darf schließlich nicht völlig mit den Zielvorstellungen des Reformgesetzes unvereinbar sein. Dies wäre nach der allgemeinen Begründung des Reformgesetzes dann der Fall, wenn die Überschreitung der Einwohnerzahl von 120.000 Einwohnern zu so flächengroßen Landkreisen führen würde, dass deren Überschaubarkeit und Regierbarkeit darunter litte. Davon kann hier jedoch ebenfalls nicht die Rede sein. Mit seinen 1.042 Quadratkilometern liegt der Burgenlandkreis nur knapp über der durchschnittlichen Fläche der neu gebildeten Landkreise mit 952,95 Quadratkilometern (Blatt 9 der Akte). Auch die größtmögliche luftlinienmäßige Entfernung innerhalb des Landkreises beträgt gerade 50 Kilometer.}
{LE:}

{RN:230}
Die Entscheidung des Gesetzgebers für diese große Lösung ist weder offensichtlich fehlerhaft noch eindeutig widerlegbar noch widerspricht sie der verfassungsrechtlichen Wertordnung. Entgegen der Rechtsauffassung des Beschwerdeführers (Blatt 30 der Akte) bedarf es keiner "besonders gewichtigen Gründe", die ein Abgehen vom Leitbild rechtfertigten. Es genügt vielmehr, dass die Ausnahme ihrerseits auf sachgerechten Erwägungen beruht.

{RN:231}
Der Gesetzgeber stützt sich darauf, dass der neue Landkreis mit seiner Struktur günstige Voraussetzungen im Hinblick auf eine breitgefächerte Wirtschaft mit bedeutendem Handwerk und Gewerbe, einer leistungsfähigen und vielseitigen Landwirtschaft und guten Möglichkeiten des Tourismus aufweise. Überlegte Schwerpunktbildungen könnten dabei eine optimale Ausgleichsfunktion des Landkreises gewährleisten. Auf der Grundlage der regionalen Wirtschaftsstruktur werde die Umlandregion von Naumburg und Zeitz mit Landwirtschaft diversifizierter Industriestruktur und Ansätzen für Dienstleistungsstruktur einzustufen sein, wobei dem Gebiet um Naumburg auch eine Ausgleichs- und Übergangsfunktion zur ländlichen Region um Nebra mit ausgeprägtem Landwirtschaftsanteil und Entwicklungsansätzen für eine Industrie- und Dienstleistungsstruktur zukommt. Die vorzufindende Vielfalt begegne wirksam den Gefahren einer Monostruktur und gebe gleichzeitig Impulse. Sie bilde die wirtschaftliche Grundlage für eine kulturelle Entwicklung, insbesondere im Bereich der Städte Naumburg und Zeitz. Beide Städte würden im Landkreis eine ihnen spezifisch angemessene und günstige Rolle finden.

{RN:232}
Der Gesetzgeber hat bei der Bildung des Burgenlandkreises eine Wertung zugrunde gelegt und eine Abwägung getroffen, die nicht eindeutig widerlegbar oder offensichtlich fehlsam ist bzw. der verfassungsrechtlichen Wertordnung widerspricht. Die getroffene Entscheidung ist geeignet, die Verwaltungs- und Leistungskraft der kommunalen Selbstverwaltung durch das Zusammenfassen personaler und sachlicher Ressourcen zu bündeln und damit zu stärken. Der Zusammenschluss der drei Landkreise gewährleistet von seinem Zuschnitt her auch eine hinreichend bürgernahe Verwaltung. Schließlich werden Gebiete zusammengefasst, die von ihrer Struktur her nicht offensichtlich unverträglich sind.

{RN:233}
Dieser Einschätzung hat im übrigen der Beschwerdeführer auch in seiner ersten Stellungnahme vom 15.6.1992 (Blatt 10 der Akte) und bei seiner Anhörung durch den Ausschuss für Inneres am 21.4.1993 zugestimmt. Der Beschwerdeführer behauptet im übrigen nicht, dass die Annahmen des Gesetzgebers der Realität nicht entsprächen.

{RN:234}
Der Beschwerdeführer wendet sich in erster Linie auch nicht gegen die Auflösung des Landkreises Zeitz überhaupt, auch nicht gegen seine Eingliederung in den Burgenlandkreis. Für ihn kommt es erkennbar entscheidend darauf an, den Kreissitz in der Stadt Zeitz zu behalten. Hierin hat die fehlende Akzeptanz zur Neugliederung auch ihre eigentliche Ursache. Wenn der neue Gebietszuschnitt von erheblichen Teilen der Bevölkerung nicht akzeptiert wird, wirkt sich dies nachteilig auf deren notwendige Integration und damit auch auf deren Bereitschaft aus, an Angelegenheiten des örtlichen Gemeinwesens aktiv teilzunehmen. Diese Einstellung kann die bürgerschaftliche Verwurzelung und Leistungsfähigkeit der kommunalen Selbstverwaltung beeinträchtigen.

{RN:235}
Daraus lässt sich jedoch nicht der Schluss ziehen, dass fehlende Akzeptanz einer beabsichtigten Neugliederungsmaßnahme entgegensteht. Vielmehr lässt Art. 90 LSA-Verf auch die Gebietsneugliederung gegen den Willen der örtlichen Einwohnerschaft aus überregionalen Gesichtspunkten zu.

{RN:236}
Der Wille der Kreiseinwohner ist bei der Abwägung des Für und Wider einer Kreisauflösung im Rahmen des Freiwilligkeitsprinzips durch den Gesetzgeber zu berücksichtigen. Ihm kommt jedoch keine entscheidende Wirkung in dem Sinne zu, dass nur mit Zustimmung der Bevölkerung eine Gebietsreform durchgeführt werden könnte. Dies ergibt sich schon daraus, dass Voraussetzung einer Gebietsreform nur überörtliche Gesichtspunkte des Gemeinwohls sein können (StGH BW, ESVGH 25, 1 [6]).

{RN:237}
"Mangelnde Akzeptanz" erlangt das erforderliche Gewicht bei der Abwägung gegen die die Neugliederung tragenden Gemeinwohlgründe nur dann, wenn es sich um objektivierbare gewichtige Gründe aus der historischen und kulturellen Entwicklung, aus den geographischen Verhältnissen, der wirtschaftlichen oder sozialen Struktur oder aus anderen vergleichbaren Gesichtspunkten ergibt, so dass mit einem Schwinden der Ablehnung in überschaubarer Zeit nicht zu rechnen ist (vgl. BVerfGE 86, 90). Dies kann jedoch zur Zeit mit der erforderlichen Sicherheit nicht festgestellt werden. Die Unterschriftenaktion, mit der nach Verabschiedung des Gesetzes 30.000 Bürgerinnen und Bürger sich für den Erhalt des Landkreises Zeitz ausgesprochen haben, reicht dazu allein nicht aus, da es sich insoweit um eine spontane Reaktion aus Enttäuschung über die Wendung des Gesetzgebers handeln dürfte, statt Zeitz Naumburg zum Kreissitz zu bestimmen.

{RN:238}
2.2.2.3.2-->Die verfassungsrechtliche Überprüfung erstreckt sich weiter darauf, ob der Gesetzgeber dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit gerecht geworden ist, also unter mehreren zur Erreichung seiner offensichtlichen gleicherweise geeigneten Maßnahmen diejenige ausgewählt hat, die mit geringster Intensität in die Rechtssphäre der von der Maßnahme betroffenen kommunalen Gebietskörperschaft eingreift und sie am geringsten belastet.

{RN:239}
Dabei ist die Geeignetheit von Alternativmaßnahmen nicht voll überprüfbar. Denn bei der Bewertung, ob und welche anderen Maßnahmen ebenso zur Erreichung des verfolgten Zieles geeignet sind, hat der Gesetzgeber politische Abwägungen und Bewertungen vorzunehmen sowie Prognosen aufzustellen, die nur einer eingeschränkten verfassungsrechtlichen Kontrolle unterworfen sind. Auch bei gegebener gleicher Eignung ist zu berücksichtigen, ob die alternative Maßnahme nicht wegen nachteiliger Nebenwirkungen auf anderen Gebieten ausscheidet (StGH BW, ESVGH 25, 1 [21 f.]; NdsStGH, NdsStGHE 2, 1 [156 ff.] = OVGE 33, 497 [502 ff]; VfGH NW, Urt. v. 6.12.1975 - VfGH 39/74 -, OVGE 31, 290 [292]; Urt. v. 8.5.1976 - VfGH 65/74 -, OVGE 31, 311 [312]; Urt. v. 2.11.1973 - VfGH 17/72 -, DVBl 1974, 515 [516]).

{RN:240}
Als mögliche Alternativmaßnahme kam hier der Zusammenschluss des Landkreises Zeitz mit den Landkreisen Hohenmölsen und Weißenfels in Betracht.

{RN:241}
Bei der Beurteilung anderweiter Zusammenschlüsse ist der politische Ermessensspielraum des Gesetzgebers besonders groß. Dies ergibt sich daraus, dass das Landesverfassungsgericht seine Meinung über die größere oder geringere Zweckmäßigkeit der einen oder anderen Neugliederung nicht an die Stelle der vom Gesetzgeber vorgenommenen Beurteilung setzen darf. Es kommt im vorliegenden Fall hinzu, dass hier - anders als bei einer punktuellen Gebietsänderung - die Kreisgebietsreform für das ganze Bundesland Sachsen-Anhalt durchgeführt wird. Es liegt nahe, dass mehrere gemeinverträgliche Lösungen für die einzelnen betroffenen Landkreise vorstellbar sind, für die jeweils Gründe des öffentlichen Wohls angeführt werden könnten. Angesichts der besonderen Natur der gebietlichen Neugliederungsmaßnahme als Staatsorganisationsakt kann es jedoch nicht Aufgabe des Landesverfassungsgerichts sein, sein Ermessen an die Stelle des Gesetzgebers zu setzen und die gebietliche Kreisreform daraufhin zu überprüfen, ob sie die bestmögliche oder zweckmäßigste Lösung darstellt (BayVfGH, Entschdg. v. 15.2.1974 - Vf. 9-VII-72 -, DVBl 1975, 28 [29, 33]; StGH BW, ESVGH 25, 1 [22]; VfGH NW, OVGE 26, 270 [278 f]; VfGH RP, DVBl 1969, 799 [802]).

{RN:242}
Der Beschwerdeführer könnte mit seiner Verfassungsbeschwerde nur dann durchdringen, wenn der gemeinwohlorientierte Zweck des Gesetzes durch den Zusammenschluss mit dem Landkreis Weißenfels für ihn weniger belastend bei gleich guter Berücksichtigung aller Belange des Staates und beteiligter anderer Landkreise erreicht werden könnte, da dann der Eingriff des Gesetzgebers nicht außer Verhältnis zu dem mit dem Gesetz zu erreichenden Zweck stehen würde. Davon kann jedoch nicht die Rede sein, da in beiden Fällen der Landkreis Zeitz aufgelöst würde, in beiden Fällen also ein gleich schwerer Eingriff in den Bestand vorgenommen würde.

{RN:243}
Entgegen der Rechtsauffassung des Beschwerdeführers kommt es in diesem Zusammenhang nicht darauf an, ob bei einem Zusammenschluss des Landkreises Zeitz mit den Landkreisen Hohenmölsen/Weißenfels - wie der Beschwerdeführer meint - die Stadt Zeitz zum Kreissitz bestimmt werden müsste. Diese Frage gehört - wie bereits dargelegt - nicht zum Schutzbereich der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie des aufgelösten Landkreises.

{RN:244}
Die Neugliederung des Landkreises Zeitz hält auch dem verfassungsmäßigen Gebot der Angemessenheit stand, nachdem der Einsatz eines Mittels zur Erreichung eines bestimmten Zwecks diesem gegenüber nicht "außer Verhältnis" stehen darf; sie also zur Erreichung des Reformziels schlechthin untauglich wäre (BayVfGH, Entschdg. v. 9.4.1980, - Vf. 18-77 -, BayVfGH n. F. 33, 47, 62; Entschdg. v. 29.4.1981 - Vf. 1-VII-78 -, BayVBl 1981, 399 [401]; StGH BW, ESVGH 25, 1 [18 f.]; VfGH NW, Urt. v. 4.8.1972 - VfGH 13/71 -, OVGE 28, 304).

{RN:245}
Die Vorteile der Neugliederung lassen durch die Bündelung personeller, sächlicher und finanzieller Ressourcen den Eingriff in den Gebietsbestand des Landkreises Zeitz nicht als übermäßig erscheinen. Sie schafft mit der Bildung des Burgenlandkreises einen nach Fläche und Einwohnerzahl leistungskräftigen Kommunalverband. Sie stärkt damit das Selbstverwaltungsrecht in der Region und erhöht zugleich die Leistungsfähigkeit der staatlichen Verwaltung im gesamten Burgenlandkreis.

{RN:246}
2.2.2.3.3-->Der Einwand des Beschwerdeführers, der Gesetzgeber habe die Abwägung der Vor- und Nachteile nicht sorgfältig genug vorgenommen (Bl. 30, 33, 34 der Akte), ist unbegründet.

{RN:247}
Der Landtagsausschuss für Inneres hat den Beschwerdeführer am 21. April 1993 mündlich angehört. Der Beschwerdeführer hatte darüber hinaus Gelegenheit, auch schriftlich Stellung zu nehmen. Ferner hat er sich in einem offenen Brief an die Landtagsabgeordneten gewandt und seine Vorstellungen entwickelt.

{RN:248}
In der Landtagsdebatte während der zweiten Lesung ist ausführlich darüber debattiert worden,
{LS:}
{L:ob zum Kreissitz im neuen Burgenlandkreis die Stadt Zeitz oder die Stadt Naumburg zu bestimmen ist}
{L:ebenso die Frage, ob der Landkreis Zeitz mit Naumburg und Nebra zum Burgenlandkreis oder mit den Landkreisen Hohenmölsen und Weißenfels vereinigt werden sollte.}
{LE:}

{RN:249}
3.-->Die Verfassungsbeschwerde konnte nach alledem keinen Erfolg haben und war mit der Kostenfolge aus § 32 LSA-VerfGG zurückzuweisen.